第三节 建立中央集权制国家

通过在中央层面建立议政制度解决中央政府与藩镇之间的关系并没有取得预想的效果。政府通过介入藩镇事务管理以及在藩镇内部建立议政制度的努力也没有能够摧毁和削弱藩镇的统治。只有对藩镇实行最彻底的改革——废除藩镇才能结束中央政府与藩镇分治的状态，才能完成中央政府对国家政权的统一。

一 国家政权实现统一

1869年1月，主导了明治维新并帮助建立起中央政府的萨摩、长州、土佐、肥前四藩的维新派人士合议将各自藩镇治下的土地和百姓的统治权交还给天皇。同年6月17日，天皇颁布“版籍奉还”敕令，到7月底，全国98%的藩镇完成“版籍奉还”，将土地和百姓的统治权交还给天皇。所谓的“版籍奉还”将藩镇治下的土地与百姓交还给天皇，只是以天皇为号召，实际上的主角和对象是中央政府。“版籍奉还”，基本结束了中央政府与地方藩镇的分治状态。但是由于武士制度遗存下来，各个藩镇的藩主还拥有属于藩主私人的藩镇武装。

1869年7月，明治政府在实施“版籍奉还”制度的同时又颁布实施了“府藩县三治制”，将国家的行政区划设置为府、藩、县三级，府设置府知事、藩设置藩知事、县设置县知事行使行政权力。公卿和诸侯成为华族，原来各藩镇的274名旧藩主大名改任非世袭的藩知事。通过两次连续的改革，取消了旧藩主对藩属领地与领地百姓的所有权和占有权，藩主成为只拥有行政权力的藩知事，但是改任藩知事的藩主依然可以支配藩镇武装。

对存在了几百年的藩镇进行改革并不是一蹴而就的事情。“版籍奉还”只是解除了藩主对领地与领地百姓的所有权和占有权，但还是保留了藩镇，赋予了藩主作为藩知事对藩镇事务的行政权。针对这种情况，在实行“府藩县三治制”之后，中央政府利用各藩的议事会机构再次企图通过议政制度来缓冲和牵制旧藩主大名改任藩知事之后的行政权力，但是由于藩镇旧势力的强大以及藩镇议事会机构的微弱，各藩镇议事会机构的作用未能发挥，中央政府的目的没有实现。在议政制度尚未成熟、议政机构极为弱小的情况下，利用藩镇议事会机构来牵制藩知事行政权力的设想几乎是无法实现的。但是，政府已经知道和了解议政制度具有制衡和监督行政权力的功能与效用，只是这种功能与效用在当时的国情下还无法充分发挥。

“版籍奉还”是完成国家政权统一、建立中央集权制国家的先决条件，实施“府藩县三治制”是迈向中央集权的第一步。一旦政府的执政能力和处理危机的能力得到加强，对中央政府来说，彻底废除藩镇实现中央集权只是时日问题。

二 急进的议政引发社会危机

明治维新初期，即使实施“版籍奉还”和“府藩县三治制”之后，藩镇旧势力的影响依然存在，藩镇武装依然存在。在这种状况和条件下，中央政府实施触动藩镇旧势力利益，触动藩镇武装成员武士利益的改革举步维艰，必须小心翼翼地进行。

1869年3月，中央政府废除议政官制的下局，仿效西方议政制度设立了公议所。政府设立公议所的目的，务虚方面可以说是落实“五条誓文”中“广兴会议”的精神，务实方面则是为了解决中央政府与地方藩镇之间的问题。

革新藩镇和保守藩镇之间存在竞争和对抗，就连藩镇内部也存在各种势力的对抗。由于公议所的作用是为了协调中央政府与地方藩镇的关系，革新势力与保守势力的对抗在公议所内也有所反映和体现，公议所内改革势力与保守势力有着严重的冲突，这种冲突外溢到社会上引发了社会上革新与保守两种势力的对立，最后甚至导致公议所自身也出现了存废问题。

公议所议长代理森有礼接受过西方教育、认同西方思想，以他为首的一部分革新派公议人，认为应该尽早废除蛮风和旧习恶俗，提出禁止武士佩刀出行等建议，还提出了诸如禁止切腹、禁止歧视贱民、允许外国人设立商社经商等多项改革方案。但是这样的改革建议遭到了保守派公议人的反对。

