2 国内外草原生态环境保护与草原畜牧业发展的对策措施
2.1 实施草原生态环境保护、推进草原畜牧业发展的目的意义
自然资源和生态环境是人类赖以生存和发展的基本要素，是经济、社会持续发展的基础。有效保护和合理利用自然资源，保护生态环境，实现可持续发展战略，是我国现代化建设中必须坚持的一项基本国策。草原是十分重要的自然资源，既是维系人类生存和发展的基本条件之一，也是陆地生态系统的主体组成部分。畜牧业是牧区的基础产业和主导产业，是巩固民族团结的基础。由于长期无节制地掠夺式利用自然资源，使草原等资源日趋枯竭，畜牧业发展受到严重制约，人类面临着资源危机和生态环境危机。目前，草原退化、沙化、盐碱化现象日趋严重，水土流失加剧，干旱、洪涝、沙尘暴等自然灾害频繁发生，生态环境恶化，已影响到经济的可持续发展和社会的安定团结。有效保护和合理利用草原资源，改善生态环境，推进现代化草原生态畜牧业的发展，是今后经济社会可持续发展中亟待解决的战略问题。
发展草原生态畜牧业，功在当代，利在当代，更在千秋，是将草原生态建设与产业发展有机结合的新方向，对于维护我国生态安全、食物安全、边疆社会稳定和安全，对于做好草原大文章，有效解决“三农”、“三牧”问题均具有举足轻重的意义。
中国农业科学院草原研究所所长侯向阳博士［11］，从以下5个方面阐述了实施草原生态环境保护、推进草原畜牧业发展的目的意义。
1.有利于维护我国生态安全
发展草原生态畜牧业，通过转变发展模式，在提升家畜生产效率和效益的同时，降低家畜头数，缓解草畜矛盾，降低草地放牧压力，遏制草原退化的趋势，恢复草原生态环境，不仅是草原畜牧业自身产业实现可持续发展的需求，同时也是草原地区经济可持续发展、社会安定的需求，更是维护我国国家生态安全，保障我国应对气候变化战略顺利实施的重大需求。
2.有利于维护边疆社会稳定和安全
发展草原生态畜牧业，提高地区经济发展，可有效减少牧区与其他区域的差距，实现区域均衡发展。有效提高牧民收入，缩小边疆少数民族牧民与其他区域农牧民的差距，最终实现社会平衡，稳定边疆。
3.有助于促进地区经济发展
草原畜牧业是草原地区经济发展的基础和支柱产业。牧业县畜牧业产值占农业总产值的40%以上。发展草原生态畜牧业，促进畜牧业产业发展，有助于增强地区经济发展。与此同时，发展生态畜牧业，有助于提升防御灾害的技术保障能力，对增强牧区应对气候变化能力具有重要意义。
4.有利于维护人们食物安全
随着经济社会的进步以及收入的增加，人们对具有草原特色风味的高端的生态畜产品、生态旅游产品、生态文化产品的需求不断提高。草原生态畜牧业将保护地方特色草原植被和物种、保护地方特色畜种与特色畜产品标准化生产结合，在优质优价市场机制调控下，既满足人们的消费需求，又转变草原畜牧业初级低附加值的生产方式，保护草原生态系统，提高农牧民收入，在一个较高需求层次上维护了人们的食物安全。
5.有利于解决“三农”、“三牧”问题
在我国，草原问题从根本上说是农业问题，草原所涉及的牧业、牧区、牧民问题实际上就是我国“三农”问题在草原地区的具体体现。由于历史、自然条件等原因，我国草原地区在经济、社会、文化等方面均落后于全国其他地区，所以草原发展不仅是农村改革发展的重要组成部分，而且还是我国农村改革发展的重点和难点之所在。因此，以草原生态畜牧业为主抓，从战略和全局高度做好草原大文章，是实现草原地区社会进步、协调发展的关键环节。
目前草原牧区正在向新型工业化和城镇化迈进，生态畜牧业产业体系应向一次产业与二次、三次产业链接的方向努力。
2.2 我国草原生态治理的关键环节
陈洁、罗丹等研究提出：草原生态经济系统是一个完整有机的系统，人、畜、地、草是四个相互联系、相互影响的组成部分。目前实施的退牧还草等工程的侧重点就是调整畜草关系。作为一个有机整体，一旦调整畜草关系，就必须对其他几个要素之间的关系进行相应调整。要使人畜关系、畜草关系、草地关系、人地关系在调整后仍然维持平衡和协调，就必须考虑畜草平衡、畜牧业的转型、相关产业的发展、人口迁移等相关问题。总体来说，不仅要采取有效措施解决草场严重超载的问题，同时要全方位为牧民寻求有效的出路，建立草原治理的长效机制，其关键环节可以概括为以下四个方面［12］，具体见图1-2-1。
图1-2-1 草原生态治理关键环节关系框图
1.科学推进草畜平衡制度，切实减轻草场压力
草畜平衡制度是《草原法》中所规定的一项草原保护与建设的基本制度，所谓草畜平衡，就是在一定的时空条件下，一定区域范围内的牲畜数量增长要在草场的负载能力之内，不得超出。由于操作方面存在困难，目前草畜平衡制度在各大牧区尚未正式实行。在我国，目前对草畜平衡制度本身的认识还不统一，目前存在着两种极端认识：一是认为草场退化完全是气候干旱造成的，跟放牧没有关系；二是认为不放牧就能恢复生态，即把牲畜减下来，草场就会很快恢复，完全没有考虑到牲畜作为草原生态经济系统中的重要组成部分，对维护草原生态本身的积极作用。
目前，如何科学地实行以草定畜制度是草原管理中需要解决的一个问题，草畜平衡制度应是一个动态的目标管理制度。特别是典型草原、干旱半干旱草原等，年际间降水的变化很大，草原生产力的变化很明显，草场载畜量的变化也很明显，如果仅仅实行静态管理，就不能适应自然气候和草地生产力的变化。从我们调研的情况来看，超载会对草原生态形成破坏作用。但草长起来以后，草场的载畜量会明显提高，这时如果仍然禁牧的话，野生动物，尤其是野兔和老鼠等，很快就会增加并对草场形成很大的破坏作用。因此，适度的利用实际上对草场也会起到保护作用。可见，实行草畜平衡制度，不能采取僵化的管理方式，既要确保物尽其用，又要促进各个物种之间的相互制约与平衡，从而保持整个生态链的协调。
