第三节 研究框架

政府治理在根本上是为了实现顺畅的国家的政治统治，对于国家而言，它的人口、政府（机构）、疆域等要素皆可在地图上静态地展现出来，但是，作为动态化要素——人心（文化）却无法通过一张图纸体现出来。因此，当代的时代性发展变化不只是给政府治理提出了更高的要求，还提出了全新的要求。把握和顺应这个时代变化，将意味着政府治理的现代化转型。

我们从政府的核心——官僚制理论开始进行检讨，考察其在政府现代化过程中的实际情形与影响，并作了一定的历史制度分析，简要考察了官僚制中的信息传播情况。政府绩效考核是历来的难题，取消与否都对政府的治理行为产生了严重的路径依赖。我国政府治理模式一直未摆脱运动治理的困境，从这里开始延伸出对政府服务的审视，并认真地结合现实案例反思此前兴起的服务型政府理论。随后，从权力清单制度开始，进而审视政府权力在政府体制的影响作用。政府社会管理须从人心把握，才能促进畅通有序的政民互动。网络政府虽然给政府治理及其体制变革带来了技术上的优势，但也存在着一定的弊端与困境。最后，本书从政府（国家）与社会互动的视角全面审视政府治理与变革问题，力图寻求政府治理现代化进程的规律、思路与启示。

政府治理现代化是中国政府在转型期面临的重大使命，同时也是首要难题。由于历史传统的影响，中国政府的传统式简单统治与管理方式在现实中存在严重的路径依赖。不同时期、不同地区、不同政府，均有不同的症状表现。改革开放40年来，中国无论是在政治上，还是在经济上都发生了天翻地覆的变化，这些变化对中国政府提出了迫切的从管理统制到治理服务的时代转变要求。东中西部地区不同地方经济社会发展差距客观存在，发达地区相对于后发地区的政治治理现代化程度较深，例如，浙江率先展开了以法治政府为目标的权力清单制度建设；当然，一些后发地区的政治发展潜力与制度创新热情并不比发达地区的政府低，例如，湖南、江西等地曾开展过政府法律顾问制度与行政程序条例建设，而且，力度要比习惯上被当作发达地区的江浙地区（江苏、浙江、上海）、珠三角（广州、深圳、珠海）等地还要积极。有时省级层面的高级地方政府由于具有较高的行政权威，率先推进各类治理现代化的制度创新，诸如权力清单就是由浙江省政府层面推行与实施的；也有低层面的地方政府，如县、市政府，由于直面社会公众，所以对社会公共服务需求捕捉的敏感度特别强烈，早在20世纪90年代地处金华地区的义乌市率先开展了政务超市建设，这促成了日后中华大地轰轰烈烈的行政审批改革和行政服务中心建设。总而言之，中国政府治理现代化进程表现为全面法治建设的万花筒，多年来已积累了丰富又细腻的制度经验。

毕竟，政府治理现代化并非某一时期、某一地区、某一政府的事情，既不能一劳永逸，也不能由单一的政府去实现。在充分地总结与整理改革开放40年来的制度创新经验基础上，还应立足于全局性与整体性的全国制度建设布局。谋万年与谋朝夕，谋全域与谋一隅，本质上是辩证统一的。并且，由机制上升到体制、制度的高度是实现彻底的政治发展目的的必由之途。

官僚制是审视政府治理的首要逻辑立足点，体现了政府自身的组织架构与设计，它是政府赖以实现治理的制度保障。先前我们的官僚制理论舶于西方，理论范式若非马克斯·韦伯的理想模型，便是公共选择学派的行为主义模型，这些西方理论在一定程度上只可以解释中国政府与外国政府相似之处，但受到国情影响的不同之处也使得解释受到了种种限制。中国官僚制的历史渊源是商鞅变法以来的秦制，一种特别注重（政治）权力二分与制约结构，即行政与监察二分（军事依附于君主立法，而且本身并不是用来与行政权相制衡的）。

