导论

一 问题的提出

在当前对中国问题的研究中，国家与地方之间的关系是极为重要的研究对象。共产党进入农村开展革命活动及在此后的秩序重建过程中，不得不面对传统社会遗留下来的两大问题：第一，乡村传统与农民：共产党如何改造“最缺乏革命性”而又“最富有反叛倾向”[1]的农民，将传统封闭式的村落共同体改造成为现代政治共同体，从而将农民对国家的抗拒转为服从，进而服务于政党的革命和建设目的；第二，传统官僚制：共产党应如何在现代国家建构的话语情境下将传统的官僚制（它在晚清民国时期曾催生了“赢利型经纪”，并导致了“国家政权的内卷化”，成为乡村革命爆发的诱因）改造成为适应政党政治的现代官僚制，从而使政府的行为符合政党的意志。1949年以来，中国共产党人围绕解决这两个问题，展开了系统的政治整合与社会改造实践。在县域层面，这两个问题是耦合的：正是传统官僚制的弊端造成了乡村社会的衰落，引发了农民的不满和反抗，促使共产党人利用乡村社会本身的力量发动群众运动，破除乡村传统，重塑官僚体制。长期以来，第一个问题在政治学研究领域得到较多关注，而对第二个问题的研究则比较零散。在“国家政权建设”的宏观语境下，如何整合改造基层权力体制，从而打破杜赞奇所讲的“国家政权内卷化”困境？国家控制的强化是否成功地防止了“赢利型经纪”的产生？面对国家与农民的双重压力，基层干部做出了怎样的反应？导致国家与基层干部不同行为的内在根源何在？这些都是政治学中必须关注的核心问题。这些问题在改革开放以来的乡村治理实践中，也有不同层面的反映。

共产党领导的乡村革命正是肇始于农村的各种问题。自近代以来，随着国家权力的介入与控制的强化，乡村社会的性质发生了根本性的变化。传统的乡村社会已无法维持它作为自治体的状态，而日益进入现代化的整合视野中。尤其是在资源匮乏型的官僚体制支配下，国家增强了对乡村社会的汲取能力。资源的汲取主要是通过国家在基层的权力体系——县来实现的。但县级政治体制本身也受到资源匮乏的约束，从而面临着现代化的困境。由于国家无法将县级人员完全官僚化，以致其在履行职能时，不得不靠向农民收取贿赂来维持生存。这样，传统士绅逐渐由“保护型经纪”蜕化成“赢利型经纪”[2]。从表面上看，这是乡村社会内部士绅的“劣化”，但究其根源，则在于现代化进程中受资源匮乏所约束的官僚体制以及被概念化的传统国家政权的“掠夺”属性。

正是这一原因导致了乡村政治革命的发生。作为对中国政治现实有着比较清晰认识的共产党人[3]，就紧紧抓住了这一主要矛盾，以“打土豪，分田地”为口号，号召农民反抗地主阶级的剥削和封建官僚制度，获得了农民广泛的政治认同。当新的政权建立之后，为了铲除乡村革命的根源，就必须铲除乡村社会的经纪体制，并对基层官僚制度（尤其是基层干部的政治行为）进行整合和改造。因此，新的解放区一旦成立，即开展土改运动，瓦解原有的权力结构，建立新的权力体系，并一直持续到中华人民共和国成立后的政治运动中。

1949年9月30日，毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议的闭幕会上宣告：“全国同胞们，我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。”[4]这句话往往被看作是中国共产党准备对中国社会进行大规模和有计划改造的标志。尽管毛泽东在这里的直接出发点是将一个一直被视为一盘散沙的传统中国重新组织起来，但是，“这种组织行动从一开始就包含很强的价值取向，即不仅要把中国社会组织成一个整体，而且要把中国社会组织成为一个社会主义社会，要在建设社会主义的总体目标下对中国社会进行全面的组织和改造，即重新组织化”[5]。中国的政治体系是一分为二的，即“一是来自社会，又凌驾社会之上，以其强制性的权力控制全社会的国家权力体系；一是在国家权力的统辖之下，与社会紧密联系在一起并深深渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会”。[6]长期以来，学界在国家—社会分析框架的影响下，在研究国家政治整合问题时，一般是指对处于一盘散沙状态的“基础性政治社会”的整合和改造，而忽略了对国家权力体系本身的改造，尤其是作为现代政治新的组织形式的中国共产党对旧的国家权力组织形式官僚制的整合和形塑，这恰恰构成了中国政治生活的基本内容。忽略这一点，就无法从对基础性政治社会本身的分析和考察中阐释中国政治变迁行为背后的深层次逻辑，也更难以理解执政党行为背后的种种动因和机制。这也成为后发国家在现代化进程中遭遇的瓶颈性问题。

集体化解体后，以行政放权为特征的政治体制改革和以家庭联产承包责任制为标志的农村改革使农民的自主性和积极性得到充分发挥，村民自治的推行促使民众的民主意识和政治诉求迅速增长，农民的私有财产权利也得到生长和发展。但是，行政体系运作的相对封闭性导致民众对政府的监督极为薄弱，地方政府可以选择性地执行对自己有利的政策，甚至在日常行政实践中体现出较强的暴力性。由于信息的不对称和有意屏蔽，导致农民与国家之间的联系被人为分割，农民仍然缺乏制度化的利益表达渠道来维护自己的民主权利，更没有有效的途径来约束地方政府的不当行为。相反，政府的自利行为不断冲破权力的合法性边界，损害农民权益的行为引发了持续的抵制。现代国家仍然没有完全解决传统社会所展现的国家与农民关系的紧张问题。