国家有关部门应尽早制定《草原法》和《畜牧法》的配套实施条例或办法，出台全国性的草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，以及其他有关草畜平衡法律制度的规章、规范性文件等。此外，要激励牧民增加草地投资，根据增加草地建设投资后的草场产草量和实际载畜能力提高的状况，适当调整载畜量，使载畜量成为一个动态的、真正反映草场生产状况的、对畜牧业发展具有指导意义的指标。
2.完善现行补贴政策，保证农牧民生产生活水平不降低
在短期内，绝大多数农牧民的收入增长仍主要依赖于畜牧业，因此，必须要解决好他们的生计问题。既不应以生计问题而牺牲草原生态保护的目标，也不应单纯提草原生态治理，而忽略牧区脱贫致富的目标，两者不可割裂。从我们的调查来看，对生计问题考虑过少的确是草原生态治理政策设计当中存在的一个大问题。如果不把生计补贴、机会损失等考虑到草原生态治理当中，则必然导致治理的不可持续。一是在禁牧、休牧初期，必须给退牧户以强有力的支持。遵循“以失定补”的原则，减轻农牧户因禁牧而加重的负担，并为他们提供转产转业的资金帮助，在结构调整、基础设施建设、机械化、良种和技术推广等方面加大资金的投入力度；二是对贫困户和低收入户要给予重点支持；三是将扶持农牧户扩大饲草料基地建设、促进农牧结合和发展草畜产业作为关键举措；四是完善补偿标准确定方式，提高补偿标准，延长补偿期限，确保补贴资金及时到位。
3.大力发展牧区后续产业，拓展农牧民增收途径
放牧牲畜数量减少后，农牧民收入水平也相应降低。目前，牧区农牧民增收问题已经成为草场超载问题能否解决的决定性因素。近年来，实施草原生态治理项目的地区在拓宽农牧民增收途径等方面进行了积极探索，并取得了一定的进展，但总体而言，效果仍然有限，不少农牧民在没有更好的出路的情况下，不得不冒着违反政策规定的风险重操旧业。这是偷牧现象屡禁不止的主要原因。另一方面，在大多数牧区，发展后续产业的潜力比较大，但受技术、资金等方面的制约，后续产业没有得到充分发展。今后，要将发展后续产业、拓展农牧民增收途径作为草原生态治理的最主要的任务来抓，从金融、技术、土地、财政、税收等方面全方位加大支持力度。
从自然资源条件来看，不同地方的产业发展潜力是不同的。大致来看，要重点从以下方面突破：①转变畜牧业生产经营方式，发展集约型畜牧业；②发展农副产品加工业，实现增值增效；③发展壮大能源、矿产资源加工业，构建煤电及高载能工业，提升经济发展水平；④传承草原文化，做大做强旅游业；⑤发展对外劳务输出，通过劳务输出增长知识，开阔眼界，提高自身的市场竞争能力，适应新的生活方式。
4.合理建设生态移民区，搞好移民安置
草原生态治理必然涉及牧区人口布局的调整，而生态移民区建设则是一种比较特殊的人口布局调整的方式。目前，各个牧区都搞了一些生态移民工程，但绝大多数都没有充分估计到移民安置困难。移民的生活保障、就业安置、对移民的后续政策等都需要大量的资金投入。移民如何适应移入地的经济社会生活，也是一个重要的问题。这些问题解决不好，会带来比较严重的社会后果。我们调查发现，在一些移民区，不少搬进来的人又出去了。产生这些问题的根本原因在于移民园区的基础设施较差，服务能力不足，政府的服务和支持太少，管理太弱了。要确保生态移民移得进、待得住，必须为他们提供比放牧更好的生产生活条件。
根据区域各自的特点，重点要做好以下工作：
（1）扩大和加强生态移民安置的跨区域协作。目前的做法是鼓励农牧民到乡镇或者县城居住，或者选定一片区域新建移民集中居住区，移民工作主要在县域范围内进行。但实际情况来看，牧区县域的非农产业基础普遍很弱，现阶段吸纳劳动力的能力也非常有限。进入移民区后，相当部分农牧民找不到合适的就业机会，缺乏稳定的收入来源，很快陷入贫困。基于这种现实，我们认为，应当扩大生态移民安置范围，如在县域内无法确保移民长远生计得到改善，应将移入地扩大到县域、市域乃至省域范围以外。要着眼长远，服务大局，加强区域协作。
（2）对生态移民区进行科学规划。从长远来看，随着工业化、城镇化水平的提高以及主体功能区规划的实施，大量的牧区人口将转移到牧区以外。从发达国家牧区的发展历程来看，这是一个客观的发展趋势。因此，应当充分考虑到影响牧区发展的长期因素，完善牧区人口、经济和社会发展规划。在建设移民区的过程中，不要盲目追求速度，而要充分考虑土地、水、电、煤、路、市场建设、垃圾处理、资金供给、居住、产业发展、就业、教育、医疗卫生、文化、社会管理等方方面面的问题，统筹考虑、通盘规划、精心设计。
（3）全面考虑移民园区基础设施建设。基础设施建设是牧民发展后续产业、安居乐业的基础条件。按照适度超前、统一规划、突出重点、多元化投资的原则，完善基础设施网络，建成能够适应经济社会发展的基础设施体系；要对移民区的土地整理、饮水和灌溉、交通、管道、电信、邮政、电网、污水和垃圾处理场、牲畜棚圈、青贮窖等基础设施建设予以足够的支持，切实改善移民生活条件，为其发展经济提供足够的支撑。
