第二节 空间规划有效性的衡量标准

一 两种对立的基本规划类型

（一）控制性规划

土地市场会失灵，需要发挥规划在控制外部性、公共物品供给、管控城市蔓延、保护生态环境和自然资源等方面的约束性作用（Hopkins, 2012; Alexander, 2014; Cheng et al., 2015）。比如，分区、综合规划、城市增长边界等（Bengston et al., 2004; Nandwa &Ogura, 2013; Woo & Guldmann, 2014），以及我国由上往下分解的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模等控制性指标（Wang et al., 2010；谭明智，2014）。

很多空间规划被赋予法律效力，被要求强制实施（Halleux, 2012）。如在被誉为“规划者天堂”的荷兰，也以严格的控制性规划著称。地方土地利用规划规定了规划区范围内土地利用的类型、功能、布局，建筑物高度和容积率等，规划批准之后便成为法律文件，任何土地开发建设必须与规划相符（Bontje, 2003；周国艳等， 2010）。一些学者提出，可以将规划分为战略性规划和项目规划两类（Mastop & Faludi., 1997; Faludi, 2000）。后者等同于蓝图式控制性规划，要求严格按照规划采取后续行动。控制性规划往往制定了比较明确的量化目标，并制定相应措施和方案，通过强有力的实施保障这一目标的实现，如为了解决住房压力，《悉尼都市战略草案》（The Draft Metropolitan Strategy for Sydney to 2031）制定了545000套新住宅的开发目标及其子目标、政策、行动方案和时间表（Searle &Bunker, 2010b; Ruming, 2014）。

在很多国家和地区，控制性规划往往具有另一个特点——显著的层级制。具体表现为两个方面：其一，很多控制性政策、措施和指标是由上而下形成的；其二，随着层级的降低，规划目标、内容等越来越精细化、可操作化，针对性和控制性不断增强（Searle &Bunker, 2010a）。比如，荷兰从中央到地方的四级规划（见表2-1）、美国部分州实行的综合规划制度（Nelson & Moore, 1996）、以色列中央—区县—地区组成的三级规划（Shachar, 1998; Alfasi, 2006）、《悉尼都市战略草案》、我国的土地利用总体规划（欧名豪， 2003）等。

控制性规划派认为，通过实施规划就能实现某种理想状态（尼格尔·泰勒，2006）。其倡导者同时也基于这样的信念：赋予规划法律效力，通过强制实施，能够更好地保障规划的落实和预期目标的实现（Brody et al., 2006b; Morrison, 2010; Searle & Bunker, 2010a）。在这种境况下，规划权通常被视为一种公权力或警察权（王向东、刘卫东，2012a），政府为了维护公共利益而干预私权利和土地市场是正当的（Campbell & Marshall, 2002）。

但是，控制性规划也受到一些批评。如规划学者对传统控制性规划批评道：荷兰为了应对人口增加与住房紧张之间的矛盾，在空间规划中提出1995—2005年新增住宅456959套，并最终实现了这一约束性目标；但实际上远没有缓解住房不足的问题，由于用地、资金、公共服务设施等规划内容均按这一目标设定，使其产生“锁定效应”，地方政府即使想扩大住宅开发，也心有余而力不足（Altes, 2006）。

（二）引导性规划

引导性规划是当前盛行的另一种基本规划范式。引导性规划不具备强制力，规划内容允许不被执行，乃至被违背，其意义在于辅助决策，因而控制性、约束性相对较弱（Faludi, 2006; Oliveira &Pinho, 2010）。比如，《亚特兰大区域发展规划》（Atlanta Regional Development Plan）是由几个城市联合制定的引导区域发展的规划，内容主要包括城市增长管理、交通建设、泛滥区开发管制、生态环境保护、水土保持等，并对每个议题提出一系列管理原则、措施，但不要求区县制定地方规划时必须引用和实施，区域规划在事实上只起着提供基础数据、提出值得关注的问题、提供解决问题的工具箱和区域交流与协作平台的作用（Waldner, 2008）。这与欧盟地区的《欧洲空间发展战略》（European Spatial Development Perspective）相似，地方政府可以根据地区需要决定采用、调整或不采用其中的政策措施（Faludi, 2004）。

