第一节 空间规划有效性研究的主要难点

一 规划目标可能是相互冲突的

空间规划内容十分综合，一个规划可能包含多个目标。一些目标可能是含糊的，难以理解；更具挑战性的是，有些目标可能相互冲突（Hall, 1992）。多维度、多目标、多利益主体下的规划实施结果是，某些目标可能实现了，而另一些目标可能未实现，甚至被其他目标损害，给规划实施评价带来困扰（Alexander, 1981; Carmona&Sieh, 2005）。我国的空间规划面临类似问题，如经济、社会、生态目标之间的紧张关系，保耕地与保增长之间的两难选择等（谭荣、曲福田，2006；王向东、刘卫东，2012b），可能导致规划有效性评价顾此失彼、失于偏颇。但不能梳理清晰规划目标是什么，事后评价就会是盲目的（Alexander, 2009）。

二 规划可能经常调整

规划调整后，具体的方案、措施、目标和愿景等都可能发生变化，但调整后的规划不一定会马上产生实际作用，而是原来的规划可能继续发挥着某些作用，因此会导致规划有效性评价参照的混乱（Tian & Shen, 2011）。比如颇有声誉的美国波特兰市的城市增长边界，自1979以来已经历了大小近四十次的调整和重划，这为评价其控制城市蔓延的作用带来不小的麻烦（Jun, 2004）。通常情况下，很少有规划在编制过程中建立评价土地利用决策影响的监测制度和评价指标，评估人员需要根据自己对规划的理解和决策部门的需要建立“代理参量”（Baum, 2001）。因此，规划的不断调整加剧了评价规划有效性的难度（Laurian et al., 2010）。

三 评估时机问题

有规划学者发问，在规划制定和生效后至规划实施评估前，应该留出多少时间去让规划发生效用（Baer, 1997）。换句话说，规划执行不到位，实际情况与规划符合度低，不一定是规划质量或者规划实施管理的问题，也有可能是由评估时机不成熟造成的（Loh, 2011），规划的某些目标和影响可能需要很多年才能实现（Tian &Shen, 2011）。一些学者认为，在规划实施较长一段时间以后再去观察规划的有效性才是有意义的，以消除规划生效—行动—结果之间时滞的干扰（Bengston & Youn, 2006; Gennaio et al., 2009）。有学者甚至提出最好等规划生效十年后再去评价（Sabatier, 1999）。我国的《城市总体规划实施评估办法（试行）》第六条规定，原则上每两年进行一次规划实施评估。也有学者认为，在规划编制过程中，政府职员、市场主体和公众通过广泛参与，已经对规划和规划确定的目标有所认识，并影响他们的决策，规划在编制完成前就已经生效了（Waterhout & Stead, 2007）。而动态规划管理模式也需要对规划的实施情况进行及时监测（Chang & Ko, 2014）。因此，在哪个时点评价规划有效性也是个棘手问题。

四 规划效果与影响的广泛性

空间规划的影响是扩散性和广泛性的，不局限于如何营造一个特定的空间等物质实体方面，还关系到城市社会经济体系的运转、市民生活等（孙施文、周宇，2003）。通过一个评价框架和一次评价活动，就把空间规划的实际作用和影响全面包纳进去和反映出来，几乎是难以做到的（Long et al., 2012）。更何况，除了规划本身预计的目的和作用外，还会产生很多规划始料未及的影响，这些额外效应可能是正面的，也有可能是负面的，但都很容易在规划事后评价过程中被疏忽（Altes, 2006; Halleux et al., 2012）。

五 理论研究与现实需求脱节

理论与实践的脱节主要由三方面原因造成。第一，规划部门不重视规划实施评价，导致实践落后（Brody et al., 2006b; Tian &Shen, 2011）。第二，当前的规划有效性理论研究追求全面而又准确地考察规划所产生的实际影响，系统地了解社会系统的复杂本质，但受制于评价方法、数据和人员能力等，理论成果不能被实践所采纳；政府部门则认为规划实施评价应着眼于结论的有用性，理论研究可能超出了实践所需的广度和深度，因而倾向于采用成本更低、决策为导向的评价方法和框架，但被理论界斥之为过度的化约主义（Preece, 1990; Morrison & Pearce, 2000; Carmona &Sieh, 2005; Carmona & Sieh, 2008; Alexander, 2009）。第三，委托学者和专业人员实施所取得的规划有效性研究成果往往堆砌着专业名词和技术名词，内容晦涩，决策人员难于找到和理解他们关心的议题，降低了评价成果的可用性（Oliveira & Pinho, 2010）。理论与实践的脱节阻碍了规划有效性研究理论的进步和实践的发展。

