第一节 研究背景与研究问题

一 研究背景

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略以来，作为国家治理体系重要组成部分，社会治理体制始终在回应现实社会问题，谋求制度改革与创新，以适应转型期中国社会发生的快速而复杂的变化。遵循党中央“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标，努力建设“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，确立了“着眼于维护最广大人民根本的利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”[3] 社会治理基本任务。基层社会治理的性质及其在整个社会治理体系中的地位，使得基层治理成为社会治理体制改革、创新的重要领域。

基层社会治理并非当今新问题，而是一个国家治理的历史性和时代性问题。对于中国这个泱泱大国而言，基层社会治理处于国家政权向下延伸和社会自组织网络运转的交汇处，呈现了国家与社会关系的基本结构。它连接着两种不同运行逻辑的互动和交融，涉及“国家如何有效整合”与“社会如何长治久安”这两个国家治理的重大问题。与此同时，基层社会治理发生在民众日常生活空间，与每个黎民百姓关心的福利、安全祥和休戚相关，因而始终是国家治理系统中不可或缺的构件，是国家秩序来源的根基，人们常以“基础不牢，地动山摇”形容和概括基层治理地位的重要性。

国家的基层社会治理结构是一定社会历史发展阶段的产物。从历史发展的长河看，基层社会治理结构的变化受到一定历史条件下社会结构、国家治理目标取向及其治理能力、国家与社会关系形态、社会民众权利表达方式等多重因素动态变化的影响，表现为治理主体对一定时期特有社会治理问题的回应、治理模式和工具的选择方式。转型过程的社会变迁、社会阶层分化、社会利益关系调整，以及由此引发的社会问题和冲突，使得基层社会治理结构处于不断变化与调适之中。基层社会场域中旧有的、新生的多元力量间权力关系的博弈此消彼长，基层社会价值和交往秩序重建、国家治理行为方式及策略改变等，构成了基层社会治理结构转变的现实场景和动力来源，在微观层面折射出国家与社会关系调整，乃至国家政治、法治制度变革的目标方向。

当前，中国基层社会治理模式正在经历从计划时期“行政一元化”管理体制向现代“多元共治”治理体制的全面转型，[4] 体制转型的目标是努力建立与市场经济相契合、与日趋复杂多元的社会形态相适应的现代基层治理结构。促成这一转变发生的诱因，一方面是改革开放40年来中国城市社会结构以及利益关系发生的巨变，以及在社会转型中产生的大量社会问题和冲突；另一方面则是国家为实现社会有效治理和长治久安的目标而适应变化、寻求创新之路的内在驱动，要在传统与现代、理想与现实之间，在各种价值冲突和利益博弈之间，逐步建立新型的基层社会治理秩序。

当今基层社会治理体制的转型，是在改革开放以来计划经济体制和“总体性”社会向社会主义市场经济体系转轨，建设以工业化和城镇化为标志的现代化强国，以及信息技术革命的大背景下发生的，是社会变迁综合因素共同作用的结果。[5] 20世纪70年代末以来的改革开放政策带来经济市场化，推动了政府管理的行政分权、市场分权和社会分权，激发了市场经济的活力。改革不仅使经济快速增长，人民收入与生活水平大幅度提高，同时也打破了对社会个体和组织的利益束缚，释放了计划经济时代压抑的经济、政治、社会权利，催生了新生的利益主体和社会力量，激发了社会多元的利益预期和诉求，引发以权利、财富、声誉、职业等禀赋为基础的社会阶层分化，形成了新型的社会利益关系格局。[6]中国社会开始向多元化、差异化、离散化和复杂化的方向发展，整体社会结构进入重要转型过程。转型期社会迫切需要国家通过法律、政治与行政和社会制度的建设，适应、调整、平衡复杂的利益关系，建立起公平正义的社会分配和利益调适制度。然而，国家将工作重点放在单向促进经济增长和财富积累上，并未对触及深层利益格局的社会制度及与之相适应的政治制度转型和变革给予足够的重视，由此导致社会政策和社会制度创新严重滞后于由经济增长、社会分化、利益冲突所引发的社会问题出现、蔓延的速度，造成了严重的社会利益失衡，使得公众社会权利需求与国家社会制度供给之间出现严重的脱节和紧张。社会不满情绪以及利益冲突开始弥漫、扩散，社会矛盾增加，社会治理直接面对一系列社会问题，诸如人口流动、聚集与人口结构变化、快速城镇化与失地农民权益和福利安排、外来务工人员进城的“市民化”待遇、企业转制倒闭后下岗职工就业去向、底层社会人群的保障性、“上学难”“看病难”“买房难”、犯罪率上升以及城市社区多元利益主体围绕物权的争执，乃至民众权利和利益被剥夺、诉求表达受阻滞、分配制度遭扭曲等。不断涌现的社会问题和尖锐矛盾让国家和公众感受到社会转型期强烈的“阵痛”与变革压力，拷问着中国社会发展的价值观正当性来源，思考其未来的发展前景。