引导性规划的倡导者认为，传统的理性、确定性和刚性规划理念与未来的不确定性、人的有限理性和需求规划弹性的真实世界不相符合（吴次芳、邵霞珍，2005）。规划的基本功能应该定位于为决策者（包括市场主体和公众）提供一种认识、分析和解决问题的框架，为决策提供参考，为身处快速变化的、纷繁复杂的现实世界中的决策者描绘一个共同向往的美好愿景，作为前进的方向和决策的目标（Faludi, 2006; Alfasi et al., 2012）。控制性规划本身是决策的结果；引导性规划是辅助决策的工具，各主体间的互动是持续的（控制性规划中公众参与仅限于规划编制过程），未来仍是开放的而不是预先设定的（Mastop & Faludi, 1997）。

正因为这种范式下，规划未被赋予法律效力的强制约束力，地方政府拥有更大的自由裁量权，在较长的规划周期内政府可以灵活、权宜地应对不确定性；公众和相关利益主体可以更好地参与规划实施过程，动态地产生共识、合法性和协同性（Albrechts, 2006;Goncalves & Ferreira, 2015）。因此，相对于控制性规划，引导性规划拥有独特优势（Waley, 2013; Beunen et al., 2013）。

但是，这种规划范式也引发了一些担忧：规划约束力不足，可能为地方政府因局部利益牺牲全局利益的行为提供了便利，降低规划在控制城市蔓延、保护生态环境和预防自然灾害等方面的效用（Logan & Molotch, 1987；胡序威，2002; Deyle et al., 2008; Waldner, 2008; Gennaio et al., 2009）。这也是为什么德国政府提出将全国农地非农化扩张规模由20世纪初大致114公顷/天降至2020年30公顷/天的管控目标，并寻求将这一目标制度化的重要原因（Tan et al., 2009）。

二 一致性理论

一致性理论和规划效能理论是目前运用最广泛的评价规划有效性的衡量标准（Talen, 1997; Balsas, 2012; Lyles et al., 2016）。基于一致性理论的有效性衡量标准继承了控制性规划的基本思想（Faludi, 2000），通过规划的落实情况，即事后结果是否与规划一致来检验规划是否得到贯彻、现实是否按规划运行来刻画规划的有效性（周国艳，2012）。如果结果与规划一致，那么规划就是有效的；如果实际偏离规划，那么规划缺乏效力（Oliveira & Pinho, 2010;Alfasi et al., 2012；岳文泽、张亮，2014）。还有一个考虑是，由于“新规划综合征”蔓延，人们大多仅关注规划编制，但对规划的实行情况和实际结果知之甚少，一致性评价能够一定程度上弥补这一不足，有助于增进对规划实施结果的认识（Laurian et al., 2004b;Brody & Highfield, 2005; Gennaio et al., 2009）。

控制性规划一般由两个互补性的部分组成：其一，土地利用规划图或者分区图，用来确定未来各类用地的数量、布局及空间关系；其二，成文法规和条例，用来指导和保障规划实施（Alfasi et al., 2012）。相应地，基于一致性理论的空间规划有效性评价有两个基本关注点：其一，事实上的结果在多大程度上符合规划预期和图则；其二，规划所制定的实施方案、工具、措施在多大程度上促进了规划目标的实现（Alexander, 2009）。

土地开发利用成为基于一致性理论的规划有效性评价的最主要研究对象，因为土地开发利用既是土地利用规划图和分区图最直接的管制对象，又能反映相当一部分包含在规划内的法规和条例（如住宅开发密度、生态环境保护措施等）的落实情况，为评估控制性规划的两个主要组成部分的执行情况提供了统一的观测平台（李王鸣，2007; Abbott & Margheim, 2008; Dempsey & Plantinga, 2013）。此外，控制性规划确定的许多目标、项目、工程（如基础设施建设等）最终都需要在落地的基础上才能实现，土地开发利用成为一致性评价绕不开的话题（Talen, 1996a；桑劲，2013）。

一方面，以规划实施结果，特别是土地利用情况为评价对象，而不是以实规划施过程、决策过程和决策者为评价对象，使得基于一致性理论的空间规划有效性研究具有直观、客观、易操作的特点（Long et al, 2012；岳文泽、张亮，2014）。另一方面，基于一致性理论的衡量方法也遭受了广泛批评：未来是不确定的，结果与规划完全一致几乎是不可能的（Wildavsky, 1987）。虽然规划在制定之初可能确实代表了公共利益，但实际情况可能发生变化，公共利益内涵也会改变，固执于规划的严格实施可能失去原有的意义；而且，实际结果是由多种因素造成的，单纯的一致性评价不足于体现规划实施的实际影响和作用（Waterhout & Stead, 2007; Oliveira & Pinho, 2010；龙瀛等， 2011）。因此，结果与规划不一致可能是根据外部因素变化作出的合理选择，也可能是规划或规划实施的问题，仅依靠一致性评价不能对上述两个不同性质的原因进行必要的区分（Loh, 2011）。

