第5章
大数据与经济治理
5.1 决策与数据息息相关
决策尤其是科学决策，离不开信息和数据的支撑。在大数据时代，信息来源多元化，数据来源渠道广泛，对决策的科学性、时效性要求更高，同时数据也为制定高效、科学的决策提供了方法和基础。
5.1.1 数据、信息与决策
1. 信息是决策的基本前提条件
决策指的是，为实现特定目标，根据客观可能性，在获取一定信息和经验的基础上，利用一定的工具、技巧和方法，在对影响目标实现的诸因素进行分析、计算和判断后，对未来行动做出决定的过程[1]。决策是在不同层次的社会系统中，组织、管理所必然经历的过程。
决策过程属于系统。决策既然是决定，必然涉及思维过程。中国传统哲学观中的思维和行为方式往往是二元的，如《道德经》中的善恶、美丑、长短、高下、前后、刚柔。而如今的世界则需要立体的、动态的、网络的思维方式，系统论符合这种哲学观。如果把世界上所有的存在划分为物质与精神世界，宇宙、自然、人类社会则属于物质与精神世界这个复杂巨系统[2]，决策过程当然也属于系统的一种。系统观改变人类决策的思维方式，使决策注重整体性，做到高屋建瓴、纵观全局。相较于传统方法，如笛卡尔的分析方法论，系统论能够反映事物之间的联系和相互作用，能够胜任对复杂问题的研究[3]。
决策系统是一种典型的控制系统。系统观作为一种指导思想，为决策提供了一般模式、结构和规律，但具体的决策过程离不开控制。控制是指为了改善某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的、施于该对象上的作用[4]。决策系统在本质上与工程的、生物的系统是一样的，都需要利用信息反馈来说明成效与标准之差，并采取纠正措施，使系统保持预定的目标状态[5]。简而言之，信息反馈通过控制系统输出信息，再反馈作用结果，并影响信息的再输出，起到控制决策的作用，以达到预期目的。
综上所述，决策的基础是信息。任何信息传递都是为了控制，而所有对决策的控制都要通过信息反馈来实现[6]。信息反馈是决策中一个极其重要的步骤。在开放的环境下，任何一个系统只有不断地与外界交换能量、物质、信息，才能实现有效控制。
2. 数据是信息的具体表现形式
信息是客观事物状态和运动特征的一种普遍形式，泛指人类社会传播的一切内容。美国数学家、信息论的创始人香农对信息的定义是：信息是确定性的增加。按照信息论的观点，信息是事件发生的不确定性度量[7][8]。如上所述，在一切控制系统中，信息是一种普遍联系的形式。人通过获得、识别自然界和社会的不同信息来区别不同事物，从而认识和改造世界[9]。
数据是信息的具体表现形式。数据和信息之间是相互联系的。数据是反映客观事物属性的记录，是信息的具体表现形式。数据经过加工处理之后，就成为信息；而信息需要经过数字化转变成数据才能存储和传输[10]。从信息论的角度看，描述信源的数据是信息和数据冗余之和，信息可以简单理解为数据中包含的有用内容。
5.1.2 数据对政府决策的影响
政府决策是决策的一种，政府承担国家管理和社会服务的职能，其决策系统是一个复杂巨系统。信息与数据对政府决策系统具有重要的支持作用。耶鲁大学教授丹尼尔·艾斯蒂说过：“引导政府决策的将是‘基于实证的事实’而不是‘意识形态’，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响。”[11]古今中外，政府决策都十分重视信息和数据的利用。
