（二）通辽市扶贫开发历程及方式探索
通辽市，位于内蒙古自治区东部，总面积59535平方公里，南北长约418公里，东西宽约370公里。东靠吉林省四平市，西接赤峰市、锡林郭勒盟，南依辽宁省沈阳市、阜新市、铁岭市，北边与兴安盟以及吉林省白城市、松原市为邻，是环渤海经济圈和东北经济区的重要枢纽城市。下辖1个市辖区、1个开发区、1个县、5个旗，代管1个县级市。即科尔沁区、通辽经济技术开发区、开鲁县、库伦旗、奈曼旗、扎鲁特旗、科尔沁左翼中旗（以下简称科左中旗）、科尔沁左翼后旗（以下简称科左后旗）和霍林郭勒市。
通辽市地处森林和草原的过渡地带，原始景观为榆树疏林草原，以草原植被为主，森林植被居于其次，天然草地植物有112科、446属、1169种，2010年，通辽市总人口为310万人，其中蒙古族为138万人，占中国蒙古族人口的1/4，是中国内蒙古自治区蒙古族人口最集中的地区。通辽市是一个典型的农牧结合地区，贫困人口较多，其中国家级贫困旗县（以下简称国贫旗县）7个，自治区贫困旗县（以下简称区贫旗县）6个，在国家精准扶贫战略指导下，通辽市从农村牧区贫困现状出发，以促进农牧民增收致富为基本思路，以选准区域优势特色产业为前提，创新组织实施、资金保障和益贫机制，制定了一系列政策措施，取得了显著成效，其经验做法具有重要的借鉴意义和可推广价值。
2013年3月19日，内蒙古自治区党委书记在全区传达贯彻全国两会精神干部大会上，代表自治区党委、政府，就深入学习贯彻党的十八大精神和全国两会精神，提出了“8337”的发展思路。[2]根据内蒙古自治区党委、政府《关于创新扶贫工作机制扎实推进扶贫攻坚工程的意见》和《关于印发 〈深入推进扶贫攻坚工程“三到村三到户”工作方案〉的通知》精神，按照国务院扶贫办《关于印发扶贫开发建档立卡工作方案》和全国扶贫开发领导小组第二次全体会议和全国扶贫工作座谈会关于建档立卡工作要求，通辽市开始实施建档立卡工作。通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理，分析掌握扶贫开发工作情况，为扶贫开发决策和考核提供依据。2014年10月底前，在全区范围内建立贫困户、贫困村、贫困旗县和连片特困地区电子信息档案，并向贫困户发放扶贫手册。以此为基础，构建全区扶贫信息网络系统，并与全国扶贫信息网络系统有效对接，为精准扶贫工作奠定基础。
2014年通辽市深入贯彻落实内蒙古自治区“8337”发展思路，紧紧围绕《通辽市2014年扶贫开发行动计划》相关要求，以省级领导干部联系贫困旗县、市级领导联系重点贫困苏木镇为龙头，突出“六项任务”和“十个全覆盖”，将扶贫开发作为头号民生工程，深化改革，开拓创新，扎实推进“三到村三到户”精准扶贫和“金融扶贫富民工程”，全力推进“四点一带”绿色经济产业带建设，加快整村推进、连片开发步伐，落实扶贫规划到村到户、项目资金到村到户、帮扶干部到村到户，启动“金融扶贫富民工程”，巩固扶贫成果，提高扶贫工作的精准度，实现“两不愁三保障”脱贫目标，为全面建成小康社会奠定坚实基础。
2015年通辽市为达到率先实现精准脱贫、率先实现农牧业现代化这一目标，推出了“1243”扶贫攻坚工程新举措。即以自治区领导包联为龙头，突出一个核心统领，巩固两个增收渠道，实施四种驱动方式，完善三项保障机制，加强组织领导，强化工作机制，聚焦短板，集中发力，推动扶贫攻坚工程扎实有效开展。
扎实推进《通辽市2015年扶贫开发行动计划》，不断改革创新扶贫工作机制，改进扶贫工作方法，践行党的群众路线，加快推进“金融扶贫富民工程”，努力解决金融服务“最后一公里”问题。全力推进“三到村三到户”项目，实现“金融扶贫富民工程”与“三到村三到户”精准扶贫项目同规划、同安排、同部署，做到规划跟着贫困村、贫困户走，项目跟着规划走，干部跟着项目走，实现扶贫规划、扶贫项目、扶贫干部与扶贫对象无缝对接，确保广大贫困户真正受益。