三 规划效能理论

规划效能理论主要由声名卓著的荷兰规划学派发展而来（Faludi &Korthals, 1994; Faludi, 2000, 2001, 2006; Mastop, 1997; Mastop &Faludi, 1997; Mastop & Needham, 1997; Lange et al., 1997; Driessen, 1997），并形成了广泛影响（Oliveira & Pinho, 2009）。这里的“效能”（Performance）与传统公共政策评价中的“绩效”（Performance）有所差异[1]，后者主要关注公共项目提供产品和服务的质量、顾客的满意度和实施这一项目的公职人员的作用，并借此建立责任制（Blalock, 1999）。

效能理论的建立者和倡导者认为，规划的目的在于为决策者提供认识和解决问题的分析框架（Needham et al., 1997; Berke et al., 2006）。未来发展是不确定的，规划编制人员也不是完全理性的，规划总是会有瑕疵或者会过时的。因此，不应谋求规划的严格实施（Waldner, 2008）。规划实施过程中的效能体现在决策者了解规划并在决策过程中参考规划，规划对决策起到了指导作用或辅助作用，由此起到了改善决策的作用；规划参与决策，但规划不是决策本身，若有必要，决策可以偏离规划（Hopkins, 2001; Altes, 2006）。由此可见，与一致性相对，这一衡量标准更适用于引导性规划（Faludi, 2000, 2006; Oliveira & Pinho, 2010）。

按照规划理论的代际进化趋势看，引导性规划及其相应的规划效能标准似乎更加迎合这一发展方向（王凯，2003；尼格尔·泰勒， 2006）。例如，《美国亚特兰大区域发展规划》包含了许多水土保持、住宅用地开发等方面的土地利用管制措施，但不对所辖区域具有约束力，事实上地区规划也并未完全采用。但是基于亚特兰大部分地区的一个调查研究发现，区域规划提高了地区决策者对当地所面临问题的认识，并为如何解决这些问题提供了指导，特别是区域规划中包含的坡度、土壤质地、地质灾害高发区与泛滥区分布等数据为当地决策提供了信息支撑（Waldner, 2008）。

规划效能衡量标准的不足主要在于实践操作的困难性（田莉等， 2008; Oliveira & Pinho, 2010）。考察对象比较隐蔽、抽象，评价结果很难量化，往往带有很大的主观性（对于在决策过程中参考了规划的回答，可能是决策者的片面之词，决策者也总能为背离规划的决策找到理由）。另外，很难区分规划内与规划外的影响因素（如对于决策能力的提高）（Carmona & Sieh, 2008; Balsas, 2012）。规划效能的可操作性问题加剧了规划有效性理论研究与实践的脱节（Khakee, 2003）。此外，这一评价理论聚焦于规划实施过程中的一个个决策，可能很难得出总的结论（Faludi, 1989），也容易忽视规划在经济、社会和生态等方面的终端影响和成效（Lyles et al., 2016）。

四 过程理性

过程理性的评价标准与规划效能理论相似，对背离规划的决策也是兼容的，认为有违规划的决策不一定就会损害规划有效性，但后者强调在决策过程中规划是被参考了的，并对决策产生了一定辅助作用。而过程理性似乎“走得更远”，其关注点完全集中于决策，规划当用则用，也可以弃之不用，决策正确与否才是最重要的，规划或执行规划，则是十分次要的（Alexander & Faludi, 1989）。规划编制和实施过程是进行一系列决策的过程，决策是这一过程的中心，而非规划（Gross, 1971; Faludi, 1987）。

