二 研究单位的厘定

国家（政党）与基层政权的存在与发挥作用必须通过它们的实际行为展现出来，这就需要在一个特定的时空场域来研究它们的关系和行为。本研究拟以一个县域政治的历史性展现，探讨国家与基层政权（基层干部）的关系和变化。一个县的场域可以全面展现它们的相互关系及其变化过程。

（一）县政：国家治理的基础

县政体制是中国地方治理的基础。从历史上看，在帝国行政体系的各级地方建制中，县是中国政治架构中最稳定和最基本的单元，在国家政治体系中具有特殊重要的地位。自秦立郡县制始，不管它上面的郡、州、府、路、道、省如何变动不定，县制这一制度架构基本上被各朝各代沿用下来，成为帝国统治的基石。尽管不同的朝代地方建制相当混乱，如元代既有省—路—府—州—县五级制，又有省—府—州—县四级制，还有省—府（州）—县三级制。明代以省—府—县制为主，个别情况下也有省—府—州—县制、省—州—县制和省—州制。[11]清代统一实行四级制：省下面是道，道下面是府和直隶州、直隶厅，再下面是县，府除了辖县外，还管辖相当于县级的散州和散厅。但程方认为，大率各朝地方政制都保持着二级制的精神，或者说，其中仅有两级是根干的、固定的，成为正式的地方行政机关；而其他之所谓“级”，只是枝叶的、游移的，皆为从中辅导监督的组织。[12]在县级单位的数目上，秦代大约有1000左右，西汉末年有1587个县（含县级单位），清嘉庆二十年有1549个县级单位，[13]数量上几乎没有太大的增减。很多县延续几百年甚至上千年，其中一些县从秦朝至今从未改名，甚至连治所也没有迁移过。据不完全统计，我国现今的县名，仍有59个同秦代使用的名称完全相同。[14]中华帝国能够保持政治统治的延续性和文明发展的连贯性，与地方政制的稳定不无关系。尽管近代中国的政治体制结构呈现出多元化和强波动的形态，但县政体制在制度架构中的重要性得到了广泛承认，被认为是国家治理的基础。乡村建设的代表人物之一晏阳初曾指出，“中国的政治基础在哪里？在中央吗？在省政府吗？不是。中央政府重要，却不是政治的基础。省政府也重要，但也不是政治的基础。政治的基础在哪里？在县。县才是中国真正的政治基础。中国有2千（个）县，4亿人生息在这2千个县。县长治理宪政，直接影响人们生活。省政府委员的张来李去，与老百姓无直接痛痒关系，中央政府的纵横改组，与老百姓无直接关系，惟有县长的更替，和老百姓关系最密切。”[15]这也恰恰是他选择定县作为乡村建设运动基地的重要原因。

不同研究单位的选择，会深刻影响着研究的结论。简·奥伊（Jean Oi）在分析改革前中国农村国家与社会的关系时，特别强调了研究单位的重要性。她认为，村庄是分析当时中国农村中国家与社会关系的合适的单位。村庄是处于国家与社会交叉部的一种特有的组织单位，农民在这里获得收入和分配的物品，国家也在这里征购粮食。正是在村庄这一舞台上，国家与社会相遇了。[16]在近几年的政治学研究中，县作为一个政治单位开始引起越来越多的关注。一些学者也有一些对县这一层级的论述，甚至提倡建立以县为微观分析单位的研究视野。徐勇教授认为，农村研究要从县开始，因为“在中国历史上，城市是统治堡垒，乡村是经济社会基础。县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中居于特殊地位”[17]。要想对中国基层政治运作有个清晰的认识，不对作为基层政治架构的县进行深入研究，是无法有效把握基层政治的根本内容的。县作为“基层最完备的国家体现物”,“是整个制度稳定存在的基础构件”[18]。马克·布莱切（Marc Blecher）等人认为，从历史上看，县在中国一直是最稳定、变动最小的次省级行政单位。进一步说，它是没有被改变过的最低层次的国家组织，是中国政府的基础。[19]自近代以来，随着地方自治理念和制度架构的引入，县在整个政治体系中的地位变得越来越重要，被视为现代政治的基础。从农村政治学的研究需要看，县在整个政治体制中扮演着承启的角色：一方面，它具有完备的政权形态，在其执行国家意志和履行政府职能的过程中，“能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁，透过它也可以看到中国作为现代国家的构建和成长的过程”[20]，从而比较全面地透视地方运作的“国家化”特征；另一方面，县与微观的社会组织联系紧密，其运作也呈现出一定的“地方性”特征。深入透彻地探讨县的运作形态，将有利于认识对中国具有重大意义的农村变迁。这样，由于县在中国行政层级中的特殊地位，它作为联系国家与社会的桥梁和纽带，在现代化过程中发挥着越来越重要的作用，因而它将引起国家决策者和学者的更多关注，并被更多地纳入到研究视野中。