在中国，利用数据进行管理的理念从战国时代便已有。人口、资源、土地、财产等统计数字，皆为各朝代的重要管理数据。商代大量的甲骨文存留品作为中国古代最早的“数据仓库”，记载了丰富的经济、政治、文化信息。历朝历代统治的基础就是对国家数据信息的掌控程度以及利用这些信息来提高政府治理水平。已发现的汉简曾记录，每一户中的人口、男女老少，以及拥有的资产数据，都详细统计，而且不论是居延边塞，还是荆州内郡，格式一致[12]。周代的九赋对九式、秦汉上计制度、大唐预算制度等都有详细的数据管理方略。唐代的《元和国计簿》是世界上较早的统计词典和统计分析工具，当时的人们就是运用这本词典去实证分析经济、社会、文化的发展形势。比如，通过兵民比例来分析百姓税收负担程度，从而对决策者提出建议，其相当于现今的财政供养人口压力测量。我国古代还有一本算法著作是《五曹算经》，它运用数据分析方法进行政府管理。此外，中国历史上诸多理财专家或改革家都很重视数字化管理，比如，唐代刘晏的财政改革十分注重数据信息利用，他在各地建立统计队伍和数学模型来巩固“常平仓”制度等。这些都说明了中国历史上有运用财政数据进行管理的传统。
在西方，著名的管理学家、统计学家爱德华兹·戴明曾说：“除了上帝，任何人都必须用数据来说话。”美籍华裔著名历史学家黄仁宇[13]归纳世界各国的发展历程，发现“资本主义社会是一种现代化的社会，它能够将整个社会以数目字管理，即以事实为基础、以数据为核心的精确管理。”1854年伦敦暴发霍乱，10天内有500人死去，但比死亡更加让人恐慌的是未知，人们不知道霍乱的源头、感染渠道和分布情况。当时的流行病专家John Snow在地图上用黑杠标注死亡案例，最终地图“开口说话”，显示大街上的水井是传染源，这使政府意识到城市地下水系统的重要性并采取切实行动。1855年，在克里米亚战争中，伟大的南丁格尔作为一位护士，用数据图表的方式展示了那些可预防疾病导致的惊人死亡数字，从而说服将军们把大量的钱财投资在医院和医疗设施上，而不是枪炮弹药上。在西方国家实施治理的过程中，非常注重“智库”建设。19世纪便已出现的“智库”是西方国家研究公共政策的专业机构，其职能是为决策者提供决策参考和问题解决方案。智库在给出专业决策意见之前都进行大量调研，获取翔实的数据。这些参考依据充分体现了西方社会分工的精细化和决策的科学化。
1. 数据对政治决策的影响
政治决策指政府或政党等政治管理主体对政治生活的重大问题确定或选择行动方案的过程，是对政治生活的方向、目标、原则、方法和步骤进行抉择的过程。
有关国家和社会整体利益的重大决定和一般决定的形成与实施是一个动态的过程。一般程序是：①确定目标；②信息的收集和处理；③设计方案；④评估；⑤选择方案；⑥实施与反馈。
在上述过程中，信息的收集与处理阶段、确定目标阶段、评估阶段、实施与反馈阶段均需要大量数据加以支撑。政治目标作为一定时期内国家、政党的政治活动纲领，需要对国内各阶层和利益群体的经济、政治状况进行深刻了解，需要对时代特点进行深入研究，需要对国内外历史和现实经验与教训进行系统总结。这些需求是建立在真实且广泛的数据信息基础之上的，通过利用技术性手段（如模拟法、数学法、作业法）进行方案评估。决策方案一经确定，则立即付诸实施。决策者一方面要为决策的顺利实施创造条件，另一方面应根据决策实施中的反馈信息，对决策做相应的调整或修正，使决策更加符合实际情况，反馈信息多以统计数据的形式展现。
客观的数据信息避免了依靠少数情报和个人判断的主观错误。当然，国际形势纷繁复杂，只有使用数据信息及数据技术进行的决策，才能使视野更为开阔、细节更为真实丰富、速度更为快捷。
2. 数据对经济决策的影响
政府经济决策是指国家行政机关配置、调控经济资源和建立经济交易规则的行政行为。在中国，政府经济决策是各级政府行使行政权的方式之一，是经济建设成败的关键。
2001年，国务院办公厅颁发了电子政务建设指导性规则，明确提出了电子政务“三网一库”的应用模式，其中“一库”是指建立“综合经济数据仓库”，以经济相关数据为主，侧重于包括统计信息在内的各厅局、部门信息资源的汇接、加工、发布、开发，能够满足政府管理决策和社会各界对经济信息的需求，服务于经济行政主管部门的管理信息系统和决策支持系统。