所谓过程理性，就是在规划编制和执行过程中，只要决策者的决策是理性的，即使违背规划，也会被认可；规划本身不是目的，正确的决策才重要。正如规划学者所说的，“如果规划什么都管，那么它也许什么都管不了”（Wildavsky, 1973）。已有实践经验表明，规划师预测未来十年在技术上是近似可能的，但在政治上是不明智的，而且预测时难以兼顾阶层、种族、负外部性、房价等公众更感兴趣的议题（Lee, 1973）。对于决策而言，规划的制定并不意味着一蹴而就，死板地执行规划是不可行的，后续决策往往需要根据现实情况作动态的调整和改变才能取得更好的结果（Andersen, 1996;Dvir& Lechler, 2004）。也就是说，需要“更为理性地作出公共决策和政治决策”（方澜等，2002）。毫无疑问，成功的规划实践依赖于富有成效的决策和行动过程（Friedman&Hudson, 1974）。有学者进一步认为，规划本身及其执行应该被放在更加边缘的位置，弄清楚现实世界是怎么运行的、为什么会这么运行才是中心任务（McLoughlin, 1994）。相应地，需要对目前规划实施评价广泛存在的“重目标、轻过程”的现象进行批判（李王鸣、沈颖溢，2010）；空间规划有效性评价的关注点和重心应置于规划执行过程，考察这一过程中的相关决策是否理性，是否相对于原规划方案而言更加优化和实用（周国艳，2013a）。

基于过程理性的规划有效性衡量标准具有一定的合理性。特别是在层级制中，不管是指导性规划还是控制性规划，下级单位执行过程中往往需要在结合本地实际情况和利益诉求后加以“改头换面”甚至摒弃原有规划、另辟蹊径的基础上，才能作出更具可行性的决策，否则在实施过程中可能会发生“水土不服” （Waterhout &Stead, 2007; Waldner, 2008）。

但这一评价理论也面临诸多批判，除了与规划效能评价理论拥有相似的不足（关注规划执行过程中的一个个决策，可能得不出一个关于规划有效性的总的结论）以外，还体现于以下两个方面。第一，关于何为“理性”的争议比较大。比如，有学者认为，是所选方案或决策优于其他（Faludi, 1986）；也有学者提出是指在程序和方法方面符合特定的规范要求（Alexander&Faludi, 1989）；有研究者认为，过程理性评价应考察决策是否优于规划、是否能够促进资源和利益的公平分配、是否有利于增进社会福利（周国艳，2013a；陈越峰，2015）；也有人认为，应该将其理解为政治理性，而非技术理性，决策过程中应当允许公众广泛参与、协商、妥协，形成最终意见（Linovski &Loukaitou-Sideris, 2013；吴金镛，2013; Drazkiewicz, 2015）。第二，规划有效性评价的主要目的在于了解规划究竟产生了怎样的实际作用与影响，而过程理性标准以决策为中心，对规划是“漠视”的，对于规划有效性评价而言有“离题”之嫌（Seasons, 2003a）。

五 结果理性

有规划学者提出：结果与规划不符即说明规划无效，或者规划落实度与规划有效性无关，均是比较极端的；比较中庸的思想是，规划仍是重要的，但只要结果是有益的，那么违背规划也是可取的（Alexander & Faludi, 1989）。基于结果理性的评价理论将规划实施的事后效益作为规划有效性的主要衡量标准，秉承了上述相对温和的立场。这里的“规划结果”不单指实施规划过程中直接产生的公共产品和服务（如按照规划修建了一个免费开放的公园），还包括规划预期内的和额外的成效（如社会不同阶层的群体对这一公园的可达性）与经济、社会、环境、生态、安全方面的影响（如这个公园对邻近地区地价、房价的影响），以及对提升规划管理部门和相关决策者工作质量与能力的作用等（Talen, 1996a; Frenkel, 2004; Norton, 2005; Altes, 2006；周国艳，2013a）。因此，这一标准与一致性理论相似，均以考察事后效益为中心，但后者更加严格，强调以规划为准绳。

基于这种立场的研究与运用，比如：学者对加利福尼亚所属地区地方土地利用综合规划（包含地震预防元素）实施效果的评价发现，执行该规划的社区确实在1994年北岭地震（Northridge Earthquake）中受灾程度相对较低，因而认定规划是有效的（Nelson &French, 2002）；一些研究者提倡从规划实施结果和效益方面入手建立规划实施评价的指标体系（赵小敏、郭熙，2003）；有学者通过比较北京市城市增长边界内外的通勤人员的交通流量与方式等评价这一政策对控制城市蔓延的作用（Long et al., 2015）。土地利用规划对经济发展和房地产行业的影响也是一个比较热门的话题，比如有学者从土地利用规划对土地开发利用行为及其空间结构、土地市场、住宅市场、劳动力流动四个方面影响的研究进行了综述（Jae, 2011）。