六 如何判断规划实施的成功与失败

有学者提出，评价规划是否成功看起来是一件不可达成的任务，其困难主要在于：没有有关规划成功的确切定义，没有经验知识说明规划实施到什么时候、何种条件下即可被视为获得了成功，也没有好的方法测度规划实施的成功度（Talen, 1997）。有效性的概念是多面的，不同的人有不同的理解（Brody & Highfield, 2005）。一些人认为，规划是具有法律效力的控制手段，规划被忠实地履行、实际结果与规划一致才能被视为规划有效，任何违背规划的行为都会损害规划效力（Laurian et al., 2004b; Chapin et al., 2008; Wang et al., 2014）；一些人认为，只要规划在人们决策和解决实际问题中发生了作用，不论偏离规划与否，都应视其为有效（Mastop &Faludi, 1997; Faludi, 2006）；还有一些人则采取比较中庸的立场，认为应该视情况而定，只要过程和结果是理性的，也可算作规划有效（Alexander & Faludi, 1989;Brody & Highfield, 2005）。最理想的是，规划有效性评估能够建立在原则上的通用评价框架和因具体案例而异的权宜指标相结合的基础上，但当前这两方面的研究均是欠缺的（Laurian et al., 2004b; Oliveira & Pinho, 2009）。

七 如何区分规划与规划外其他因素的影响

区分规划与规划外其他因素对结果的影响是十分困难的（Laurian et al., 2010）。现实是纷繁复杂的，一个现象或者结果，如某块土地的利用状况，可能由个体、社会、市场、政府甚至某些随机因素作用而形成（赖世刚、韩昊英，2009）。规划只是也可能不是其中的一个作用因素，如何证明某一结果是受规划影响而形成的？另外，后续决策偏离规划是难以避免的，规划实施未取得预计的效果也是常见的，可能是由于规划自身的问题或执行的问题，也有可能是经济社会条件等其他外部因素的不可预见性变化造成的，但对这些因素进行有效识别是困难的（Loh, 2011）。总体而言，至今依然缺乏一个令人满意的通用方法能够将规划与实际结果可靠地联系起来（Laurian et al., 2004b）。

八 评价主体的选择

政府部门借助事后评价可以改善决策，但会倾向于通过评价证明规划的价值，视负面评价为一种威胁；由于资源、职员能力限制，规划评价可能成为地方政府的一种负担（Nutt, 2007; Seasons, 2003b；杜金锋、冯长春，2008）。编制人员对规划知根知底，通过事后评价更易了解规划目标的实现度，也有利于后续修编工作，但可能被锁定于已有规划的框架，或为了维护规划声誉而尽量避免负面评价；第三方评价者虽然可能更加客观，但可能对规划理解不足，也会增加额外财政负担（Morrison & Pearce, 2000; Lichfield, 2001;Oliveira & Pinho, 2010）。让规划的最终受众——公众和相关利益主体来评价似乎堂而皇之，而且在评价过程中还可以增强他们的规划意识（Morckel, 2010），但也会遇到很多问题，比如，他们可能仅关心与自己密切相关的几个议题，而且主要依据自身经验感受，导致结论既不全面又不客观（袁也，2014）；这一群体十分广泛，利益难免相互冲突，可能得出相互矛盾的结论（Carmona & Sieh, 2008;Wende, 2012）。

九 数据的可获得性

规划实施评价涉及大量数据需求，但很多数据不是现成的，大部分政府部门没有进行规划评价的传统，因此，政府既缺乏相应的数据积累，又缺少搜集这些数据的经验（Houghton, 1997; Carmona &Sieh, 2005）。不像一般政策，规划因地而异，且由于地区差异，规划实施效果与作用同样存在广泛差异，故而缺乏规划有效性的横向案例比较数据（Baer, 1997）。一些政府部门担心规划实施评价的结论对他们不利，视其为一个威胁，并可能进行抵制（Laurian et al., 2010）。相对于发达国家，数据可获得性问题在我国表现尤为突出：国外常用对比规划允许建设区内外的建设许可证发放情况和社区单元人口普查数据分析规划管控城市蔓延的有效性，这些数据大多可在当地政府部门的门户网站直接下载（Brody & Highfield, 2005）。而在我国，数据获取难度较大。