社会问题所引发的矛盾和冲突往往在基层社会沉降并诱发各类事件，包括来信来访、个体搏击、社会抗争、利益博弈、群体利益争执等，给局部地方造成社会稳定的风险。按照政府属地管理原则所规定的责任制，基层政府有义务对发生在本辖区的管理事项负责，必须有效处置管界内的风险问题，上级部门有权对下级的属地责任进行督导、巡查和结果考核，与下级官员的“一票否决”和职务晋升挂钩联系起来。因此，对于基层政府及其官员来说，转型社会带来的外部环境不确定性及风险压力与科层内部自上而下控制的压力，在执行管理职责的过程中汇集在一起，这就要求基层政府有效地预警、防范、研判、回应和处置风险。在维护稳定和化解矛盾的压力传导下，基层政府势必寻求各种可行的行动策略，选择多种治理政策工具来应对日趋复杂的社会环境，回应多元的利益诉求。

在现行行政管理体制下，如何选择基层政府社会治理的政策工具？换言之，以什么样的价值观来支撑合法、合理的政府社会治理工具？以怎样的正当性标准来评价政府社会治理行动逻辑？应该满足什么样的利益期待？满足谁的权利诉求？该让谁来表达和参与治理？怎样回应彼此冲突的利益诉求？如何实现短期治理工具和长期治理工具的有机平衡，才能保证社会长治久安？等等，这一系列问题成为当下国家—社会关系调整转型期基层政府实践社会治理必须回答却难以抉择的问题。[7] 基层政府的社会治理方式和路径虽看似实施于基层，但根源并受制于国家—社会关系基本制度格局、国家政治与行政权力运行模式、国家治理合法性来源等一系列本质性问题。可以说，在中国，基层政府的行为逻辑及其策略是国家内在治理制度安排的外在显示。