基于结果理性的评价标准有助于揭示规划所产生的实际影响和作用（Alfasi, 2012），但也面临很多问题。一是对“理性”的争议。一方面，对结果理性的含义本身就有争议；另一方面，规划涉及的利益主体是多元的，不同主体的利益诉求可能是不同的，甚至是相互冲突（如“邻避效应”）的，加剧了何谓理性的判断难度（Carmona&Sieh, 2008; Ruming, 2014）。二是如何区分规划与其他因素的影响。特定的物质开发空间结果和经济、社会、环境效果可能是多种因素造成的，规划可能只是其中的一个影响因子，区分起来是不容易的（Carmona & Sieh, 2008; Laurian et al., 2010; Loh, 2011）。三是忽视对过程的考察将导致“知其然而不知其所以然”，因而也就不利于通过规划实施评价达到改善规划实施管理的目标（Oliveira & Pinho, 2009；周国艳，2013a）。另外，这一衡量标准与过程理性面临相似的问题：过于关注结果导致对规划实施的评价被边缘化。

六 其他衡量标准

（一）基于规划目标层次分解的评价方法

在早期的相关研究中，有学者建立了一套用代数表示的复杂的规划实施动态跟踪，评价理论模型（Calkins, 1979）。在这套理论中，规划目标被划分成四个层次——“愿景—目的—目标—任务”（Slogan-Goal-Objective-Target），从愿景到任务，具体化和可操作化程度提高。以住房为例，相应从愿景到任务的目标层依次是：让所有人住得更好—每个住户都有一套住宅—规划期内增加一定数量的住宅—政府公共福利住房建造量和住房补贴额。他所建立的评价体系，囊括了不同目标等级从下往上的实现程度、预期内和预期外的规划影响状况，以及规划因子和其他影响因子的作用。但这一理论模型需要实时广泛地搜集大量信息，且有些目标并不一定能层级化，因而被认为过于理想化，至今未用于实践（Oliveira & Pinho, 2010）。

（二）PPIP框架

在综合相关研究的基础上，有学者提出了一个评价内容较为宽泛的分析框架——“政策—规划/项目—实施—过程”（Policy-Plan/programme- Implementation -Process, PPIP）框架（Alexander &Faludi, 1989）。PPIP框架包括五个具体标准：①一致性，决策、实际结果与影响在多大程度上与规划方案、规定和目标相符；②过程理性，即规划编制和执行过程中的决策行为是否遵照法定程序和方法；③事先最优，规划确定的方案、规定、措施等是否合理；④事后最优，从事后的角度考察规划确定的方案、规定、措施等是否合理；⑤采用率，规划是否被决策参考，并发挥了辅助决策的作用。这一框架内容全面、影响广泛，包含了前文述及的多个衡量标准，但缺乏实际可操作性，至今仍未被用于实证研究或实践（田莉等， 2008; Oliveira & Pinho, 2010）。

（三）“4E”评价法

“4E”评价法——效率、效力、经济性、公平性（Efficiency, Effectiveness, Economy, Equity），分别指代规划项目实施的耗时和投入产出状况、规划约束力与执行情况、实施成本，以及规划实施正负效应在不同社会群体中的分享/分担情况等方面的内容（Carter et al., 1992; Pollitt et al., 1999）。一些批评者认为，“4E”评价理论是以规划实施的直接投入—产出（事后产品和服务）为中心的，更加适合于评价普通公共政策，不能反映空间规划在其他方面（尤其是辅助决策方面）的作用和规划实施的最终影响，特别是预期外的影响（Carmona & Sieh, 2004, 2005；周国艳，2012）。

（四）交易费用

从新制度经济学的视角，一些学者认为，规划制度主要是为了降低相关决策与行动的交易费用（Alexander, 2001）。新制度经济学的三个要点是产权、交易费用和基于个体有限理性选择行为假设的方法论，因此评价空间规划作为一种制度安排的实施效果，应当考察规划是否减少了土地开发建设活动中利益相关者的交易成本、是否有利于明确界定个体利益与权限，以及规划实施管理机制的有效性（Sager, 2006；周国艳，2009；周国艳等，2010）。但这一衡量方法，一方面，不能很好地将社会、生态、环境等其他方面的规划效应与影响纳入其中；另一方面，搜集各个环节的交易费用是困难的，交易费用经济学本身还不成熟，很难定量化（Tan et al., 2012）。