第二节 早期议政政治的发端

在幕府末期，为了挽救幕府的执政危机，幕府中的一些改革派人士就进行过建立议政制度的尝试，他们企图通过有限度地放开议政权利来缓解幕府与藩镇之间的冲突，以及幕府与天皇朝廷之间的矛盾。

在明治政府成立之初，在政体形式尚未完全确立、政权体系尚未完全建立时，政府就首先在议政方面对议政制度进行了一些创新和改革，在议事官制上，设立了议政官，在议事机构上，短短的一年时间内，就经历了议事所、议政官上下局、议事体裁调查所、公议所等几个阶段。

一 幕府的“公议政体论”[12]

1853年7月，美国佩里将军率舰队来到横须贺浦贺海面，要求幕府实行开国政策，对幕府产生了极大的冲击，无计可施的幕府决定问计于各藩镇诸侯，一些藩镇想借机扩大影响，削弱幕府势力，幕府体制爆发危机。

幕府时代末期，西方思想渐渐地传到日本。藩主大名山内容堂、松平春岳、德川庆胜为了改良幕府体制，幕府臣僚西周、加藤弘之、津田真道以及武士出身的坂本龙马、横井小楠、后藤象二郎等人为了开创新的治国之道，都先后主张应该借鉴西方的议会制度，以诸侯会议的形式让藩镇诸侯参与议政，提出了“公议政体论”的建议。“公议政体论”成为近代日本引进议会制度的思想开端。“公议政体论”的目的是想不动摇幕府德川家族的地位，采取和平的方式对幕政制度进行改良。

1867年6月，坂本龙马以“公议政体论”为基础起草了“船中八策”，建议设置由公卿组成的上议政局和由臣民有识之士组成的下议政局，实施议会政治。津田真道起草了以德川家族为权力中心的宪法草案“日本国总制度”，西周起草了“议题草案”，提倡采用“公议政体”。他们提出“公议政体论”建议的同时还在社会上宣传议政思想。

由于爆发戊辰战争，企图采取和平改良方式的“公议政体论”彻底失败。一些有志改革的大名、幕府臣僚、武士在解决幕府统治问题上，不是对幕府统治的封建性、落后性等根本性问题采取措施，而是寄希望于向各个藩镇诸侯开放议政的“公议政体”来挽救垂死的幕府统治。“公议政体论”失败了，但是，这种议政理念却在幕府末期以及明治之初对维新人士产生了极大的影响。维新人士接受了“公议”的理念，为“五条誓文”、明治政府设立议事所、尝试建立公议制度等打下了思想基础。

二 明治政府尝试议政政治

1868年1月3日，天皇颁布王政复古大号令，彻底废除幕府，成立新政府。2月10日，新政府根据太证官[13]的命令在政府内设置了公议机关“议事所”，议事所由上、下两个议事所构成。上议事所由作为新政府官员的议定和参与兼任，下议事所由各藩派遣的贡士组成，其中大藩各3名、中藩各2名、小藩各1名。议事所成为新政府最初的议政机构。

新政府成立之初，讨幕军与幕府军的战争还在继续，幕府势力还未全部扫除，新的制度还未建立起来，可以说是百废待兴、百业待振。但是，新政府成立仅仅十几天之内就设立公议机构，其意图并不是为了真正推行议政制度，主要目的是在藩镇还把控着地方政权的情况下稳住各个藩镇，通过各藩镇参与议政的形式来笼络藩主，下议事所的人员全部由藩镇人士担任就说明了这一点。同时，政府也需要向社会表明新政府继承了“公议政体论”的理念，一扫幕府统治的封闭性，具有开明性。