政党作为现代政治的主角，是调解国家与农民关系的中间人，但它并不因此而成为政治制度的组成部分。政党只有作为政治制度的实际操作者——执政党，才拥有实际的政治力量，而这种政治力量也只能借助政治制度即国家才能实现。[7]中国共产党作为社会主义事业的领导核心，既是执政的力量，又是领导的力量：作为执政的力量，是政治制度的实际操作者；作为领导的力量，可以不依赖于政治制度，而拥有实际的政治力量。

这对政治制度在实践中的运作产生了深刻影响。国家的机体是政治制度，而官僚制则是国家在特殊时期的组织和运作方式。英国政治学权威拉斯基教授（Prof.Laski）曾在塞利格曼教授（Prof.Seligman）主编的《社会科学大辞典》中，就官僚政治做过这样的概括说明：“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”[8]官僚化用于说明合法的、理性主义的统治原则成为组织运作的普遍规则的过程，主要体现为韦伯所描绘的理性主义官僚制。佐藤庆幸认为，人们通过将从前现代社会向近代社会转型过程中的组织逐步近代化、理性化的过程视为“官僚制化”。[9]

政党对县域社会的整合作为一个持续不断的进程，是与现代国家建构相伴随的，这决定了政党的行为与国家制度的建构紧密地结合在一起。尽管共产党组织并不等同于国家政权，但政党作为现代国家建构中的核心能动者，不仅控制着国家行为和政策输出，而且党的组织体系以各种形式渗透到国家的各个领域，甚至在一段时间内党组织与国家政权组织难分彼此。这为我们研究政党与国家政权在地方的运作造成了不少困难。在流行的国家与社会框架中，执政党和政府往往被看作一个整体，成为自上而下透视基层社会的一个研究向度。“国家（政党）整合社会”以及“农民反抗国家”成为两条研究主线。但这种研究无法厘清中国基层政治的基本生态和发展图景。在本研究中，“国家对基层干部的整合、改造”理所当然地被纳入到研究主题中。

但仅仅以自上而下的视角探讨政党的整合逻辑，并不足以展现中国政治运作的内在机制和发生逻辑。尽管中国共产党作为领导核心是极为重要的整合力量，对政治的运作和过程起着决定性的作用，但是，在国家对乡村社会的大规模整合过程中，执政党政策的执行和落实，必须通过基层政府和基层干部的精细组织和具体运作才能体现出来。在一个县域社会，官僚制具体的承载主体是基层干部。整合和改造基层官员、配备最适合的基层干部，就成为政党在县域社会的执政基础和目标。在已有的研究中，政党与基层政府往往被归结于国家的范畴，它们的行为和理念体现了国家的意志和决策偏好。实际上，不仅农民“反抗”国家，基层官员也在无形中进行隐秘的抵制和“反抗”。但由于这些基层官员与国家政权体系有着或近或远的联系，他们对进入国家权力体系的预期也不一样，因此，他们的行为与农民的反抗呈现出许多差异；即使是群体内部，也表现出诸多不同。于是，在“国家整合社会”这种大话语情境下，我们的研究必须兼顾基层官员的思想和行为，以展现其隐性的政治运行逻辑。为此，笔者还试图从基层干部的角度，来展现他们对国家话语的侵蚀和消解。这样，本研究恰恰就是在分析基础性政治社会的基础上，从国家对基层政权（基层干部）的整合与基层干部对整合的反制双重视角，透视国家权力与基层权力在县域的演绎和运作。

从理论与现实的双重角度出发研究国家的现代转型问题，可以拓展县域研究的新领域，充分展现政党、基层干部与乡村的互动，形成以基层干部为基点研究县域乡村的新的研究框架，建构起以国家—基层干部—农民为基础的新的政治学分析范式，使得宏观的政党政治整合研究与微观的社会转型分析结合起来，构造成为分析中国县域政治发展的新的概念体系。

当前，随着惠农政策的实施和“精准扶贫”战略的开展，基层政权逐步由汲取型政权向服务型政府转型。在政治领域，“反腐倡廉”成为国家的重要战略，净化和重构地方政治生态成为一项迫切任务。这标志着国家开始有意识地重塑国家与社会共生共建的关系样态，中国面临着解决传统社会治理难题的重大契机。在中国社会发生深刻转型的背景下，探讨政党与基层干部的互动共融可以为转变中的县域政治发展提供参考和借鉴。基层干部因社会环境的变化而导致的行为与认知的改变，则提出了在国家的现代转型中如何将地方利益团体中的基层干部转变为地方政治共同体中的现代干部的问题，以改变传统干部的行为模式，实现传统与现代的良性对接。本研究以国家与基层干部的互动为分析视角，[10]以县域为分析单位，通过长时段的历史考察，展现国家与基层社会的互动与融通关系。