第1章　绪论

1.1　我国水价及管理现状

我国是世界上13个贫水国之一,人均多年平均水资源占有量不足2100m3 (按2014年人口计算),仅为世界人均水平的1/4。根据世界银行数据(2014),2013年在有数据的177个国家和地区中,中国排第102位。我国北方地区的水资源短缺问题尤为严重,海河流域基本是有河皆干,黄河流域自20世纪90年代后几乎年年断流,直到1997年加强了全流域调度管理才有所好转。城市供水普遍超采地下水,造成地下水位下降、地面沉陷等一系列问题。21世纪初由于北京市连续多年出现枯水年份,导致地表水供水不足,供水大量依靠地下水补给,地下水埋深持续下降,2014年年底平原区地下水平均埋深已经达到25.7m(北京市水务局,2014)。缺水给农业生产造成了严重影响,2005—2014年农田因旱成灾面积年均1.3亿亩[1],最严重的2007年达到2.4亿亩(中华人民共和国国家统计局网站)。水污染是经济社会发展面临的又一个严重问题。随着经济的快速发展,全国废污水排放总量一路上扬, 2014年达到771亿t,但仍有部分废污水没有经过处理直接排放到天然水体,造成河流水质恶化。根据2014年评价结果,全国河流Ⅰ类水河长仅占评价河长的5.9%,Ⅱ类和Ⅲ类水河长分别占43.5%和23.4%,Ⅳ类水河长占10.8%,Ⅴ类水河长占4.7%,劣Ⅴ类水河长占到了11.7%,虽然较2010年有所改善,但仍有约16.4%的水体失去使用价值(中华人民共和国水利部, 2014)。因污染造成南方诸多地区水质型缺水,深圳、东莞等市绝大多数居民改用桶装水。近几年太湖、巢湖、滇池蓝藻多次暴发,引起水质恶化,导致严重的水环境问题。据初步估算,2000年全国因水环境污染对工业、农业、市政工业和人体健康四个方面造成的经济损失总量为1746亿元,约占当年全国GDP总量的1.8%(中国水利水电科学研究院,2004)。

与我国严重水资源短缺和水环境退化相悖的是水价偏低的现实。水利工程供水价格普遍偏低。据调查,2007年全国百家水管单位农业水价6.16分/m3, 2008年全国平均农业水价7.33分/m3,2010年水利工程供农业用水价格仍不足10分/m3,大多数只有3～5分/m3;地表水水源工程供工业及城镇等非农业用水的价格各地区差异较大,一般在0.25～1.08元/m3之间,其中含有的调水工程的供水水价偏高。山东省经过2010年以来新一轮调价,各水利工程基本能够满足保本微利运行,但是由于水利工程水价与物价因素没有挂钩,在调价前一段时间内水价基本能够覆盖成本,之后随着物价上涨导致成本逐渐提高,水价又将逐渐低于成本。水利工程普遍面临的问题是水价制定中主要考虑工程维护费、管理人员工资福利,对于固定资产折旧、供水部门利润考虑不足,供水收入仅能维持日常运行费用支出,工程维护成本和大修费用一般需要贷款或财政支出承担,水价只能维持工程保本微利,不利于工程设施的维护及供水企业的长远发展。

我国按照《城市供水价格管理办法》将城市供水分成居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水等五类进行分类定价。全国范围内由于供水成本、供水水源条件、用户经济承受能力等因素存在着差异,供水价格不同。全国省会城市统计资料显示,城市自来水供居民生活用水的自来水价格(不含排污费)在0.6～3.5元/m3之间,其中以资源型缺水严重的天津最高,北京次之。自来水水价制定遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则进行,但由于执行不到位,大部分地区自来水供水价格普遍低于实际供水成本。据相关资料,2008年上海市4家市属自来水企业主营业务收入为17.69亿元,成本为21.79亿元,亏损2.65亿元;排水企业主营业务收入11.75亿元,成本却达16.9亿元,亏损合计达4.6亿元。沈阳物价局给出的数据显示, 2009年沈阳供水成本为每吨1.71元,而自来水平均价格却只有每吨1.42元。青岛当前自来水价格测算中没有包含固定资产折旧费用,水价基本达到保本运行。