针对“废刀论”“废藩论”和“征兵制”等改革建议，旧武士阶层出身的士族们认为“配刀象征着大和精神”“废刀就等同于废除了大和精神，皇国的精神不能被消灭”“切腹和介错行为是武士魂魄和忠勇的象征”，为了维持皇国大义，为了维护武士世袭地位等自身利益极力反对这些改革建议。由于公议所内保守派占据多数，绝大多数公议人否决了森有礼等改革派的提议，甚至要求森有礼辞职。1869年9月，主张废藩废刀和提倡征兵制的兵部省大辅、被誉为维新十杰之一的大村益次郎遭到了旧长州藩武士的暗杀。

公议所内部的对立使得公议所无法发挥应有的作用，甚至引起了地方藩镇对公议所的非议和指责。与此同时，围绕着公议所革新派的建议，中央政府内部利益各方也产生了纷争甚至是对立，民部省与大藏省对立，外务省和刑部省与弹正台[14]对立，兵部省与藩镇武装对立。公议所改革派与保守派之间的对立冲突导致政府以及社会出现不稳定局面。

围绕着是否要继续实施维新改革，政府内部以及社会各阶层意见对立分化，社会出现不稳定苗头，这一切对刚刚建立起来的中央政府产生了极大的震撼和冲击。中央政府即对公议所革新派提交的改革建议抱有很大的警戒心，同时也担心控制不住公议所各方的言论和行为，从而影响政府的威信力和控制力，动摇政府的执政基础。在此情况下，中央政府罢免了公议所改革派领袖森有礼的一切职务。

经历了上述事件之后，被罢免的森有礼在回乡之前给大久保利通写信，特意谈及对议政制度和公议所的认识问题。森有礼认为，由于自己长期在欧美国家学习考察而对日本社会的现实情况缺乏了解，日本社会相比欧美国家而言存在一定的后进性，正是由于自己对后进性认识不足从而造成了改革建议过于锐意，导致了社会的动荡。森有礼还认为，涉及公共利益的改革如果不能由把控事态发展的领导人主持，不能从大局全局和未来预期考虑，没有政府和社会联动、配合，那么必然会导致改革失败，会给社会招致不必要的灾难。这些认识对执掌政府的大久保利通产生了极大的影响。

大久保利通决心强化政府的执政力和主导力，保障维新改革的进行。1869年7月，政府废除公议所改设集议院，极大地削弱了集议院的职能权限。集议院只是针对制定刑法、开拓北海道、冠服制度、宣教士宣教管理办法等举行过2次咨询会议，其后随着中央集权制的建立就名存实亡了。1873年6月，中央政府对政府机构进行改革，集议院被并入左院。

在政府执政能力与处理危机能力得到加强之后，大久保利通执掌的中央政府决定针对已经阻碍维新改革的藩镇，进行彻底的改革。

三 完成中央集权制建设

实施“版籍奉还”两年多之后，1871年7月，中央政府开始进行明治维新最大的改革——废藩置县。

中央政府在解除了藩镇独立武装，把一切武力都统一到兵部省之后，将保留了藩镇区划的“府藩县三治制”改为“府县区村制”。全国所有的藩镇编制成3府302县，府知事和县令由中央政府直接任命。废除了藩知事，免除了旧藩主的一切职权，命令旧藩主离开领地集中到东京居住。通过废藩置县将藩镇改编为国家行政区划中的府县，消灭了藩镇和藩主，地方统治统一归属到中央政府。废藩置县彻底结束了由藩主分治政权的局面，是打破封建主义的最后一幕，为确立中央集权制国家奠定了政治基础，也为中央政府之后实施一系列改革创造了政治条件。

废藩置县对中央政府产生了至关重要的影响。第一，从短期效果来看，最为直接与明显的贡献是在税收和财政收入等方面。在完成废藩置县之后，国家统一的财政体系也迅速建立起来，中央政府可以直接掌握全国的财权。中央政府的财力大增。第二，从长期效果来看，废藩置县是中央政府迈向政权、军事、行政、经济统一的至关重要的一步。自此开始，中央政府在全国范围内逐步建立起统一有效的权力体系，开始逐步进行中央集权制国家的构建。

随着各藩镇的消亡，徒有虚名的藩镇议事会机构也就消失了。针对立宪和议会制而言，如果没有统一的国家政权和府县行政体制，即使制定了宪法和议会制也只会被割据的藩镇体制所瓦解。没有国家政权的统一，立宪和议会制是不稳定的，是虚幻和无形的。可以说，通过废藩置县建立起来的统一的国家政权为之后制定宪法、实现议会制奠定了稳固的政治基础。