集中资金，整村推进，实现嘎查村整体脱贫。为确保“金融扶贫富民工程”项目资金真正落到实处，通辽市充分发挥财政资金撬动金融资金的作用，集中优势资金进行整村推进，严防“撒胡椒面”，确保扶持一个村脱贫一个村，扶持一户脱贫一户，加快“四点一带”绿色经济产业带发展进程。金融扶持有力地推动了“扶贫龙头企业（农牧民合作组织）＋农户 ＋基地”发展模式，绿色种养、有机种养、无污染种养等优势特色产业得到了又好又快发展，“四点一带”绿色经济产业带已初步形成。通过扶贫龙头企业拉动、大户带动，增加了农牧民产业收入。通过多措并举，有效破解了贫困户贷款难，弥补了“三到村三到户”专项扶贫资金不足、项目实施存在一定困难的问题，确保嘎查村扶贫项目顺利实施，贫困户稳定脱贫致富。
2016年年初，通辽市制定了《通辽市建档立卡贫困户动态管理工作方案》，先后开展三次建档立卡“回头看”。按照内蒙古自治区扶贫办贫困人口识别“六不准”原则，各旗县根据本地实际制定“九不准”“十不准”等具体措施，采取“532”工作法，把符合条件的贫困户识别出来，录入贫困户建档立卡信息系统。选派市级、县处级领导和科级及以下干部10241人驻村扶贫，解决“谁来扶”问题。
落实主体功能区规划，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金，生态补偿脱贫政策得到全面落实。开展全市建档立卡贫困家庭子女在读情况排查，扶贫部门与教育、民政等部门协作，市、旗县、苏木镇、嘎查村四级联动，分类落实帮扶措施。深入开展资产收益扶贫，采取“银行提供金融贷款＋贫困户入股＋企业分红”方式，扶持没有劳动能力、缺乏经营能力的贫困户实现脱贫。制定《关于做好医疗补充保险助推脱贫攻坚的指导意见》，充分发挥保险业在风险管理、经济补偿等方面的独特优势，统筹旗县市区财政扶贫项目资金支持建档立卡贫困人口购买商业医疗补充保险，使贫困人口住院医疗费用综合报销比例提高30%以上，降低贫困人口就医费用支出，有效地解决全市贫困人口因病致贫、因病返贫问题。建立完善家庭病床服务工作。完善新型农村合作医疗家庭病床的管理，制定印发《新型农村合作医疗家庭病床管理办法（暂行）》，确定新农合家庭病床的服务机构，方便残疾人、老年人、行动不便人员、特困人口等特殊人群就医。
2017年通辽市深入实施脱贫攻坚提质工程，以精准扶贫、精准脱贫为出发点，以提质增效、塑造典型为重点，加快产业培育和机制建设，实现贫困人口高标准、高质量、持续稳定脱贫。
进一步加大产业扶持力度，大力推进产业扶贫，坚持“稳羊增牛扩猪禽”发展战略，以母牛扩繁“万千百十”示范工程为重点，推进肉牛规模化、标准化养殖，实施肉牛种子工程，引进和培育优质肉牛品种，加快品种改良，引领贫困地区畜牧业转型升级，加快贫困地区节水农业设施建设，重点推动贫困地区粮食作物提质增产；发展沙果、锦绣海棠等小型苹果以及葡萄、山杏、榛子等沙地林果产业基地和果品深加工产业，进一步扶持嘎查村设立庭院种养殖合作社统一经营管理，强化与农牧企业合作，开展订单收购，增加贫困户收入；扶持有条件的嘎查村发展电商产业，强化与电商平台合作，推动电商平台嘎查村村级电商服务网点设立，加快农产品物流链条向贫困嘎查村延伸；根据《内蒙古自治区政府关于实施光伏发电扶贫工作的意见》要求，应用集中式光伏电站发展光伏产业。