但在以县为单位的研究中，国内的成果还较为缺乏。荣敬本通过对河南省新密市的研究提出了基层政权的运行机制：压力型体制。[21]该书“从农村社会中看到了 ‘国家’，以致于 ‘压力型体制’成为农村研究中的一个重要的分析性概念”[22]。杨雪冬以县为微观分析单位，将公共权力置于市场与社会场域，探讨了以公共权力为核心的现代国家建构的历程。[23]但其强烈的价值判断，以及试图从县来观照国家构建这一宏大抱负，使该书看起来有为西方情境下的现代国家构建理论做注脚的嫌疑，结论也以应然的价值判断为基准，使该书的理论与个案材料明显脱节。周庆智以一个县政府为分析对象，从结构与功能的进路对县级政治的行政结构及其运行进行了详细的描述。[24]贺东航通过对晋江的个案考察，展现了现代国家建构在地方的发展和运作过程。[25]同时，他曾试图以“地方国家”的概念探讨地方行为运作的自主性特征，从而在政治学研究中建构一个中观的分析框架[26]，以突破以往“村治”的微观研究过于拘泥细节、视野过于狭窄的限制，摆脱我们只从社会的角度来研究乡村的“人类学范式”，以回归国家，将国家和政治从近几年被忽略的地方拉出来。[27]尽管这一概念虽既带有国家性，又带有鲜明的地方性，但由于其难以获得深厚的学理支撑，相关学者亦未作出进一步的努力，从而难以作为一种可操作性的框架纳入到政治学研究中。樊红敏以县为研究单位，以地方政治的实践为研究对象和分析起点，通过对干部、领导、关系、开会等日常政治中特定场景的实证分析，探讨了县域日常政治的运作形态，认为地方政治权力运作的实践形态呈现为政党“卡理斯玛”支配形态。县域政治呈现为结构与运作的二元化特征，台前的“正式文本”与台后的“剧场运作”共同构成地方日常政治生活的全部。[28]苑丰则探讨了县政权力结构的演变过程，其权力实质的演变逻辑是从“官治下的自治”到“自治上的官治”。[29]

为了拓展县域政治的研究领域，许多学者提出了一些新的观点。徐勇认为，讨论县域治理或其他层级的治理，需要将其放在国家化和地方性背景下考察，“全球化趋势、国家性建构、地方性复活、草根性成长”是主要的关键词。[30]他提出了“接点政治”的分析框架，认为，从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位；从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位，并从完善国家治理体系的角度提出了化解群体性事件的对策。[31]刘义强分析了县域政治生态的恶化问题，提出了“从基层民主到地方民主”生态重构过程，是构建县域民主政治的基础，[32]也表明研究者的视野开始逐渐抬升。于建嵘则从县政改革的角度，认为县政改革是中国改革新的突破口，[33]提出其方向是“建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治”[34]。

（二）县域政治研究的关键点

从政治学的学科角度来讲，县域研究承载着乡域研究与村庄研究所无法包含的学术分量。原有对村庄的思考过多停留在村庄社会内部结构、文化与观念形态的层面上，而非基层政治发生的角度上。尽管一些乡域研究已经鲜明地体现出了“官僚化”与“乡土性”之间的隐秘机制，并以“策略主义”来支撑“维控型政权”的存续，[35]但是，将官僚化的运作置于乡镇的运作场域中，仍难以通过微观政治的叙事来折射更高层次的运作逻辑。相反，官僚化、科层化、部门化相对较高的县域政治具有更广泛的“国家化”与“地方性”特征，它不仅更容易体现出体制与非体制、结构与非结构、国家文本与地方规则在贯通方面的所呈现出来的时空统一性和完整性，更能够体现出它们在运作过程中时空的断裂性与差异性。