四 中央集权制下的议政机构

（一）完成中央集权制之后加强对议政制度的管控

在建立了统一的国家政权实现中央集权之后，彻底排除了藩镇问题的干扰，中央政府终于可以在全国范围内主导一切。

在议政制度问题上，政府通过改革官制加强对议政机构的管控，同时制定新的议事规则弱化议事机构的议政作用。对于立宪和议会制问题，政府决心主导和掌控全过程，按照规划逐步推进。

1871年7月，完成废藩置县改革之后，为适应府县行政制度，中央政府立即对太政官制进行了改革，设置了正院、左院和右院。

根据太政官发布的《太政官职制及事物章程》,[15]正院是天皇亲临统辖国务的施政机构，对立法、行政、司法等一切政务拥有最终的决定权。右院是联络与协调各省厅关系的行政机构。右院成员由司法、兵部、大藏、外务、宫内、神祇、工部各省厅的卿和次官组成，1875年元老院成立之后，右院被废除。左院置于正院之下，为正院立法活动和政务活动的咨询机构，设置议长、副议长、一等至三等议员[16]以及议生等职。议长、副议长和议员经正院任命，主要在对维新有贡献的士族中产生，全部为官选议员。左院的权限极为有限，没有正院的许可不能制定法律。左院主要是延续了公议所和集议院的部分职能，具体的就是接受正院的垂询、向正院提出建议和受理民间的建议书。为了保障左院的运营，左院副议长江藤新平在议长后藤象二郎的大力协助下，仿效法国早期的最高行政法院规则制定了左院规则。之后，这种借鉴和仿效西方制度的做法，在推进立宪和建立议会制的过程中一直延续了下去。

从组织形式上看左院是继承了公议所和集议院的机构，在工作职能上也有一定的继承性，延续了公议所和集议院的一些工作。但是，在本质上，左院却发生了非常大的变化。在废藩置县之前，由于藩镇的存在，公议所还能听取藩镇意见，起着协商和议政的作用。在完成中央集权制之后，中央政府统一了国家政权，掌握了行政大权。而中央集权的政府不需要进行协商和议政，没有协商的对象和议政的内容，所以左院只是一个为政府提供咨询服务的机构，一个进行立法研究和调查的机构。与此同时，左院议员完全由官选任命，与政府持相同主张的革新议员占据主流地位。

政府通过对左院议员的任命完全掌控了左院，通过限定左院的权限和职能，削弱了议政制度。

（二）左院的研究为立宪、建立议会制做出了贡献

根据左院规则，在立法方面，左院只能从事辅助性的咨询和研究工作。尽管没有立法权和议政权，但是，左院的工作并不是空运转与没有意义的。左院在国家制度方面特别是法律建设方面所进行的调查研究工作，为建立国家近代法制体系做出了贡献，为立宪、建立议会制奠定了基础。

1871年7月左院成立之后，副议长江藤新平把为了制定民法而设立在太证官制度局内的民法会议迁移到左院，继续从事制定民法的前期准备和研究工作。在改革派的主持下，左院派遣随员跟随岩仓使节团对欧美国家的宪法和议会制度以及政体、刑法、民法进行了全面的考察和研究。同时，左院还结合日本国情向中央政府提交了许多有关立宪的建议，左院的编辑局出版了多部介绍欧洲国家政治制度和议会制度的书籍。左院的调查研究工作对制定刑法和民法，制定宪法、建立议会制做出了贡献。

1.岩仓使节团的左院随员以英法为中心考察宪法和议会

1871年12月，为了递交政府国书、对幕府时代缔结的不平等条约进行交涉以及考察欧美的各项制度，中央政府派遣了由政府使节、随员和留学生组成的岩仓使节团前往欧美诸国。

1872年1月，第二批岩仓使节团出访，左院也特意派遣了由安川繁成、高崎正风、西冈逾明、小室信夫和铃木贯一5名议官、议生组成的考察团，前往英法等国考察欧洲国家政体和法律，考察宪法和议会制度。经过长达两年的实地考察，安川繁成和高崎正风向岩仓使节团提交了翔实记述考察结果的《视察功程》。

安川繁成在英国考察期间，39次前往英国议会实地体验和观察议会的运营运作情况，同时多次拜访英国议员和学者，了解议会历史和政治制度。1875年，安川繁成回国后撰写了《英国议事实见录》专门介绍英国议会制度，他还翻译出版了法学家阿莫斯的《英国政事概论》全面介绍英国政治制度。