充分利用综合经济数据仓库，能够提高当前政府对经济信息资源开发的能力和信息共享水平。利用该经济数据仓库，国民宏观经济分析、固定资产投资分析、产业经济结构分析、外资外债分析、政策法规分析、财政金融分析、人口就业状况分析、全国及各省经济分析、世界经济分析等能够帮助政府相关经济管理部门更好地了解区域经济发展水平，挖掘经济活动规律。在区域发展研究中，产业经济结构分析有助于政府相关管理人员分析产业发展的总体优劣势，了解各行业发展的特点，对区域企业规模经济进行定性与定量的优势比较，预测就业人数等。利用该经济数据仓库，可以为政府的宏观调控提供更为丰富和更深层次的数据信息，为社会发展计划提供更为详细、准确的数据和方案，为区域的企业提供更为丰富的经济信息和市场信息，提高经济效益。
3. 数据对军事决策的影响
军事决策指的是在未来作战或其他军事行动中，通过科学分析，判断军事方向、军事目标、军事原则、军事手段等，选择和确定最优军事方案的过程。军事决策直接决定战争的成败。随着信息化时代的到来，信息在军队中的地位和作用大大提高。数据信息技术有助于军事决策人员从海量信息中获取知识、规则、模式，在更高层次上支持军事决策，如提供科学、优化、智能决策等。
在信息化战争中，军事决策不仅具有政治性、强对抗性、高风险性，还具有以下三个特点。
（1）时效性越来越强。当今社会，高效率技术在战场上得到广泛应用，军队组织指挥和作战行动的节奏明显加快，军事斗争不能延误时机，行动起来更加神速等，这些促使军事决策的时效性大幅提升[14]。
（2）信息量越来越大。随着以信息技术为核心的军事改革的深入和发展，信息已经成为影响战争全局极其重要的资源和力量。信息渗透到战场的各个角落，涉及战场环境、敌我双方武器装备对比、编制体制、作战理论、兵力部署、作战行动、火力运用等诸多因素。巨大的信息量对军事决策提出了更高、更特殊的要求。
（3）信息不确定性越来越高。军事决策人员所面临的信息存在各种不确定性，主要来自军事决策人员的主观认识与客观实际之间存在的差异。事件发生的随机性，人类知识的不完全、不可靠、不精确和不一致，以及自然语言中存在的模糊性和歧义性，都反映了这种差异，带来了不确定性。如果无视或不能科学处理不确定性信息，将无法做出正确的决策[15]。
4. 数据对外交决策的影响
外交决策追求的理想目标是预测国际关系的现象和趋势。获取更多国际数据可以提高对国际关系预测的准确性，因此外交决策需要建立在充分的数据分析和动态感知的基础之上。
数据可以提高外交决策的准确性。数据分析可以辅助决策者在纯理性的环境中获得外交决策情势图景，避免官僚主义和特殊利益集团的干扰，辅助决策者做出正确的形势评估和决策判断。单凭决策者的个人经验和智慧，决策质量难以保证。
数据可以改善外交管理系统，提高预防危机的水平。外交决策部门在日常外事管理上面花费的时间较多，在外交政策的制定过程中，通过数据分析洞悉碎片化数据之间的内在联系。外交决策部门和各个领域的专家团队通过共同平台充分交换数据信息、交流观点、发现问题、解决问题、消除分歧、达成共识，以此提高外交决策机构的协同创新能力。
5. 数据对社会管理决策的影响
社会管理是社会的管理主体（政府、社会组织等）运用多种资源和手段，为了实现人最大限度的自由和发展，促进社会系统协调运转，对客体（人）参与的社会系统、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节，进行规范、组织、协调、控制、监督和服务的过程，其目的是满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高人民生活质量，本质是以人为中心的管理和服务[16]。
利用数据信息可以促进社会管理决策的创新。通过对数据的收集和整理，管理部门能够有针对性地制定决策。数据处理与分析技术可以帮助社会管理者找到数据之间的关联性，提高政府部门的协同能力与办事效率，让社会管理更精准。从这一点来看，数据不仅为社会管理者提供了强大的工具，还从根本上改变了社会管理的思路，从“经验治理”转向“科学治理”。比如，通过分析某一地区公厕每天的使用频率，可以迅速判断出这一地区的流动人口的数量变化。即使“风马牛不相及”的数据，经过处理后也可以为社会管理决策提供支持。比如，整合城市等高线和孤寡老人的住址的数据，一旦遇到暴雨内涝，就能预先关注可能漏雨的老人家庭，及时帮助需要救护的老人。