尽管乡镇政权是按照官僚制的建制设置而成的，但它并不是一个完全官僚化的政权组织，而是残缺的、不完备的政权形式。它缺乏支撑其作为一个基础性政权而存在的完整制度设置、权力架构和文化资源。首先，就制度架构而言，它虽有党委、人民政府、人大这几个主要机构，但缺乏支撑这些机构运作的其他辅助机构，如法院、检察院、纪检委、政法委等部门，而这些部门都具有鲜明的政权体系特征，对于维持一个国家机器的正常运作至关重要。其次，就权力架构而言，乡镇政权缺乏一些主要的财权和事权，其权力更多地来自上级的政治授权，尤其是当唯上是从的政治定位与资源匮乏下的生存境遇相结合时，它便失去了其作为一级独立政权存在的基础，而依附于上级部门和机构。因此，虽然它是最基层的一级政权，但它的作用不是发展型的，而是维持型的，即它的目标不在于长远的社会进步和政治发展，而是维持原状，以被动地完成上级的行政和政治任务为最终目的。再次，从文化情结来看，传统国家以县作为基层政权形态的观念在人们心里造成的根深蒂固的影响，不仅决定了它在普通民众心目中对县级政权的权威认同，而且决定了高层决策者对县级机构的地位和作用的认识。“县治则国治”成为历代统治者所遵循的治国警言，决定了他们在县政体制上的统一性和延续性。

在传统国家，政权体系到县一级就终止了，县以下广阔的社会层面则遵循着自身的治理逻辑。只是到了近现代以来，随着“政权下乡”，国家权力才下沉到县以下的乡镇，甚至达至村庄。近代以来的特殊历史情境使得县级政权在中央强有力的垂直行政控制下，在某种程度上固化为单纯的行政层级和命令的执行者。有学者认为，在改革前中央集权的整体性政治中，“地方政府带有强烈的非个人化特征。地方只是不同规模的皇权执行单位，既无创新的机会，更无创新的动力”[36]。但县处于国家与社会的交接层面，距离中央政治比较遥远，它直接面对广大的农村社会，即使在高度集权的体制下，它的政治运作也体现出了鲜明的地方化特征。尤其是近代以来，随着现代化进程的加快，县级机构设置日趋完备，人员分工更加精细。这样，在县级体制的权力体系日益扩展的同时，也使县级政权日益体现出较强的掠夺性特征，促使国家采取各种措施对其进行规制和形塑。在1949—1976年之间，这种局面达到了极致。集体化解体后，随着国家的逐渐退出，基层权力也逐渐收缩到乡镇一级。然而，现代基层政治的治理基点，仍延续了传统国家以县为基础的基层政治模式，这从县级政治体制与乡镇政治体制的架构的差别可以看出来。乡镇虽然是最基层的一级政权，但在现实运作中，它很难具有县级政权那样的制度支持与文化情结。在相当程度上讲，“主导中国农村发展的是县级政权而不是乡镇，它是具备完全政治架构的最基层政权”[37]。乡镇政权是作为县级政权的延伸机构而存在的。

村庄研究虽然在一段时期内成为农村政治学研究的主流，但由于其学科底蕴的薄弱，尚不足以涵盖整个中国的农村研究。为此，它不得不引入其他学科，如人类学、社会学的理论、方法和视角，形成多学科的交汇和融通；引入西方的概念、理论和分析范式，并在中西方学科的交流和借鉴中进行学术的沟通和对话。但是，在“王权不下县，底层无政治”传统思维的影响下，刚开辟农村研究领域的政治学者不得不面临着学科秉性的重新定位与理念建构。就政治学的学科秉性而言，研究农村又不能不关注政治。这使他们找到了“非国家领域的政治”[38]，即农村政治。尽管传统的乡村社会是无所谓政治的，但对当时的政治学学者而言，问题或许不在于农村是否存在政治，而在于其“建构”出来的“村庄”是否具有政治学学科所赋予的秉性。政治学者在进行村庄研究时带有较强的学科意识，强调自己对村庄的“深描”及其作品是政治学性质的，人类学、社会学的方法只是研究者进入村庄获取材料，并对其进行整理和分析的工具。他们对村庄的表述更多的是借用政治学的一般理论（可能兼容其他学科的知识）去感受、体验和理解其所触摸到的对象，从而表达出特殊性、复杂性和多样性的事实。这样，作品文本的“政治学”表象使得村庄研究具有了“政治学”的内容。这种方式使研究者在对其他学科知识的借用中，建构起自己的学科话语，树立起自己的学科秉性。