（4）培育主导产业。目前，草原生态移民最突出的问题有两个，一是缺乏发展潜力较大的产业，二是产业发展受到资金短缺的严重制约，导致就业无门，增收困难。如果不能培育出市场竞争力强、能带动农牧民增收的产业，就坚决不要建移民区，以免带来更多的问题。在产业发展前景较好的地方，要对产业发展进行专门研究，确定发展思路，确定主导产业后，就要从用地、资金、科技、财税等方面全面加强支持，帮助生态移民摆脱困境。
（5）加强对生态移民区的公共服务和社会管理。生态移民来自牧区，在原有的生产生活方式被打破后，移民会在生活习惯、社会认同、心理适应等方面面临重重问题。这些问题解决不好，移民区会产生很多社会问题。要确保生态移民稳得住，就要加强在教育、卫生、社保、文化等方面的公共服务，完善社会管理，让他们安居乐业，从而使这部分人真正脱离牧区。
2.3 草原保护建设的相关政策解读
遏制草原生态恶化的趋势，是当前维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展迫切需要解决的一个重要问题。2010年中央1号文件明确提出要“切实加强草原生态保护建设”，充分体现了党中央、国务院对草原工作的高度重视。马有祥（农业部草原监理中心主任）指出［13］：与往年相比，今年中央1号文件关于草原的内容更丰富、更明确，有许多新的提法。其中，需要认真把握和理解的有以下方面。
（1）逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策。近年来，国家不断增加对种粮农民直接补贴，积极扩大良种补贴范围，大幅增加农机具购置补贴，不断加大农资综合补贴力度，这些农业补贴政策对保障粮食安全，促进农民增收，实现农业农村经济持续健康发展，发挥了重要作用。但由于这些补贴政策主要是针对农区特点制定的，并不适合草原牧区的特点，广大牧区的农牧民群众并没有充分得到国家阳光政策的普照。针对这一问题，党中央从统筹农区和牧区协调发展的高度，在中央1号文件中明确提出要逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，具有十分重大的意义。
（2）落实草畜平衡制度。草畜平衡制度，是实现草原可持续发展的根本管理制度。它是以生态平衡理论为依据，为保持草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内，使草原和其他途径提供的饲草料总量与饲养牲畜所需的饲草料总量保持动态平衡的制度。草畜平衡是草原生态平衡的核心。落实草畜平衡制度在中央1号文件中被明确提出，对于解决超载过牧问题，加快草原生态修复，提高草原生产能力，实现草原可持续发展至关重要。
（3）继续推进草原基本经营制度改革。草原承包经营制度，是农业基本经营制度的重要组成部分，是实现草原可持续发展的基本经营制度。20世纪80年代以来，我国主要草原牧区参照耕地承包政策，逐步推进草原承包经营制度的落实，并取得了一定的成效。但由于草原有别于耕地的自然经济属性，耕地承包政策并不完全适合草原的特点，草原承包后并没有有效解决草原可持续发展问题。针对这一问题，必须通过改革草原基本经营制度加以解决。中央1号文件提出要“按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，继续推进草原基本经营制度改革”。这为加快落实和完善草原承包经营制度，进一步提高农牧民保护建设草原的积极性，指明了努力方向。
（4）建立草原生态补偿制度。由国家财政对农牧民和其他畜牧业生产经营者给予一定资金补助，既能帮助农牧民增收致富、调动草原保护及草畜平衡的积极性，也能为实现草原可持续发展提供有效途径。2007年中央1号文件明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”后，农业部和有关部门认真开展调研，并于2009年开始在西藏自治区开展草原生态保护奖励机制试点。今年中央1号文件明确提出“推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作”。这对加快建立覆盖所有草原地区的草原生态补偿制度，具有重要意义。
（5）加强草原监理体系建设。2002年国务院《关于加强草原保护与建设的若干意见》明确指出，草原监督管理部门是各级人民政府依法保护草原的主要力量。2003年修订实施的草原法也明确了草原监督管理机构的法律地位和职责。实践中，各级草原监理机构认真履行职责，在落实草原承包经营制度、草畜平衡制度、草原生态补偿制度以及依法打击破坏草原违法行为等方面，发挥了主力军的作用。但由于各方面的原因，目前我国草原监理体系还不健全，人员不足、装备落后、经费短缺等问题十分突出。2010年中央1号文件首次明确提出要“加强草原监理体系建设”，为加快推进草原监理机构和队伍建设，改善装备条件，提高监理能力，提供了很好的机遇。
当前和今后一个时期草原保护建设的重点工作主要有以下方面［13］：
（1）推进草原基本经营制度改革。按照“权属明确、管理规范、承包到户”的要求，开展草原承包经营规范化试点工作。要及时总结试点经验，推动试点中的成功做法上升为草原承包改革政策，为全面推进草原基本经营制度改革奠定基础。
（2）推动适合牧区特点的农业补贴政策出台和落实。深入开展草原重大问题调查研究，提出适合草原牧区特点的农业补贴政策建议，并积极推动出台。要认真总结西藏草原生态保护奖励机制试点经验，进一步扩大试点范围。