全面推进“三到村三到户”项目，整合投入4.2亿元，扶持“三到”项目村发展肉牛、肉驴养殖等产业，强化棚舍、窖池等基础设施建设，改善贫困户生产条件，确保贫困户稳定增收。不断完善“一村一策、一户一法”精准扶贫措施，巩固扶贫成果，确保283个“三到”项目村全部退出（2016年已退出152个）。围绕嘎查村实际及贫困户资金需求，加强与金融部门合作，将部分“三到”项目资金作为金融担保补偿金，按比例放大资金规模。
大力推进金融扶贫工程，努力实现有意愿贷款的建档立卡贫困户金融贷款全覆盖，全面实行“两免一直一优先”放贷政策，力争投入各类金融扶贫贷款28.4亿元，与中国农业发展银行、国家开发银行和浦发银行合作，筹建通辽民族扶贫投资发展基金、扶贫产业发展基金，计划融资100亿元，支持贫困地区基础设施建设、基本公共服务、规模化生产和贫困户脱贫产业。积极支持和培育贫困地区企业上市，开辟贫困地区企业上市“绿色通道”，助推科左后旗科尔沁牛业、康臣药业和开鲁县美泽风电等企业通过“绿色通道”实现上市，加快传统产业升级，拓展发展空间，为贫困群众增收创造发展机遇。
构建厅级领导包旗、县，处级领导、市直单位包乡镇、嘎查村，各级干部包联贫困户的三级包联体系，选派后备干部任嘎查村第一书记，选派企业家任名誉村主任驻村帮扶，选派高校毕业生到贫困嘎查村工作。后备干部、企业家要积极协调行业部门，统筹各类资源，解决实际困难，确保问题不解决，干部、企业家不撤离，推动四个国贫旗县与国家机关定点帮扶机制不断深化，在帮扶措施落实、人才培养、科技交流等方面加深合作，巩固扶贫成效。根据《通辽市关于建立贫困退出机制的实施意见》要求，严格执行贫困退出标准，规范工作流程，切实做到程序公开、数据准确、档案完整、结果公正。对贫困户实行逐户销号、动态管理，做到政策到户、脱贫到人、有进有出。对拟退出的贫困人口年人均可支配收入稳定超过国家贫困标准且已实现“两不愁三保障”脱贫目标的，从建档立卡系统中销号退出，并逐村、逐户、逐人完善精准扶持档案，表卡成册，统一管理。对因病因学等易返贫人口，有针对性地落实继续保障措施，切实做到稳定脱贫。[3]
2018年通辽市结合自身实际，开展“村（嘎查）企合作”，发挥工商联组织作用、商（协）会带头作用、民营企业主体作用，因人因地，实事求是，精准施策，引导一批企业到贫困村投资兴业，编制科学合理的产业发展规划，带动贫困嘎查村整体发展。
充分发挥民营企业数量多、产业覆盖广、就业岗位多的优势，帮助当地群众就近就地稳定就业。引导一批民营教育机构、技术型企业开展智力扶贫，为贫困群众“造血增能”，增强内生动力和可持续发展能力。鼓励有能力的企业援建基础设施，开展捐赠扶贫，使贫困群众切实感受到党和政府的温暖以及社会各界的关心。创新帮扶举措，引导一批新兴企业利用自身特点，走出一条具有创新性、示范性、持续性的精准扶贫新路子。对全区建档立卡贫困人口中重度一二级残疾人员与全区低保对象进行核对，要求各地民政部门按规定组织工作人员逐一入户核实，对于符合农村牧区低保条件的家庭，按规定程序将其整户纳入农村牧区低保范围；对于不符合农村牧区低保条件的生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业建档立卡重度残疾人，经个人申请，按单人户纳入农村牧区低保范围。
2019年是脱贫攻坚决胜之年，为保障实现全市贫困旗县摘帽目标和巩固脱贫成效、防止返贫和新致贫、防控各类风险、健全长效机制等各项工作任务，通辽市紧紧盯住“精准、可持续、激发群众内生动力和提升自我发展能力”三个关键环节，聚焦“两不愁三保障”，突出抓好产业扶贫、兜底保障和内生动力三项重点工作，确保实现现行标准下2.78万建档立卡贫困人口稳定脱贫、123个贫困嘎查村出列；确保科左中旗、奈曼旗、库伦旗3个国贫旗县顺利摘帽，确保年内通辽市脱贫攻坚工作进入自治区先进行列。