回望中国本土社会治理的历史演进，反思外来社会治理的典型经验，既有的对中国基层社会治理模式产生实际影响的治理理论与实践资源主要有三种路径：一是绵延两千多年的传统中国农业社会基层的“乡绅自治”制度。在相对同质、稳定的社会结构中，形成了顶层朝廷和基层乡村社会分层、“分流”治理的国家—社会关系格局。[8] 受国家管理能力的局限，“皇权不下县”，基层政府主要执行税收、司法和基本社会秩序保障等职能，或采取“简约治理”[9]。乡村社会主要依靠家族及士绅贤达通过礼教、宗祠、村规民约和内部公共物品的提供来治理，皇帝和朝廷则通过观念儒化、科举功名和设立牌坊等方式激励乡绅治理，乡村社会维持着相对自治的结构，“士绅”阶层成为调节国家与社会的中间力量，发挥着“保护型经纪人”的作用。[10] 二是新中国成立后计划经济体制下的“单位体制”和“人民公社”制度。执政党和国家为了在总体上有效控制、管理社会，除运用户籍制度和配给制度降低流动性外，还在城市空间和乡村空间建立起高度组织化、集中统一管理的“单位体制”和“人民公社”制度，借助“单位”这一“中间层”结构，使国家力量覆盖、组织、吸纳、动员基层社会。“单位”按照政党和国家授予的“行政化”权力，承担着政治与意识形态、经济与福利保障、阶层归属与社会认同等复合功能，基层社会本身所具有的利益离散性和多元性经由“单位”体系得到聚集，而执政党和国家权力经由“单位”体系得以集中并下沉。[11] 三是西方市民社会理论及其制度设计。改革开放后，西学东渐，脱胎于反封建、建基于社会权利本位与契约精神的市民社会理论对转型中的国家—社会关系模式的选择产生了深刻影响。从“国家本位”与“社会本位”的分离与二元对立的理论预设出发，建构了国家权力与社会自由权利之间的边界，设定了国家干预的限度。对社会自然权利、自由、平等、公正理念的倡导，指向社会是自治、自在、自为的本体，是对国家权力进行制约和监督的力量，从而防止行政权力的滥用。那么，在当前中国社会场景下，这些理论与实践资源是否具有选择的价值和意义？在什么样的条件下我们能够抉择？

党的十九大报告指出，努力以“人民为中心”，以增进民生为发展的根本目的，保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，不断促进人的全面发展、全体人民的共同富裕。加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安，人民安居乐业。[12] 在当今中国社会逐步走向法治、民主的大背景下，面对多元、异质社会状况，中国基层社会治理制度该何去何从，朝什么方向演进？如何完成现代化的社会治理转型，是执政党和政府面对的严峻挑战，也是本书研究聚焦的重要理论与实践关切。[13]

二 研究问题的提出

围绕当下中国社会基层治理所面对的问题和挑战，以大型城市空间及其快速发展环境为场景，以揭示现实问题和理论问题为导向，透过政府基层社会治理的体制机制及行为逻辑的变化，分析政府为谋求执政合法性、适应性和回应性所展开的基层社会治理转型，探讨基层政府采取“多管齐下”治理方式改革对改善、减缓乃至解决基层社会治理问题的可能性，从而揭示基层政府改革的本质。本书从三个层次的问题展开并层层递进予以解释：在经验层面，试图展示目前大型城市政府基层社会治理的实然状况为何？在分析层面，试图解释在日趋多元化的社会结构和治理目标结构下城市政府基层治理改革制度、政策、行为选择的驱动因素与内在逻辑？在价值层面，试图构建转型期所追求的城市基层社会治理应然状态，或者说基层社会善治的基本价值及其排序应该是什么？

首先，面向实践，展示现状。本书基于近年来中国城市基层社会治理的经验性观察和研究，从“实然”状况出发，感知并把握城市政府基层社会治理所采用的主要方式、方法，分析其传统“行政一元化”体制机制在环境挤压下所发生的动态变化，努力展现在国家层面社会治理制度设计框架下，在塑造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的“一核多元”合作共治关系背景中，城市基层社会治理转型所处的场景和发生的“故事”，从中整理、归纳政府基层社会治理体制机制的创新走向，同时指出其问题所在。在此，主要研究问题面向在国家加强社会建设、社会治理的十几年里，伴随着现代化、城市化进程，城市政府在基层社会治理体制和机制上发生了怎样的变化？带来了哪些创新？这些变化主要体现在哪些领域或哪些类型的基层社会公共事务中？政府为何关注这些基层社会治理事务？抑或说，政府着力从事这些治理活动的背景和动力是什么？基层政府依据怎样的原则和逻辑进行社会治理？其治理创新的成效应如何评价？基层社会治理向现代化治理形态的转型是否成功？在转型过程中，政府基层社会治理的改革方式遭遇到哪些困境并存在哪些局限？

