第二节 学术回顾

改革开放40年来，尤其是进入21世纪后，我国经济社会取得了突飞猛进的发展，其中，政府强大的治理能力发挥了不可替代的主导作用。治理能力学被应用到公共事务的解决领域由来已久，政府治理能力已成为最重要的议题之一。截至2017年，中国知网上显示以“政府治理”为关键词的文献有43751篇；以“政府治理能力”为关键词的文献有23161篇；以“政府治理体系”为关键词的文献有25869篇，而以“政府治理现代化”为关键词的文献则有8768篇。学界最早探讨“政府治理现代化”命题是在1989年，可以追溯到高狄在《党政论坛》上发表的《治理现代化的国家必须有完备的法律》一文。

图0-1 中国知网“政府治理”方面的文献发表情况

表0-1 近五年相关主题的发表情况

一 政府治理能力的概念

20世纪80年代末，治理理念在西方新公共管理运动中诞生。政府治理能力是在该理论兴起之后，运用它研究政府在“多中心治理”体系中能力和作用的一个全新概念。关于政府治理能力的定义，虽然目前学术界还没有完全统一和明确，但是有研究者对政府治理能力作出过类似相关的界定尝试。

在总结了前人所作研究的基础上，李献策（2010）给出了自己的定义，他认为政府治理能力是指政府在多元治理时代的网络治理体系中，治理国家事务和社会事务所具有的潜在的或现实的能量和力量，是政府治理的质量和水平的综合反映。易学志（2009）则认为政府治理能力的含义可以归纳为政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量，而且这种治理所要达到的境界是善治。李穆基（2005）认为政府治理能力就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益所具有的能力。此外，胡鞍钢、魏星（2009）依据世界治理的指标作了实证研究，在他们的成果中，治理能力被认为反映了政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量；较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。

二 政府治理能力的构成要素

针对政府治理能力的构成要素问题，不同的学者对国家治理体系给出了不同的答案。经过分析与综合，笔者认为研究者们从以下几个方面阐述了政府治理能力的构成要素：（1）政府治理能力与善治。俞可平（2008）对善治理论作了比较客观科学的研究，认为善治的基本要素有十个方面，即合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。（2）政府治理能力与政府职能。李献策（2010）认为，如果从一个政府各个方面的能力来分析政府治理能力的话，政府的治理能力主要由以下八项构成：政府权力的行使方式以及范围、政府财政能力、政府诚信力、公务人力资源能力、制度安排能力、政府的公共政策能力、统筹经济社会发展能力、提供公共物品和服务的能力。梁学轩（2006）则从政府职能所包含的问题角度，即一个政府各个方面的能力来分析政府治理能力的构成。基于此，他认为政府治理能力主要由以下各项组成：政府权力的大小以及行使方式、公共财政能力、人力资源能力、政府公信力、政府的公共政策能力、制度能力、统筹社会发展的能力、提供公共物品的能力。（3）政府治理能力与政府能力。俞可平（2008）将政府能力划分为十个方面，即市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机处置能力、制度创新能力；还有的学者，如高洁（2004）认为，政府能力主要由资源提取能力、价值分配能力、社会调控能力、合法化能力、内部协调能力和管制能力六大要素构成。政府治理能力的主要构成要素可以从多个方面来划分。从内容上来划分，可分为政府政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力；从我国政府当前履行的主要职能来划分，则可以分为经济调节能力、市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力；按照政府过程来看，政府治理能力包含决策和计划能力、执行能力和监督能力。

三 政府治理能力的评价标准

治理理论诞生后，其重要性得到了越来越多人的认同。为了实现理论支持并服务于决策的目的，国内外的一些国际投资者、发展分析师、专家学者乃至援助机构提出了一些具体的指标来衡量政府的治理能力，使得治理理论更具可操作性。国内外学者对政府治理能力评价标准的探讨主要可以归结为如下内容：克里斯蒂纳·阿尔恩特和查尔斯·欧曼（2007）在他们的合著《政府治理指标》中介绍了四种常用的政府治理指标——国际国别风险指南的治理指标、自由之家的治理指标、透明国际的治理指标和世界银行的治理指标。关于判断政府治理能力的路径，王敬尧（2010）则认为治理能力是判断地方政府治理绩效的重要指标。

四 增强政府治理能力的路径选择

俞可平（2008）认为，政府能力建设，应当从以下三个方面着手进行：一是积极推动政府改革与创新；二是大力促进市场经济与公民社会的发展并与之建立合作伙伴关系；三是主动参与国际竞争与合作。提高基层治理能力，实现有效治理是各国政府治理改革的着力点。

杨雪冬（2011）认为，如果不能提高治理主体的能力，那么任何完美的设计或规划都无法实现；各级党委、政府都非常重视基层组织的能力建设，将其列入日常工作安排之中。钱振明（2005）则把具体的着眼点放在城市政府治理能力的提高上，城市政府必须通过自身“再造”，提高其治理能力，增进政府治理的有效性。黄晴、刘华兴（2010）认为应充分发挥“软实力”的积极作用，以提升我国地方政府治理能力。梁学轩（2006）认为西部地区的县市要实现超常规发展，就必须努力提升自身的治理能力。

五 简要评述

无论是在“新公共管理”时代，还是在“新公共服务”时代，政府在诸多领域中发挥主导作用将会是一个长期存在的现象。在此种情形下，各级政府不断根据周边环境的变化探索加强其自身治理能力的路径是今后必须抓牢、做好的一个重点。从上述学者们所做的相关研究来看，目前，学术界对政府治理能力已经做了不少的研究，表明政府治理能力的提升是大势所趋。通过对学者们所做相关研究的分析与综合，不难发现，政府治理能力某些领域的研究工作做得还是不够充分和完备。例如，学术界对政府在提升自身治理能力的过程中所面临的困境及遇到的阻力缺乏深入的分析和探讨，尤其是在持续了两千多年的农业税得以全面取消以及全国上下普遍要求基本公共服务能够惠及广大公众的大环境下，政府治理能力势必会遇到新的“拦路虎”。总而言之，政府治理能力是十分重要的，提升政府治理能力是时代的要求，这使得对其进行全方位、多角度的研究将成为应有的题中之义。