西冈逾明负责考察法国的议会和政治制度。根据木户孝允的日记记载，在法期间，西冈逾明与木户孝允见面20多次，谈论日本应该如何仿效欧洲国家制度由民众选举议员和法官。1873年9月，西冈逾明回国后向岩仓使节团提交了《法国考察报告书》。之后，西冈逾明还与高崎正风一起联名向正院和左院提交了“左院扩张论”的建议，提出应该加大左院的职能，赋予左院立法权限，以便为尽早实现立宪和议会制服务。

小室信夫在英国学习议会制度。1873年回国后，他辞去左院议官职务专心研究议会制。1874年1月，小室信夫与板垣退助、后藤象二郎一起起草了《设立民选议院建白书》，在民间积极从事建立民选议院的活动，致力于自由民权运动，参与建立了日本第一个政党“爱国公党”，之后在德岛县建立了政治团体“自助社”，以实际行动推动建立议会制。

2.正院采纳左院议员提交的立宪和议会制建议

在左院随员跟随岩仓使节团一起出访，对欧洲国家政体、法律以及宪法和议会制度进行考察的同时，留在国内的左院议员们也在加紧对立宪的调查研究工作。

1872年4月，左院议员宫岛诚一郎向议长后藤象二郎提交了有关制定宪法的《立国宪议意见书》。《立国宪议意见书》参考了加藤弘之的《真政大意》、福泽谕吉的《西洋事情》以及中村正直翻译的穆勒《论自由》[17]等多位明治时期启蒙思想家的著作和译作。在《立国宪议意见书》中，宫岛诚一郎首先强调了国家制定宪法的重要性，主张应该尽快制定能够体现君民共治精神的宪法。同时，他认为由于一般的民众对有关政治权利和义务缺乏认识，也没有什么政治参与的意识，为此当务之急是要迅速提升民众对宪法、政治权利、政治参与的认识。宫岛诚一郎建议应采取渐进的方式建立民选议院。在民选议院尚未建立之前，可以暂时由政府各行政部门首长以及府县官员为议员组成议政的临时机构。

5月，宫岛诚一郎提出的建议基本上被左院采纳。但是，左院没有采纳渐进式建立民选议院的建议。左院主张应该立即实现议会制，迅速建立由全国代议士组成的下议院。左院向正院提交了建立下议院的建议并被采纳。正院命令左院对制定宪法、建立议会制进行充分的研究和讨论。此后，左院针对如何建立议会制以及地方县郡议会开始进行全面的调查研究工作。

1872年8月，左院议官松冈时敏参考荷兰等欧洲国家的宪法起草了《设立国会议院的布告案》,[18]布告包含了宪法案和议院案，其中的宪法案是中央政府所设机构提出的第一部宪法草案。1873年5月，松冈时敏起草了共计5篇120章的《国会议院暂定规则》，非常详细地对国会的组织结构、权限和运营进行了阐述，内容涉及选举产生议员、选举人和被选举人的年龄、选举人资格、选举区和投票办法、议员任期、国会常会会期、国会的法律和预算的审议权、政务的调查权和质问权等方面。松冈时敏还撰写了《国会议院案》《民选议院暂定规则》《县议会设立草案》《町村会公选通则案》《区会选举人及议员通则案》《纪刚改革的建议案》[19]等多部有关议会制的报告。

在政府的主导下，左院的工作按部就班地进行着。可是，一场突如其来的政府内部纷争阻断了左院的工作。

3.政府势力的分裂导致左院工作终止

1873年10月，政府内部由于“征韩论”“遣韩论”和“内治优先论”等不同主张产生了对抗和分裂，造成许多政府人士辞官下野，爆发了明治六年政变。政局动荡使得由左院提出、正院通过的建立下议院的工作还未开始就被终止，同时，随着左院议长后藤象二郎等人下野，左院也不得不终止了对国家政体、法律制度以及宪法和议会制的调查研究工作。尽管左院的调查研究工作十分短暂，但是，左院作为中央政府机构对国家法制建设、对建立立宪议会制所进行的尝试具有重要的意义，左院做的大量准备工作为之后制定宪法、建立议会制奠定了知识基础。1875年4月，中央政府再次进行官制改革，设置了元老院，左院被元老院吸收。

尽管左院被赋予的权限十分有限，工作也很短暂，但是，左院的工作具有两个方面的特点：第一，政权统一后的中央政府第一次充分发挥主导作用，在政府主导下，左院的工作完全按照政府的意图和方向按部就班地进行。第二，排除了藩镇人士的左院不再担负协调政府与藩镇关系的工作。左院作为国家立法方面的专业咨询机构，按照正规化、组织化、程序化、制度化从事有关法律方面的工作，是近代国家构建中的一环。