其次，分析机理，解读理论。在对基层社会治理现状进行描述和经验研究的基础上，运用治理理论、组织理论等，对城市基层社会治理现象进行归纳、概括。一方面，发现并总结城市基层社会治理转型中具有比较普遍性的经验与存在差异的模式，解释其中的发生机理和经验扩散方式，解读差异存在的原因，梳理并归纳城市基层社会治理有价值的治理机制；另一方面，概括和提取基层政府社会治理所存在的令人困惑的管理现象或悖论问题，解释生成这些现象的制度基础，运用制度主义的分析框架，阐述基层社会治理多元行动者的行为选择偏好、行动逻辑，总结中国基层社会治理中行动者互动产生的关系模式及其影响机制，着重分析执政党基层组织和政府在城市社会治理转型中的功能、角色与影响力的作用方式。与此同时，本书还力图对涉及国家基层社会治理的一些重大理论和实践问题有所回应和创新，本书关注诸如西方近代民族国家演进中所构建的基于二元分立的国家—社会关系理论以及公民社会理论在中国基层社会治理中的解释力；在全球化和现代化主流思潮的冲击下，从中国现实场景出发所特有的社会治理观念与结构的回应力与对话力；中国式基层社会治理的政党—政府—社会互动关系结构的演进和政党组织基层社会治理制度与能力建设等问题。致力于以问题为导向，立足中国的实际，逐步形成能够反映和适合中国基层社会治理特征的本土理论和话语体系。正如习近平总书记所指出的那样：“理论创新只能从问题开始……只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。”[14] 本书研究的主要问题是：执政党、政府基层社会治理机制或政策工具选择的逻辑是什么？为何基层社会治理“创新”在一些领域具有超强的复制性，而在有些领域却会出现“内卷化”、可复制能力和可持续能力低下的问题？为何基层社会治理强烈依赖机制创新和技术治理而不是体制改革？如何解读中国基层社会治理中执政党—政府—社会（市场）的“三元关系”？如何在“一核多元”框架下构建基层开放与良性互动的执政党—政府—社会关系？如何平衡并兼容执政党组织化嵌入与社会的活力？等等。

再次，判断标准，关怀价值。基层社会治理的内容虽然包罗万象，且具有很强的时代性和变化性，但是，它总体上指向我们社会生活的主体——人。社会治理以社会人的社会生活场域为背景和载体，其核心是关注社会生活共同体中的主体——个体、阶层、群体、组织的地位、角色、境遇及其关系的状况，致力于通过社会制度和政策，改变剥夺、排斥等社会不公正、不平等的现象，确立调节共同体生活关系的规范，降低社会矛盾和冲突，保障并提高人们社会生活的基本经济和社会权利，追求人的发展、安全、幸福、和谐的社会生活秩序始终是社会治理的最高目标。所以，社会治理的出发点和落脚点都是面向现实社会生活中的人、人的诉求、人群交往规则和交往共同体的形成，这就凸显了社会治理“以人为本”的价值导向与政策内涵。一方面，社会治理价值选择和政策排序关乎城市基层是“谁的治理”“为谁提供治理”以及“如何以正当方式进行治理”等核心议题，这在本质上体现了国家从事社会治理的基本性质，也决定了社会治理怎样获得秩序的方向；另一方面，在社会结构转型时期，社会阶层及其利益关系处于调整过程中，各种分化力量的权力博弈不断加剧，拥有不同立场的社会治理价值观取向纷纷登场亮相，形成了具有相互冲突和竞争性的多元价值，带来了现实治理实践内含价值的共识不足。基层社会治理应当遵循的基准价值和行为准则究竟是什么？对此亟待正本清源，构建“正道”。这里研究的主要问题是：如何构建中国城市基层社会治理的基本价值准则？如何判断政府基层社会治理工具选择的合法性与正当性？如何在基层多元利益相关人参与并交互影响的过程中，识别并排序政策的公共利益导向？如何形成能够回应中国基层社会现实治理问题的理论分析框架？依循城市基层治理经验—问题—回应—改革—制度演进—制度绩效的思路，展开“由外而内”“由宏观及微观”的研究。