完善数据信息和自动驾驶功能，将会彻底改变交通决策的面貌。随着私家车的数量增多，交通堵塞越发严重，结果浪费时间、金钱和能源。手持设备、车辆和道路上的分布式传感器则可以提供实时交通数据信息。利用这些数据信息，有助于减少交通堵塞，使驾驶更安全。
数据公开可以加强公民与政府间的信任，有助于增强国家在危机来临之际的凝聚力。2003年4月底，SARS冠状病毒蔓延，中共中央、国务院采取了一系列重要措施，明确提出要以对人民高度负责的态度，准确掌握疫情，及时发现、报告和公布疫情，杜绝缓报、漏报和瞒报现象。尤其是从4月21日开始，将原来的5天公布一次疫情改为每天公布一次，“非典”防治情况出现良性转折，公民生命权与知情权被置于同等重要位置[17]。中国政府的做法确保了信息公开，及时、准确、完整地阐明利害，实现了在透明化的前提下尽可能地调动一切积极因素，将这次疫情的危害降到最低程度。在这场没有硝烟的战争中，也正是因为政府公开信息，使民众对政府的信任感增强，各行各业从业人员的职业道德和社会责任感升华到一个前所未有的高度，才赢得了对抗SARS疫情的胜利。
5.1.3 党历来重视数据支撑决策
新中国成立以来，历届党中央都重视运用数据做决策，将数据作为决策的重要支撑。
毛泽东很多著名思想都反映了对科学决策的高度重视。1930年5月，毛泽东同志在《反对本本主义》中，最早提出了“没有调查就没有发言权”。这个著名的论断被称为“调查研究思想”，对于提高党的决策科学化水平，具有十分重要的意义。调查研究的思想内容十分丰富，其中很重要一方面是体现了依照数据做决策的重要性。通过强调党员领导干部作为调查研究的主体，必须不断自我更新，表明决策者必须不断获取新的信息；通过强调克服和防止主观主义，注重向人民群众学习，表明决策者必须深入调查，掌握客观真实的信息。
2012年12月，习近平总书记在参观腾讯公司时说：“互联网在社会管理方面有较大作用，我们怎么去适应它？我看到你们做的工作都是很重要的，比如在这样的海量信息中，你们占有了最充分的数据，然后可以做出最客观、精准的分析。这方面对政府提供的建议是很有价值的。”在大数据时代，世界各国更加依赖于数据，国家竞争的焦点已经从对资本、土地、人口、资源的争夺转向了对大数据的争夺。2016年2月，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：“网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。”未来国家竞争力将部分体现为其拥有数据的规模、活性以及解释、运用数据的能力，数字主权将成为大国博弈的新空间。这些表明，党中央高度重视大数据对决策的现实意义。只有把握数据的核心价值，才能提高决策的正确性和全面覆盖性。
2015年6月，国务院总理李克强在考察北京·贵阳大数据应用展示中心时说：“把执法权力关进‘数据铁笼’，让失信市场行为无处遁形，权力运行处处留痕，为政府决策提供第一手科学依据，实现‘人在干，云在算’。”2014年7月，李克强总理在考察山东浪潮集团时指出：“不管是推动政府的简政放权，放管结合，还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化，都要依靠大数据、云计算。所以，它应该是大势所趋，是一个潮流。”有了大数据，政府决策的基础转变为海量的“全体数据”，不再是少量的“样本数据”。政府在大数据的指导下，推动相关数据完全共享，更多地依赖数据做出决策，不再以有限的个案为基础，可以实现“用数据说话”的全新决策。