洪水资源利用法律制度建设刍议

陈金木1　郑德运2　郑　伟3

（1.水利部发展研究中心；2.北京市天银律师事务所；3.内蒙古自治区赤峰市公安局）

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则，通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为，需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

1　洪水资源利用法律制度建设的重要性

1.1　适应洪水资源利用趋势的内在需要

我国水资源短缺，随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一。因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势。在洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化。

1.2　协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国，虽然这些主体的根本利益具有一致性，但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益，发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动。

1.3　解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我国已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而目前我国在洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态。除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用”之外，《水法》、《防洪法》、《防汛条例》以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此，在推进洪水资源利用过程中，有必要加强洪水资源利用法律制度建设。

2　洪水资源利用法律制度建设的重点

2.1　确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性，其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利；其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险，如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源，需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系，而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有下列几项基本原则：

一是保障安全原则，即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作，保证度汛安全；

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系；

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置；

四是综合利用原则，即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益，还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2.2　确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究滥用职权者的法律责任，以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

2.3　确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制，需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情，科学决策，相机实施。为此，需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制，规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

2.4　结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度，区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

（1）对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式，建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

（2）对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划，并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物，因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物，限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿。为了合理利用洪水资源，有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式，为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制，建立行之有效的管理法规，制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时，应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求，结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数，划分蓄滞洪区的启用级别，确定相应级别的启用决策机构，实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法，依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途，健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

（4）对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程，为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时，必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

2.5　建立健全应急管理机制

为了控制或减轻洪水资源利用过程中可能遇到的突发性水灾损失，必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

2.6　其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

3　政策建议

3.1　构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面，可通过修订《防洪法》，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制，加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广，由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投入原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用；需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”、“雨洪影响评价资质管理办法”、“丹江口水库管理办法”、“尼尔基水利枢纽库区管理办法”、“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省（自治区、直辖市）人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

3.2　采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段，在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制定适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行，不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看，也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后，才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3.3　分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

在洪水资源利用法规保障体系建设过程中，可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规，同时尽快推进已经列入水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规；2015—2020年为主要法律制度完善阶段，重点是将防洪法修改完善为洪水管理法；2020年之后为制度进一步健全阶段，重点是进一步修改完善各政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。

3.4　在加强立法前期研究的同时适时开展立法跟踪评估

研究将洪水资源利用政策法规保障体系建设纳入相关规划，如水法规体系总体规划或者相关部门“十二五”立法规划等。组织专门力量，积极开展防洪法修改研究、“蓄滞洪区管理条例”立法研究、“地下水资源管理条例”立法研究等相关前期研究工作，形成洪水资源利用法规项目储备。在此过程中，积极开展立法跟踪评估。一是对已有的与洪水资源利用相关的政策法规的评估，尤其是防洪法以及有关的地方性法规实施效果评估。二是在推动出台新的洪水资源利用法律法规之后，积极开展立法跟踪评估。通过立法跟踪评估，可以进一步发现问题，并为将来进一步修改完善法律法规提供支撑。

参　考　文　献

［1］　程殿龙，尚全民，万海斌，等.以科学精神和积极态度对待洪水资源化［J］．中国水利，2004（15）.

［2］　向立云，魏智敏.洪水资源化——概念、途径与策略［J］．水利发展研究，2005（7）.