（3）加快推进草原监理体系建设。编制《全国草原监理体系基础设施建设“十二五”规划》，积极争取基础设施建设投资，改善草原执法监督、监测预警和防火防灾基础设施条件。将强化草原监理人员业务技能培训，提高人员素质。
（4）加大退牧还草等工程实施力度。认真组织实施退牧还草、京津风沙源草地治理、西南岩溶地区石漠化治理、游牧民定居等工程，提高工程建设质量和效益，加快草原生态修复，推进草原畜牧业生产方式转变。
（5）依法强化草原执法监督。坚决打击开垦草原、非法征占用草原等破坏草原的违法行为，对破坏草原性质严重、影响恶劣的大案要案，及时进行通报曝光。创新执法监督方式，建立完善执法联动机制，强化事前防范和事后跟踪督查。
（6）开展草原资源动态监测。建立草原固定监测点网络，完善固定监测点运行机制。认真开展草原生产力、生态状况监测和草原生长季动态监测，及时发布动态监测信息，定期发布监测报告，为科学指导草原保护建设工作提供依据。
（7）做好草原防火防灾工作。完善草原火灾应急预案，强化制度建设和基础设施建设，提高草原火灾应急反应和处置能力。加快制定草原雪灾、旱灾等自然灾害应急预案，加大草原鼠虫害防治力度，增强草原灾害防范和救灾能力。
2.4 草原生态保护与牧民持续增收双赢的对策与措施
黄涛、李维薇（国家农业部畜牧业司）和张英俊（中国农业大学）［14］，针对“草原生态保护之殇”、“牧民持续增收之困”，就如何实现草原生态保护与牧民持续增收双赢，提出了“人草和谐发展之策”，全面系统地阐述了推进草原生态畜牧业发展的对策措施。
我国拥有天然草原60亿亩，占国土面积的41.7%。草原在我国绿色生态植被系统中占63%，具有涵养水源、调节气候、防风固沙等重要生态功能。全国266个牧区半牧区县（旗）近1600万牧民生活在草原上，1.2亿少数民族人口中70%以上分布在草原地区。草原既是陆地生态屏障的主体，又是牧民群众最基础的生产生活资料。统筹解决好草原生态保护与牧民持续增收的问题，是实现农业部“两个千方百计、两个努力确保”目标的必然要求，对建设生态文明、繁荣牧区经济、促进民族团结与边疆稳定都具有重要意义。
近年来，国家不断加大草原生态保护建设力度，草原生态环境实现局部改善，但扶持牧区牧业发展、促进牧民增收的政策和投入相对较少。一些地方甚至将草原生态保护与牧民持续增收问题割裂或对立，对牧民的生存和发展不管不顾。将地区的公共利益简单粗暴地凌驾于牧民的个人利益之上，为了保护生态环境而牺牲牧民这一弱势群体的利益诉求，这不符合以人为本、公平正义的原则，也不可能真正实现自然与人的科学和谐发展。
1.草原生态保护之殇
2000年至今，中央财政累计投入240多亿元资金，组织实施了天然草原退牧还草、京津风沙源草地治理、西南岩溶地区石漠化草地治理等重大草原生态保护工程项目。通过建设草原围栏，实施补播改良、禁牧休牧等措施，工程项目区的草原生态得到局部恢复。农业部2009年草原监测结果显示，退牧还草工程区内的草原平均植被盖度、高度、鲜草产量和可食鲜草产量，比非工程区的分别提高12%、36.2%、75.1%和84.1%。京津风沙源草地治理和西南岩溶地区石漠化草地治理工程区内，草原植被状况比非工程区也都有较大幅度改善。
但这些工程项目在建设内容设计上都有一个硬伤，就是只注重采取草原围栏和牲畜禁牧等生态保护措施，对促进畜牧业生产和牧民增收的措施考虑欠缺。这直接导致工程区牧民的生存和发展问题得不到妥善解决，为了生计，牧民不得不偷牧、盗牧、夜牧，造成工程区内治理、区外破坏，甚至是区内边治理、边被破坏的局面，草原建设质量难以保证，保护措施难以执行，治理成果难以巩固。
2.牧民持续增收之困
改革开放初期，牧区牧民的人均纯收入普遍高于农区农民的人均纯收入。但是近年来，由于种种原因，情况发生了改变。牧民的收入增长持续低于农区农民，牧民和农民的收入差距正在扩大。2008年，全国农民人均纯收入4761元，而牧民人均纯收入只有4026元，牧民人均纯收入是农民的84%。2000年至2008年，甘肃牧民收入增长71.0%，而同期农民收入增长90.6%。在整个宏观经济快速发展的大背景下，牧民增收的比较速度不增反降，造成这种局面的主要因素有三。
（1）政策性制约。近年来，国家加大了对“三农”的政策扶持力度，农民享受的国家财政补贴有农作物良种补贴、农机具购置补贴、种粮直补、农资综合补贴等，且年年都有；但“三牧”的扶持政策滞后，牧民享受的补贴只有退牧还草禁牧饲料粮补贴，补贴年限只有5年。近5年里，农民享受的人均补贴是牧民的1.53倍。
（2）技能性制约。由于思想观念、风俗习惯、语言交流、教育水平等方面的原因，除了放牧养畜外，牧民基本不具备其他谋生手段，外出务工少，牧民人均纯收入中源于工资性收入比例小。
（3）基础性制约。我国草原牧区地域辽阔，环境艰苦，道路不畅，基础设施建设落后。牧民日用品消费、交通、通信及子女就学等方面如何实现草原生态保护与牧民持续增收双赢的生活日常支出都高于农民。由于实行禁牧休牧，加之这些年生产资料价格上涨，牧民用于购买饲料粮的支出和其他畜牧业生产的支出也明显增加。
3.人草和谐发展之策