1868年6月11日，新政府根据“五条誓文”的建国纲要颁布政体书公告，宣告实行立法、行政、司法三权分立制度，实行议政官制度。在最高国家机构太证官内分别设有议政官、行政官和刑法官。议政官制度采用上局和下局两院制，上局和下局替代了议事所成为新的议事机构。上局成员依旧由政府的议定和参与兼任，下局成员还是由各藩派遣的贡士组成，其中大藩各3名、中藩各2名、小藩各1名，上下局成员统称为议政官。议政官制度规定下局接受上局的指导。议政官的权能是负责制定法律和缔结条约、负责造币、租税、通商和开拓疆土、宣战及议和、军事和警察，邮政和度量衡、藩镇之间的诉讼等。尽管政体书制定了议政官和行政官不能兼任的原则，但是实际上上局的议定和参与们有很多都兼任了行政官，为此，议政官除了负责立法与缔结条约之外，实际上还起到了行政管理的作用。

政体书文本中还规定实行三权分立制，规定议政官具有立法职能，议政和行政不可兼任的原则，但是在实际操作中都没有实行。这一现象不仅仅说明新政府在政治运营中存在现实与规定脱离的问题，更主要的是新政府采取议政官制度并不是单纯为了落实“五条誓文”中“广兴会议，万机决于公论”的精神，而主要是为了处理藩镇关系。在藩镇独掌地方政权的情况下，三权分立、议政官的立法职能、议政和行政不可兼任都是无法实行的事情，强制而为不仅仅会适得其反，还会给新政府招致执政危机。

1868年11月，在议事机构方面，政府废止了上局，设置了“议事体裁取调所”，取调所的一项职能就是对议会制度进行调查研究。政府委任明治维新前曾经留学英国的森有礼专门从事宪法以及欧美议会制度的有关翻译和研究工作。

1869年3月，政府废止了下局成立了公议所。森有礼和神田孝平依照近代议会法体裁制定了公议所运营规则，规定公议所为一院制，不具有立法职能，只是一个政治协商和提交建议议案的机构。公议所成员由议长、议长代行、副议长和公议人组成，其中的公议人由政府各行政部门、各地方藩镇以及官办学校分别委派1名代表组成，总计227名。公议人任期4年，实行每2年改选半数的制度。公议所还分设了19个部门从事咨询建议工作。公议所成立之后，召开过22次会议，会议主要商讨中央与地方藩镇的关系问题，以及对公议所法则进行补充性修改。

与议事所和议政官下局成员全部由藩镇人士担任相比，公议所的成员构成开始发生变化，政府行政部门的人员和官办学校的人士开始成为公议所成员。通过公议人的构成可以看出，新政府在政权基本稳定和执政权加强之后，开始通过改变藩镇人士在公议所的比例来削弱藩镇的力量。

公议所最大的贡献是讨论了森有礼提出的在地方设置议政机构的提案。1869年4月23日，政府召开了商讨确立国家大政方针的会议，森有礼提交了《有关国体之议四问题》的议案，这个议案被送交公议所，经过所有公议人讨论和修改之后，最终以《有关国政改正议案》的名义提交给了议政官。在这个过程中，公议人所起的作用不是审议议案，而只是进行议案讨论和修改，公议人的意见没有任何约束效力，但这是公议所作为议政机构第一次实施真正意义上的议政，具有开创性的意义。另外，该议案第20条提出了“府县应该设置众议院”，这是日本第一次使用众议院的概念，说明一些有识之士已经具有了近代议会制度的概念并开始决心在行动上进行传播和推广。同时，议案中将议政制度设置在府县，既说明有识之士已经有了对地方藩镇进行府县制改革的设想，也说明议政制度将从府县层面开始。这个议案可以说是中央政府之后实施“废藩置县”改革以及“府县会”制度的原点。

同年5月12日至13日，公议所使用推举遴选的办法选举了议定和参与。在各方组成的公议人中推举岩仓具视等3人为议定，大久保利通、木户孝允、板垣退助等6人为参与，尽管选举实施范围极其有限，实施的办法也是推选任命，但这是日本第一次采取类似公选制形式举行的选举，也是公议所唯一举行的一次选举。