2011年我国城镇生活终端水价在0.6～4.4元/m3,平均为2.46元/m3,折合0.39美元(按1∶6.3汇率计算);工业终端水价在0.6～7.5元/m3,平均为3.45元/m3,折合0.55美元。我国城镇生活水费和工业水费支出分别约占当年人均GDP的0.007%和0.01%。根据澳大利亚、法国、德国、印度等国家的相关资料,各国城镇生活水费和工业水费占人均GDP的平均水平分别为0.027%和0.061%(见表1.1),二者分别是我国城镇生活用水和工业用水水平的3.7倍和6倍。无论从绝对水平还是相对水平分析,我国的用水价格水平要普遍低于大多数国家,水价相对偏低。

表1.1　不同国家城镇生活用水和工业用水价格分析

续表

注 1.数据来源:澳大利亚城市生活用水价格来源于LIN CRASE.Water Pricing:Practical Perspectives and Customer Preferences.Economic Papers,2008;27(2):200;中国水价根据中国水网http://price.h2o-china.com/资料计算得出;其他价格来源于Ariel Dinar.The Political Economy of Water Pricing Reform,2000。
2.表中水价均为自来水价格。
① 为1996年美元不变价。
② 为1997年美元不变价。
③ 以色列的数据根据相关文献做了调整。
④ 为2011年价格,按照美元兑人民币1∶6.3计算。

面对我国日益严峻的水资源形势,水价改革在水资源管理中的作用越来越得到重视。近年来国务院以及水利部、发改委等部委相继出台了一系列水价改革的重要政策,党的报告中也对包括水资源在内的资源配置问题给予了重视。1995年,水利部、财政部及国家计委联合印发《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》,对农业灌溉水源、灌排工程设施的范围、占用形式、占用期限、补偿原则、管理部门及补偿费用等问题给予了明确的规定。2002年,国务院对1998年颁布的《中华人民共和国水法》进行了修订,进一步从法律上强化了水资源有偿使用制度,明确用水需缴纳水资源费和水费。2003年,国务院颁布《排污费征收使用管理条例》,对主管部门、污染物排放种类及数量核定、排污费的征收原则及方式、排污费的使用及有关罚则做出了详细的规定。2004年,发改委和水利部联合印发《水利工程供水价格管理办法》,对供水工程的水价核定原则和办法、水利工程价格构成、水价制度、管理者权限及相关方的法律责任和义务都做出了明确的规定;同年国务院办公厅发布《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》。2006年,国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》,规定“取水单位或者个人应当缴纳水资源费。……对超计划或者超定额部分累进收取水资源费”。2007年,党的十七大报告指出:“要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。”2009年中央经济工作会议明确指出:“全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用工作,推行油、气、水、电等资源性产品价格改革。”2011年中央一号文件中提出:“积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用……工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度……合理调整城市居民生活用水价格,稳步推行阶梯式水价制度。……推进农业水价综合改革,农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助,探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。”2012年,党的十八大报告指出:“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用,完善宏观调控体系,完善开放型经济体系,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“完善主要由市场决定价格的机制。……推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。”“加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。”2015年《水利部关于深化水利改革的指导意见》要求:“建立符合市场导向的水价形成机制。建立反映水资源稀缺程度和供水成本的水利工程供水价格机制,促进节约用水,保障水利工程良性运行。积极推进农业水价综合改革,加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策,合理确定农业用水价格,实行定额内用水优惠水价、超定额用水累进加价,制定农业水价综合改革意见。应充分考虑市场供求、资源稀缺、环境保护等因素,合理确定城镇供水水价,加快推进城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水超计划超定额累进加价,提高透明度,接受社会监督。”2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步强调:“健全价格、财税、金融等政策,激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。深化自然资源及其产品价格改革,凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异,体现生态环境损害成本和修复效益。”

可以发现,随着资源、环境问题的日益加剧,我国对资源定价、市场配置问题越来越重视。由于生产用水方式、技术进步等措施的节水空间越来越有限,如何充分发挥价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用,促进传统水资源的节约、非传统水资源的利用,提高用水效率,促进节水型社会建设和水资源的可持续利用,将是实现水资源合理高效配置、缓解水资源供需矛盾的重要途径。

相关法律法规及规章的颁布实施明确了水价在水资源管理中的重要性,也为推动水价改革提供了政策推手,但是法规、政策都是定价原则、价格构成、征收方式及罚则等宏观指导性内容,定价理论、定价方法、定价标准不完善,是当前水价改革过程中的薄弱环节。探析水资源定价理论、研究可行的定价方法、确定合理的价格体系,对于完善我国的水资源管理体制、维持水资源的可持续利用、保障民生、促进经济发展具有重要意义。