草原生态恶化的根本原因不是草畜矛盾，而是人草矛盾。牧区经济社会发展，如何避免陷入“人口增长—牲畜扩张—草原退化—效益降低—牧民增收困难”的恶性循环？根据经济学和管理学的“短板理论”，要想彻底解决草原生态保护和牧民持续增收的矛盾，必须充分协调各个利益主体（国家、草原、牧民及其饲养的牲畜）和各个相关环节（生态保护、产业发展、补贴保障、生活改善），统筹规划，互为促进，最终实现人草和谐发展。
（1）草原要围栏封育，保护生态环境。国家向草原要生态，牧民向草原要生计，都必须以草原植被状况恢复良好为前提，这一点是相通的。在陆地生态系统中，草原是自我修复功能最强的植被群落之一。只要进行围栏封育，假以足够的时间和水热条件，退化草原就能依靠自身的修复功能，逐步恢复到被破坏前的原生状态。应加大退牧还草工程实施力度，扩大工程覆盖范围，提高草原围栏建设标准，通过工程项目建设推动草原承包经营和基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度措施的全面落实，促进草原生态修复。但围栏只是保护手段，封育才是最终目的，如果草原保护制度和措施能够得到有效落实，草原是否围栏可以根据各地实际情况来决定。
（2）牧民要搬迁定居，减轻草原压力。将退化严重、生态脆弱、地处偏远的草原上生活的牧民搬迁出来，在城镇近郊或基础条件较好的草原上建房定居，减少纯粹依靠放牧生存的牧民人口数量。这是解决人草矛盾，减轻草原承载压力，提高牧民生活质量，促进牧区城市化进程的有效手段。但牧民搬迁定居不能搞一刀切、齐步走，应在充分尊重牧民意愿的前提下，依据各地经济社会发展情况循序推进。
（3）牲畜要舍饲圈养，转变生产方式。对在基础条件较好的草原上定居的牧民，除帮他们建房外，还应配套建设牲畜棚圈、人工饲草料地、青贮窖、饮水、灌溉等基础设施，实现牲畜舍饲圈养。根据草原承载能力合理配置牲畜饲养数量，以草定畜、草畜平衡、舍饲圈养，是保护草原生态，转变畜牧业生产方式，提高牧民养殖效益的必由之路。宁夏自治区通过工程项目带动，实施全区范围的草原禁牧、牲畜舍饲圈养，对购买饲养种公畜和基础母畜进行补贴，草原生态得到有效恢复，畜牧业生产效益也大幅提高。应在现有的草原工程项目中，新增和提高牲畜棚圈等基础设施的投资任务比例，扶持牧民进行舍饲圈养，推进草原畜牧业生产方式转变。但舍饲圈养也需因地制宜，分区施策。对于植被状况恢复良好的传统放牧区，可以在不破坏草原生态的前提下实行舍饲与轮牧相结合的生产方式。
（4）补偿要充足到位，扶助牧民民生。为了保护国家的生态环境，牧民将自己祖祖辈辈放牧使用的草原围栏、牲畜退牧，还要搬迁到完全陌生的地方居住。熟悉的生产生活方式遭遇剧烈变革，传统的游牧文化文明遭遇突然断裂，牧民为公共利益牺牲了个人利益，理应得到等额足够的国家补偿以保障他们的民生。民生是国之本，在牧民的生存发展得到有效保障的基础之上再谈草原生态保护，才是以人为本，才能公平正义，才可实践长久。
实施生态保护性补贴：一是全面实施禁牧减畜补贴，减轻草原放牧压力，即通过扩大草原生态保护奖励试点范围，或者扩大退牧还草工程实施范围、提高禁牧补贴标准实现；二是设置村级草原生态保护公益性岗位，实施村级草原灾害测报员补贴。
实施生产发展性补贴：一是实施牧草良种、种草直补，提高牧民种草比较效益；二是实施人工饲草料地、牲畜暖棚、青贮窖、灌溉饮水设施等基建补贴，改善牧区基础生产条件；三是加大牧区优质种公畜、基础母畜补贴力度，建立牦牛政策保险制度，推进牧业良种化进程；四是提高牧民购置牧业机械的补贴标准和比例，提升牧业机械化水平；五是落实和完善牧民发展牧业生产小额贷款政策；六是实施牧区燃油补贴，对在草原上居住生活并从事牧业生产的牧民进行燃油补贴。
实施生活保障性补贴：一是实施移民保障补贴，对游牧民定居工程、生态移民工程项目户牧民，前三年的基本生活进行保障；二是实施养老教育补贴，为60岁以上的禁牧区牧民提供最低生活保障，对禁牧区牧民子女高中和大学教育进行生活补助。财政补贴要抓住主要对象和关键环节，充分利用并完善现有的补贴项目，充分突出政策的公益性、保障性和导向性。
（5）产业要全面发展，保障和谐持久。草原不能一禁了之，牲畜不能一圈了之，牧民不能一搬或一补了之。授民以鱼还要授民以渔，应给各个环节的利益主体都找到合理的出路，发展相关产业，实现草原生态保护与牧民持续增收的和谐持久。
草原本身的出路。草原的生态保护是第一位的。但对于通过围栏封育、生态植被已经恢复稳定的草原，可以合理进行轮牧放牧和刈割加工利用，科学发展草业产业。这样既可以让牧民享受到生态建设的成果，也能在一定程度上减少草原防火的压力、增强抗灾保畜的能力。
移出牧民的出路。对于完全搬出草原在城镇近郊定居的牧民（或称为准市民），定下来还要稳得住、能脱贫。扶贫先扶智，除了搞好养老保险、医疗卫生、商铺学校、水电交通等基础建设外，还应加大阳光工程的倾斜力度，对他们进行实用技能的培训教育，提高其转移就业能力，帮扶他们转向二三产业谋发展。
留下牧民的出路。对于继续在基础条件较好的草原上定居从事畜牧业生产的牧民（或称为准农民），应指导他们成立合作经济组织，大力发展适度规模的家庭牧场。推广先进生产技术，规范经营管理行为，优化畜群结构，改良牲畜品种，加快周转出栏，发展加工增值，培育现代生态草原畜牧业，向产业内部延伸谋效益。应加大对家庭牧场、牧民合作经济组织和草畜企业的扶持力度，通过财政、税收、项目等方面的优惠政策来推动牧业发展，促进牧民增收致富。