制定出台全市产业扶贫专项行动计划，完善并落实产业扶持政策。同时进一步构建紧密型户企利益联结机制，引进和培育壮大农牧业龙头企业，鼓励龙头企业以订单合同型、流转聘用型、服务协作型、股份合作型、资产收益型等利益联结模式，吸纳建档立卡户参与产业化经营。巩固和创新利益联结类型和模式，选树典型、总结推广先进经验。通过项目资金整合一块、财政资金扶持一块，加大资金支持，积极探索资源开发、资产盘活、产业带动、服务创收等嘎查村集体经济发展有效模式，引导嘎查村集体经济进入产业链。突出肉牛产业、绿色生态农牧业等特色产业，大力实施“主导产业拉动、扶贫项目推动、扶贫协作互动、金融资本撬动、龙头企业联动、基层组织带动”的产业扶贫模式，壮大主导产业，带动更多贫困农牧民进入产业链。
推进建档立卡贫困家庭普通高校毕业生就业兜底保障。建立动态数据库，及时掌握贫困家庭高校毕业生就业情况；推进建档立卡贫困残疾人兜底保障。采取多种措施，年内实现所有建档立卡贫困残疾人的扶持政策兜底保障、临时救助兜底保障、就业培训兜底保障、医疗康复兜底保障；推进建档立卡无劳动能力贫困人口的集中供养；实施教育扶贫保障工程，强化控辍保学，保证适龄儿童顺利完成九年义务教育，大力开展职业教育培训，保障建档立卡贫困家庭子女优先录取；继续落实自治区建档立卡贫困家庭子女和城乡低保家庭子女普通高校入学新生资助政策，继续落实通辽市建档立卡贫困家庭在校生就学补助政策；实施生态保护扶贫工程，加大对贫困地区林业和草原生态建设保护工程项目资金投入力度，加强生态建设保护工作；在有条件的贫困地区，积极扶持贫困户发展林果产业，增强贫困人口自我发展能力，鼓励支持贫困地区发展林业专业合作组织；积极吸纳贫困人口参与林业和草原建设保护工程，增加贫困人口经济收入，加快实施光伏扶贫工程；大力促进贫困地区休闲农业和乡村旅游提质升级，加大基础设施建设力度，培育一批旅游扶贫示范项目，进一步发挥旅游产品对贫困户的带动作用。
大力开展移风易俗活动，重点约束高额彩礼、薄养厚葬等不良行为；年内实现有贫困嘎查村的苏木乡镇（场）“爱心超市”全覆盖，完善对“爱心超市”运营管理，拓宽激发贫困群众内生动力方式，引导贫困户从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变；深入开展“十进村”活动，把精准扶贫、精准脱贫的好政策、好声音、好故事传播到农村牧区、千家万户。鼓励贫困嘎查村建设“农民夜校”，围绕法律知识、种养殖技术和基层党组织建设等与贫困群众密切相关的知识进行专题授课，实现贫困群众授课全覆盖；将激发贫困群众内生动力与人居环境整治行动结合起来，重点抓好厕所革命、垃圾污水治理，开展村庄清洁行动，通过环境整治树立生活信心；组织开展扶贫成效展，总结梳理“五个一批”政策落实、精神扶贫、驻村帮扶、贫困户脱贫等典型事例，全面展示通辽市脱贫攻坚成就，营造脱贫攻坚良好社会氛围。同时，将推进脱贫攻坚专项巡视反馈问题整改与2018年度全区扶贫成效考核反馈问题整改紧密衔接，分阶段、分步骤统筹推动，高效率高质量地完成整改工作。
精准扶贫政策是中国当前时期扶贫开发的重大战略政策，是国家当前和今后一个时期内治理贫困问题的战略重点。通辽市按照中央和内蒙古自治区的政策指引，通过全面实施和推进特色产业扶持、教育培训、电商扶贫、扶贫生态移民等扶贫措施助力精准扶贫。
[1]王博、朱玉春：《改革开放40年中国农村反贫困经验总结——兼论精准扶贫的历史必然性和长期性》,《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2018年第6期。