政绩问题是中国政府实施目标管理体系后的效率驱动产物，在近些年发挥了巨大作用，学界对政绩驱动的机理作了深刻的探讨，然而，正是由于现代社会的瞬息万变，采用了多年的政绩驱动机制就像汽车发动机一样进入了保养与维修的境况，如果它的运作机理得不到长足更新的话，政府在治理现代化过程中也会遭遇发展的困境。重新在绩效评估的学理角度上来看待政府的政绩机制，有利于还原政府的公平价值追求导向，恢复政府自身内在“权力民赋”的本质。

运动治理是革命年代紧密联系群众的法宝，由于革命自身的破坏性与政府（执政）内在的建设性之间存在矛盾与冲突，而且运动治理的行动无序性也与现代政府所赖以维系的法治稳定性之间更是冲突不止。运动治理对当代政府行动产生了巨大的路径依赖作用。从长远来看，中国政府亟须从公共服务的本质内涵出发，建构一系列法治化运作程序与机制，从而实现全面向现代政府的转型。政府社会管理、精准扶贫是当代政府治理行动的基本体现。政府在完成自身公共服务职能的同时，是否还需要将自己“有形的手”更进一步地延伸到社会之中，这也有待人们深刻去认识。

政府权力是政府治理的核心变量，也是法治政府建设的基本控制标的对象，即法治制约权力。行政管理学中有一条瓦格纳定律，即指行政权力扩张的判断法则，这是政府无法避免的自我膨胀规律与趋势，使得政府有了极大的制约与约束的必要。在政府权力的考察过程中，政府与市场、社会，政府内部中央政府与地方政府及各级政府之间会存在不同的利益博弈现象，政府作为治理者在行为与认知上都会产生一定的差异，这体现在人与制度之间的互动问题，同时也是法治政府亟须解决的根本问题。权力清单制度最早在浙江推行与实施，最终在中央政府的大力支持下，已向全国范围内进行了推广和应用；然而，权力清单解决的问题是权力的授予问题，至于核心的权力制约与监控、监督等问题并不是由一纸政府规范性文件就能解决的，赋权之后必是制权，须从不同级别的政府性质探究出发，也自然成了下一步推广权力清单制度的必经步骤。

政府组织是在转型期考察政府与社会、市场之间的关系，仔细审视政民之间的互动关系，以此作为实施职能设计与安排的依据，这是由政府治理现代化转型决定的。转型期，不少社会矛盾确实是由于政府不恰当的或者说是滞时的管理方式引起的，这时政府过分地重视行政效率而忘却了服务宗旨和公共目标。编制是解决政府组织架构的重要方式，不仅体现在人员及其素质的控制上，还表现在机构的制度建设方面，它是具有中国国情特色的公共部门人力资源管理活动。当前我国政府编制问题在于权限分散、重视前数据调控轻视后能力管控、监督权威缺乏等，致使编制背后存在着让人无法想象的行政机关膨胀的怪现象。政府组织规模的精简与“瘦身”应立足于整个国家行政体制的完善，从消除“懒庸贪顽”现象着手，首先推动基层的乡镇与社区实现公共服务化，采用便民服务中心替代一级政府管理机构的方式来进一步推进政府治理现代化。

网络政府的兴起是伴随着互联网信息技术发展的产物，从第一代的电子政府开始，实现政府上网，再到公共服务上网，实现“互联网+政府”，推进了政府由“WEB 1.0”跨入“WEB 3.0”时代。在很大程度上，网络政府借助互联网实现了有限的政务公开，不少公共服务也可以在网上得到实时获取。问题是政府从一开始就把网络技术当作工具来对待，价值理性明显不足。直至2016年，浙江乌镇召开了世界互联网峰会，昭示了政府对待网络的态度，这也把“互联网+政府”捧到史无前例的高度。未来政府的发展方向需要利用好网络平台，建设互联网平台，通过“人机合一”的形式，为公众提供高效优质的公共服务。

在本书的末尾，我们对新时期政府治理现代化的基本规律进行了一定的总结，对未来政府治理蓝图进行了展望，认为应坚持“全面依法治国”方略，将“全心全意为人民服务”的宗旨深刻贯彻于治理体系及能力建设上面，并将党的“带领人民创造美好生活”的始终不渝的奋斗目标贯彻到底，在2035年到来之际迎接一个全新的、高效能的现代政府。