草原牧区的问题已经引起全社会的广泛关注。2010的中央1号文件明确提出，要逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，加大力度筹集草原生态效益补偿资金，适当提高退牧还草禁牧补贴标准。目前，国家发改委正在牵头制定《生态补偿条例》，财政部正在牵头研究“三牧”扶持政策，农业部也正积极参与相关政策措施的研究制定工作。相信在党和国家的高度重视下，在各有关部门和地方的共同努力下，草原生态保护与牧民持续增收问题一定会得到逐步妥善解决，我们的草原生态环境一定会越来越美丽，牧区牧业发展一定会越来越顺利，牧民群众生活一定会越来越富裕！
2.5 草地综合生态系统管理的运用
陈洁、罗丹等基于草原生态治理的系统性原则和国外成功研究，提出了草地综合生态系统管理的理念［12］。
1.系统性原则
草原生态治理是一个大的系统工程，这是由草原生态经济系统的本质特征所决定的。
（1）草原生态系统与农田生态系统、林业生态系统是伴生的关系，它们之间有着千丝万缕的联系，作为整个生态系统的组成部分，它们相互依托、相互影响，共同发挥功能。因此，草原生态治理必须兼顾和处理好草、田、林之间的关系。
（2）草原生态系统内的各种资源之间存在合作或竞争的关系，甚至于草地资源的不同用途之间也有着互相竞争的关系。因此，草地管理是一个复杂的系统工程，好的草地管理系统必然是综合考虑各种资源、各种用途后形成的。
（3）草原生态治理必须处理好草原生态系统与经济系统之间的关系。草原不仅是维系生态环境的天然屏障，同时也是一种经济资源。所谓草原生态经济系统是草原生态系统与社会经济系统的耦合构成的复合系统。这一复合系统以草原生态系统为基础，其运行必须遵循草原生态系统的发展演替规律，否则就会带来一系列生态问题。同时，这一系统承担着经济产出的功能，需要养育其上的人口，为人类提供各种服务。随着科技发展和人类认识水平的不断提高，草原生态经济系统的多功能性日益凸现。一个地方的人们采取什么样的生计活动，不仅仅取决于传统，还取决于环境，在这种环境背景下，会形成一种特定的带有区域性特点的经济发展方式和生计模式。因此，任何环境的改变，都会或多或少改变一个地域的经济发展方式和生计模式。草原生态治理不是一个孤立的过程，它势必产生经济社会影响，特别是对以草、以牧为生的农牧民来说，其生计势必受到影响。因此，要巩固草原生态治理的效果，必须考虑农牧民的生计问题，至少要让绝大多数进行草原禁牧、休牧的牧户的收入不低于放牧以前。而要做到这一点，必须给予他们补贴、进行直接的收入支付或是采取替代的生计模式。此外，还要处理好草地治理与资源合理利用之间的关系。
（4）草原生态治理涉及产业经济政策，涉及人口政策、民族政策，涉及社会发展问题，因此，单一的草原生态治理绝对不可能达到好的效果。必须要有草原管理、农业、财政、金融保险、教育培训、卫生、劳动和社会保障等多部门的参与，多管齐下，实行综合治理。
（5）草原生态系统与社会文化系统有着紧密的联系。我国草原牧区生活着众多的人口，传统上，很多游牧民族都是少数民族。因此，草原生态系统的存在也带来特有的地域文化，成为少数民族文化传承的自然载体。近年来禁牧、休牧、生态移民等政策的实施，及其自上而下的政策执行方式，无疑给牧区少数民族的生活带来了影响。一方面，牧民很清楚，为使草原资源长远服务于经济社会发展，做到永续利用，造福子孙，必须保护草原、爱惜草原、建设草原；另一方面，他们也需要社会各方面的政策、资金、舆论等的支持，更需要时间，需要理解。
基于以上5个方面的关系，要进行草原生态治理，必须综合考虑草原生态经济大系统的各个方面。采取单一措施，要么不能产生理想的治理效果，要么会产生其他的问题，甚至可能得不偿失。
2.草地综合生态系统管理的理念
与其他生态经济系统一样，草原也是一个完整的生态经济系统。因此，国际社会越来越重视草原生态学研究与其他多学科之间的交叉关系，一些研究成果在实践中也有所运用。其中综合生态系统管理的理念越来越被人们所接受。
草原是一个完整的生态经济系统。将草原作为一个完整的生态经济系统来考虑必须成为草原生态治理政策制定的科学原则之一。原因在于，首先，草原是一个有着完整功能的生态经济系统，在这一系统内，草、畜、人之间是互相影响、共生共存的关系。从管理角度来说，草地管理对应在生态经济学研究的基础上进行，应遵循生态经济学规律。目前，国内对草地管理研究的一个最大不足就是没有从草原生态经济系统的角度来研究草原、管理草原；或只是关注草原的生态属性，而忽视了它的经济属性；或只是考虑到草原的经济属性，而忽视了它的生态属性，其结果就是管理目标之间的冲突和矛盾，造成很多不必要的社会资源的浪费。
其次，草地生态经济系统与陆地上的其他生态经济系统之间有着千丝万缕的联系，草地生态经济系统内的各种资源之间也存在合作或竞争的关系，甚至于草地资源的不同用途之间也有着相互竞争的关系。各国的经济、环境及社会等各方面状况决定了它们采取何种模式来治理草原。因此，任何草原生态治理政策的出台都不能只考虑某一方面，而忽略各领域之间的相互影响。
草地管理是一个复杂的系统工程。好的草地管理系统必然是综合考虑各种资源、各种用途后形成的。也就是说，草地管理是一个宏大的社会系统工程，而不单纯是一个草地生态治理的过程，也应该包含对不同生态功能的草地和林地、农田之间的关系的充分认识，应该包括对草地生态经济价值与诸如矿产资源等经济价值以及人类社会长期形成的文化价值等平衡考虑。毫无疑问，草地管理的价值取向反映了社会的整体价值取向。但另一方面，这也意味着，草地管理的价值取向可以改变，始终处于动态调整和不断找寻平衡点的过程中。