1869年7月，中央政府对官制等方面再一次进行改革，废止了议政官制度，将公议所改制为集议院。集议院议员由各藩镇派遣一名参事担任。中央政府极大地缩小了集议院的权能。从集议院的权限以及实际发挥的作用来看，集议院不是立法机构也不是对政府议案进行审议的机构，其职责仅限于向太证官提供资讯服务以及受理民众建议书，为向政府提出建议和提供资讯服务的机构。

从1868年1月到1869年7月，在短短的一年多时间里，从议事所到公议所再到集议院，议政体系和议政机构发生了多次变化。这种在体系上和机构上出现的不稳定性，说明了面对复杂的形势和社会环境，新政府在构建国家制度方面还缺乏经验和强有力的主导力，只能在创建新国家的过程中顺势而为，不断地对体系和机构进行调整。另外，新政府沿用“公议政体论”的理念来处理政府与藩镇的关系，议政体系和议政机构是政府处理与藩镇关系的副产物，新政府在没有找到有效处理藩镇关系的办法和手段之前，只能随着政权的稳固以及政府与藩镇之间关系的微妙变化，小心翼翼地在议政体系和议政机构上不断地进行尝试。

三 割据藩镇的议政政治

除了在中央政府层面设立议政官、建立议政制度之外，政府还试图通过介入藩镇事务管理的方式和实施议政制度的办法，来逐步动摇地方藩镇分治的统治基础。

明治维新初期，虽然在国家层面上建立起了中央政府，但是在统治结构上，地方依然由原来各藩镇诸侯统治，各个藩镇对待中央政府的态度也不尽相同。中央政府还没有实力通过有效手段结束各藩镇分治状态。

1868年10月，中央政府为了实现对统一国家的有效管理，颁布实施了有关改革藩制的《藩治职制》，试图在各藩镇建立议政制度，逐步改变地方由藩镇诸侯统治的状态。根据《藩治职制》，不管各藩镇的大小，在保留藩主的同时，在藩主之下统一设置执政、参政和公议人。执政、参政和公议人从藩镇下级武士中选拔，并需要经过中央政府认可。

在各藩镇内部，藩主行使统治权，执政和参政辅佐藩主并遵守中央政府指示行使行政权。废除门阀世袭的家老制度，将藩镇行政事务与藩主家政事务分离，将藩镇管理与藩主家臣分离，打破了藩镇由藩主以及家臣独自执事的状态。虽然各藩镇依然由藩主统治，但是国家的行政权力开始强行介入。中央政府试图以逐渐加大管治的形式结束地方各藩割据分治的状态。

同时，中央政府还尝试在各藩镇设置议事会机构。议事会机构的公议人虽然由各藩镇自行选出，但是需要中央政府任命之后才可以就职上任。公议人的职责是与中央政府联系、协调、咨询、讨论和商议藩镇行政方面的事情。但是，藩镇议事会机构不是中央政府统一要求设置的机构，是否设置由各藩镇自行决定。藩镇议事会机构的名称多种多样，一般称为藩议院、众议院、议事所、议事局、公议局、集议所、会议堂、议政堂等。

在明治初期，由于藩镇统治的强大，藩镇议事会机构几乎没有发挥实际的议事议政效用，最多只是起到一些知识咨询的作用。但是通过设置藩镇议事会机构，一些具有革新意识的地方藩镇开始接受新的思潮，并接受中央政府的管治。作为地方势力的各藩镇开始出现分化，藩镇以是否接受新思潮、新思想设置议事会机构为标志，分为革新藩镇势力与保守藩镇势力。中央政府对接受政府管制的革新藩镇给予多方面的支持，扩大中央政府的权威和影响力。

设置藩镇议事会机构的做法虽然没有直接摧毁藩镇统治，但是起到了分化、瓦解各个藩镇的作用。