这样，我们就难以从对某个村庄的深入解读中窥视中国政治的全貌。由于村庄研究的片段性和零散性，难以映射出中国政治的根本内涵，更难以展现深层次的运作逻辑和发生依据，因而也难以形成深厚的学术增量。我们必须在视野抬升的过程中，逐步拓展研究领域，将县纳入学术视界。通过县域空间的展开，既为基层政治结构及其变迁的研究“提供了一个相对完整的政治运作时空，又使得历时性的变迁研究所考虑的行动者能够悉数进场”[39]。为此，选择县这个国家与农村社会的交接点来研究，可以更全面地展现国家与社会的互动融通。

政党是中国近现代政治中的核心力量。中国共产党与农村社会一直是紧密关联的，因而，探讨中华人民共和国成立以来的中国政治发展，必须从农村开始。中国共产党通过向乡村社会的延伸和渗透，将分散的农民组织起来，把“一盘散沙”的士绅社会整合为一个现代政党领导和组织下的政治社会[40]；在面对传统官僚制时，共产党通过运动的方式对其进行了改造和重塑。如果单从村庄或乡镇进行研究，无法透视更高层面的国家权力的运作。选择县作为分析单位，可以减少政治学者在村庄研究中所遭遇的尴尬，从而使以分析正式制度为主的政治学传统真正获其所长。因为村庄在相当程度上属于非正式制度的层面，国家的影子很难得到全面展现，它更多遵循的是“乡土性”的运行规则。将县纳入分析视野，政治学的学科秉性可以得到真正体现。

当然，相对于以往的乡村研究而言，县域研究仍然存在着极大的约束：第一，进入成本高。由于县具有相当的规模，不可能像分析村庄等微观单位那样容易全面了解，而只能选择某个突破口切入。在目前以“问题意识”为主导的学术环境下，研究者往往很难提出一个既富有学术性又利于操作的学术问题。即便提出了研究问题，在实地调研和收集文献资料时也要花费大量的时间和资金。第二，进入难度大。由于保密等原则性问题的存在，县级档案馆一般不对外界开放，且县的文献材料不系统，研究者很难获得真正有价值的材料。如果以分析现实政治作为主题，没有对县政运作的亲身经历和真实体验，也难以对其有深刻的洞见。这也是目前关于县的研究往往局限于制度文本，而难以对现实问题进行生动和深入论述的原因所在。第三，学术底蕴薄弱。关于县的研究非常缺乏，其自身可提供的学术资源没有研究微观单位那样丰富。传统的“国家—社会”分析框架很难用以分析县域政治。

在对县的表述中，我们可能会不自觉地从农村社会内部去观察它的运作形态，抑或从乡村角度去透视国家权力在地方的运作，以及乡村所体现出来的对国家的反渗力。我们应如何去仰望“国家”，又如何去俯视乡村？或者如何以县为中介，将国家与乡村联结起来？这是我们在对县的关注中必须要解决的一个问题。

县域政治研究必须体现出政治运作的国家性和地方性来。尽管目前乡镇政权是最基层的一级政权，但它不具有完备的政权形态，乡域研究体现的更多的是它的乡土性特征，而无法完全与国家政治体制的运作勾连起来。以乡镇为单位的研究，很难体现出国家化特征的运作，而是显得“土里土气” （非贬义，即乡土性色彩浓厚，以至超过了它的官僚化特征）。相对于县级政权的官僚化运作所呈现出的规则化和程式化而言，传统乡村社会的乡土性更多地表现为费老所言的“长老统治”和“礼治秩序”。[41]在当前的乡土社会，则体现为村庄权威“祛魅化”后的“理性”不足[42]、村民行为的非程式化[43]以及乡村社会关系的“差序性”[44]。而乡土性所缺少的理性主义、行为的规则化和程式化则是国家正式的官僚制度的基本特征。为此，探讨官僚化的运作形式，必须将视野提升至县这一层面上来。尽管在理论提升和经验积累中，对县的研究都存在着难以克服的困难，但是，国家与基层政权关系的考察必须置于更广阔和更长远的时空场域，才能比较清晰地展现它们在现实中的关联和互动，从而从一个侧面展现基层政治的运作规律。

同样需要指出的是，以县为研究单位并不意味着理论建构和经验分析仅仅指向县级政权本身。这里的县是“县域”，而不单指作为行政体系的县级政权。县本身并不单独存在，而是作为连接国家与社会的桥梁，并通过与国家、社会的互动，展现出它的存在本质和运作特征。“县域”不仅包括作为经济、政治和文化中心的县城及其周边地区，更重要的是包含广大的农村。这决定了以县为研究单位的考察，就不能单从国家或地方社会的角度出发，而是采取双重视角，全方位地展现县域政治的运作。