再次，要想真正实现草地生态环境改善，就必须从传统的单一门类资源管理转向系统资源管理。对生态经济系统的分散管理会导致政出多门，行动不一致等。不同门类的自然资源具有内在的经济与法律关系，应把那些具有一定内在关联的资源放在一起进行综合管理，这是当前国际自然资源管理体制的发展趋势。总的来说，在分散管理的前提下建立协调机构、实现综合管理职能只是一种替代手段，而最终的趋势是使资源管理从分散向集中统一管理过渡。因此，有必要把综合生态系统管理引入到草地生态经济系统管理工作中来。
综合生态系统管理是在生态系统尺度上促进跨部门参与自然资源管理活动的一个管理系统。它的管理范围不仅包含单一的栖息地类型、保护区域、政治或行政单位，而且包括完整的生态系统。因此，它的优势有：①克服现有单一部门管理草地的缺陷，采用全面和跨部门的自然资源管理系统；②管理目标不仅包括生态目标，还包括经济和社会因素；③能够根据生态系统的动态变化和外部环境的变化而及时调整管理计划；④将综合生态系统管理引入草地管理可以统筹规划和管理草地资源的所有用途，进行适当的选择，从而充分利用草地，最大限度地提高草地产出。
综合生态系统管理有不同的实现方式，许多国家对此进行了比较彻底的改革，合并机构，把若干种资源管理职能统一到一个资源管理部门下，如美国、加拿大等。美国内政部按照不同的资源属性设立不同的机构进行集中管理，下设鱼类和野生动物管理局、国家公园局、地质调查所、露天开采复垦和执行办公室、印第安人事务局、矿产管理局和土地管理局等，分别对应不同的资源管理职能。加拿大自然资源部所属能源局、矿产和金属局及森林局分别对能源、矿产和森林资源进行管理。实行资源分散管理的国家，如俄罗斯通过由政府或社会组建的协调机构来实现对资源的综合管理。总的来说，在分散管理前提下建立协调机构实现综合管理职能只是一种替代手段，最终趋势还是从资源分散管理向集中统一管理过渡。
从国外综合生态系统管理的运作，可以得到以下方面的启示：
（1）我国国土资源管理的权力主要集中在中央政府，中央政府制定国土资源管理的各项方针、政策和法规，地方政府一般只按中央政府的方针和规定执行政策，讨价还价的余地很小。这与前述很多国家因地制宜实施法律的做法很不同。我国地域辽阔，草地也存在南北差异和类型差异，应视情况不同制定不同的管理制度。
（2）我国草原管理机构的设置明显不合理。首先，草原管理部门单一、级次低，与其他机构难以做到平等对话，综合管理无从谈起。其次，草原管理部门从中央到地方都设在畜牧部门下面，而且草业发展和草原生态治理都在一个部门之内。这种从属于生态部门的结果就是生态管理往往要服从于生产的需要。生态、生产等职能划分不清的结果是，经常出现生态投入与畜牧业生产性投入捆绑甚至不分的情况。这不仅不利于生态治理，而且会导致难以评定生态投入的效果，在实践中就会出现生态补偿变成了生活补偿和生产投入的补偿，财政投入项目的生态保护目标被其他目标遮盖。
（3）发达国家各层级都有环境监测机构，而我国53个生态站分别隶属于中国科学院、农业部、国家林业局和教育部等，技术资源分散，发挥作用小，有必要统一到一个综合管理部门之下。从澳大利亚的管理经验看，其不同的州和地区都有自己的环境监测机构，负责区域内的生态环境监测。我国草原面积大，类型多，应当根据不同的生态功能片区来设置生态环境监测机构，做到随时跟踪。
（4）工业化和城市化对我国草原资源锐减和生态退化的影响不容忽视。根据农业部草原监理中心的执法案件调查情况，就破坏草场情况来看，退牧还草远没有开垦、乱采滥挖等对草原造成的影响大。但是，我国目前的草原执法机构位势低，根本无力解决相关问题。从美国的管理经验看，其草原资源管理是与矿产资源管理设置在一个机构之内，因此比较容易做到协调存在竞争的不同资源管理部门之间的关系。这一点值得借鉴。
2.6 草原国家的草地管理问题
在陈洁、罗丹所著的《中国草原生态治理调查》一书中认为，根据天然草地中的比重和生产力水平，可将世界上不同国家的草地畜牧业生产分为以下类型［12］：
（1）完全依靠天然草地，对草地投资较少，管理较粗放的国家。这些国家草地生产能力低于1个畜产品单位/hm2，包括亚洲的蒙古、阿富汗、伊朗、也门、约旦等国和非洲次撒哈拉地区的一些国家。
（2）以天然草地为饲养基地，管理较先进的国家。如澳大利亚以天然草地为饲养基地，政府重视对草地的法制管理，人力投入少，但资金和机械投入较多，大部分地区都运用了草地监测系统，并有较好的市场体系，草地生产能力为10～20个畜产品单位/hm2。
（3）以天然草地为主，配合以相当数量的人工草地和栽培饲料的国家和地区。如美国、俄罗斯、加拿大、阿根廷、南非等国。他们的天然草地都得到严格的法律保护，生产能力有所恢复，人工饲草对家畜的冬春所需有相当的保证，草地生产能力可达45～75个畜产品单位/hm2。
（4）以人工草地为主，天然草地为辅，能较全面地组织草地农业生态系统的各个部分，从而具有较高生产力水平的国家。例如新西兰、英国、爱尔兰、荷兰、丹麦、挪威、瑞士、德国、法国和波罗的海东岸三国等。他们的天然草地大都经过一定的改良，部分森林被改造为优质的人工、半人工草地。通过采用良种牧草和良种家畜以及在排灌、化肥、农药、动力、机械等的支持下，生产能力可达300～400个畜产品单位/hm2。这些国家的草地准确地说是一种混合型的草地农业生态系统。
陈洁、罗丹等研究发现认为［12］，世界上的草原国家类型多样，经济社会发展水平差异很大，遇到的问题也不尽相同。虽然由于经济体制和生产制度的差别，各国在草地管理方面面临的情况有很大差异，但是，从气候变化和全球化发展的角度看，草原国家面临的草地管理问题仍然带有更多的共性，主要面临以下问题：
（1）全球气候变暖对草原生态环境已经产生重大影响，草原生态退化问题日益突出。全球草原地区基本上都处于干旱退化的土地范围之内。据FAO（联合国粮农组织）统计，世界退化土地面积占全球土地面积的64%。其中，亚太地区退化土地占该地区土地面积的比例达到73%。其他地区的这一比例情况是：欧洲91%，北非和近东70%，北美洲45%，北亚和乌拉尔山脉以东地区47%，中南美洲77%，非洲次撒哈拉地区67%。国内外多项权威研究和事实都表明，全球气候变暖趋势明显，有关研究预测，全球数以亿计的人可能遭受干旱和饥荒，野生动植物可能遭到毁灭性破坏。国内学者的研究指出，全球主要干旱区近百年来将呈现变干趋势，使得植物气候生产力降低。目前，在全球荒漠化威胁下的人口比例已经达到41%。实际上，干旱导致的问题在全球各地都有发生。20世纪以来，在全球变暖和干旱化的影响下，草原生态系统发生了急剧变化，并成为各国政府和公众密切关注的一个问题。没有人能预料气候干旱化趋势何时能够逆转，人类所能做的是改变自己的行为，科学地对待生态环境，减少对环境的破坏。在干旱化的背景下，草原国家的政府如何采取对应策略也是一个值得研究的课题。由于人类长期对草地资源施加压力，草地生产力已经大大降低。目前，草地的过牧、过度利用已经成为一个世界性难题。如何减少草原土壤流失和植被破坏，改善草原生态系统的能力，提高其环境价值已成为目前各国草地管理所面临的一大挑战。
（2）缓解草原地区的贫困问题。从世界范围来看，大多数草原地区壮美的景观、丰富的资源、多样的文化与其间的生活贫穷几乎共存。但这种贫穷更多的是由不当的政策所带来。据世界银行的报告，少而多变的降水量限制了草原地区农业和游牧业的潜在生产力。在非洲，20世纪50～60年代萨赫勒地区充足的降水吸引了很多人口，但1970年以后降水量迅速下降，到1974年，约有700万人口不得不依靠紧急食物救济来度日。北美南部大平原也出现过将原始牧场改为集约式农场所带来的土壤流失问题，迫使成千上万的贫困人口迁出这些地区。为了维持这一地区单一种植小麦带来的商业利益，美国政府在南部平原的花费比其他任何地方都要高。可以说，这样做法不可持续。在我国西北牧区，因草原生态退化也出现了大批“生态难民”，一些草原生态治理政策措施进一步减少了农牧民的收入。草原所在区域既是干旱化土地所在区域，也是贫困人口较为集中的区域。在干旱化气候趋势继续的情况下，脆弱的草原生态系统势必受到影响而发生退化，从而影响到当地人们的生产活动和生活。因此，草原地区的贫困问题是与生态退化问题伴生的；生态继续退化下去，则贫困问题会越来越严重；如果贫困问题不解决，则反过来又会恶化生态和影响到生态治理的成果。
（3）草地多功能性使得在经济发展的不同时期，草地的各项功能和价值之间存在着冲突与平衡的问题。从世界其他草原国家的情况来看，农业开发与草原畜牧业、矿产资源开发与草原资源保护、集约型畜牧业与草原生物多样性的保护、林业与草原等诸多方面都存在着矛盾。在经济发展的不同阶段，各国从重视草原的经济价值逐步转向重视草原的生态价值，将草原作为一种自然赋予人类的重要自然遗产和后续储备资源来看待，这使得各国在草地管理方面越来越重视保护草原生态系统本身的完整性和生物的多样性。但在发展中国家，由于经济增长的迫切需要，国家对草原的保护往往让位于工业化和城市化的发展。在我国也是如此，草地管理除了要应对全球干旱化的广泛影响所导致的草地严重退化问题，还要应对草地多功能性所带来的不同利益群体之间的利益平衡问题。这两个问题也是各个草地资源大国进行草地治理必须要解决的问题。
（4）区域合作问题。草原资源是人类重要的生存基础，是与森林资源一样重要的生态屏障。无论是发达国家还是发展中国家，在草原生态治理问题上只有意识早晚、行动先后的差别，而不可能有别的选择。草原生态功能的破坏会直接影响人类的生存环境，威胁人类的可持续发展。因此，在各草原国家，都可以看到人们为了保护草原生态不被破坏而进行的努力。尽管有些努力失败了，有些努力被看成是高成本而不可持续或复制，但是从长期趋势来看，人类已经有了觉悟。这不仅仅体现在科学家在有关领域研究的进展，更体现在社会公众对有关问题的关注和思考，还有不断出现的民间环境保护组织。此外，在产业界，国际社会也越来越强调企业的社会责任。人、企业、其他经济组织的行为将越来越受到约束，这些约束的底线之一就是生态环境问题。
一些发达国家在工业化中期阶段都经历了资源减少、生态环境被破坏等问题，并从此加大了生态环境治理的力度，但这不等于说，这些国家有了良好的环境保护意识和大量的人力、物力、财力的投入，就可以在多变的环境下“洁身自好”。生态环境问题是跨越国界、跨越一切制度、需要人类共同面对的问题，没有人可以置身事外，这就是生态环境问题的最大特点。特别是在全球经济共生互动的今天，草原生态问题将不单纯是某个区域和国家的问题，而应当被看成是全人类共同关心、共同寻求解决办法的问题。