前言
党的十九大报告指出，在第一个阶段，即从2020年到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，且现代社会治理格局基本形成。这说明目前在离2035年还有短短十几年的时间里，对于中国政府而言，迅速实现治理现代化目标的挑战是巨大的，但又是前景宏大的。只有政府的治理能力不断提升，乃至全面实现现代化，才能高效地增长中国作为现代国家的治理绩效，并促使我国政治—行政体制的日益完善。
正是由于这个宏大目标的提出，我们才有必要去深刻且认真地对待政府治理体系完善及其能力提高问题，随着政府公共管理任务的日益繁重，传统的统治职能已表现得并非那么突出，反而，在现代国家与社会之间的良性互动之中，被赋予了越来越多的社会治理职能，在治理方面越来越强调柔性治理取代硬性治理、社会治理取代政治管理、人性治理取代机械治理等基本特征。
本书是由笔者多年来关于本科及MPA研究生教学上课的讲义及发表相关主题的文章，整理而成，主要关于政府治理及其制度变革方面的论述，包括了官僚制、政府治理、政府绩效、网络政府、政府权力等相关主题。考虑到政府治理现代化是我们国家自党的十八大以来提出的时兴课题，对其密切关注与深入研究将有利于为我国现代政府体制形成及完善提供一定的思路与启示。
本书所涵盖的部分章节原是在公开期刊上发表的独立文章，这些期刊主要包括《福建行政学院学报》《领导科学》《管理学刊》《理论研究》《大连干部学刊》及《新华文摘》、中国人民大学复印报刊资料《公共行政》与《管理科学》。由于得到上述期刊的支持，本书中不少的内容得以提前面世，笔者深表感谢。
我国是一个拥有数千年历史之久的传统的古典文明国家，以致在现实发展过程中出现了辩证的矛盾困境：一方面，传统政治思想包袱给政府现代化治理进程带来一定的困境，这意味着我们可能需要用最短的时间去完成西方国家曾经花上数百年的时间才能完成的治理现代化的任务；另一方面，传统政制也是我们的政治制度源头，同时也给我们政治—行政体制的完善提供了无尽的历史文化宝藏，对其充分且有效地发掘，将有利于我们走出困境、推进治理现代化进程。
西方中世纪以后的这段岁月里，发生了决定欧洲近代崛起的两件标志性历史事件：一是文艺复兴，文艺复兴在政治思想层面最重要的做法是罗马法复兴，这把原本愚昧落后的欧罗巴大陆引入宪政民主的先进文明时代；二是宗教改革，基督教也是西方文明中不可忽视的政治遗产，其对西方政治文明的发展具有不可估量的价值，通过对基督教的人本意义回归确保了宗教符合政治改革的价值目标。从法治角度来看，“西方法制现代化的进程首先表现为法律的形式主义运动。这一运动之所以首先在西方兴起，是有其深厚的社会基础的。……西欧中世纪晚期的市民社会构成了进度西方法律形式主义运动赖以生成和发展的重要社会基础”[1]。
罗马法复兴推动了西方的近代崛起进程的结果，是由其政治制度在当时领先于世界决定的。历史总是可不可思议地重现，暗示任何政治活动及现象背后都会受到相同的或相似的规律左右和支配。中国人猛然觉醒自己的政治制度落后于西方是在清朝以后，也恰是在西方人凭借船坚炮利的淫威恐吓中国屡屡得逞之时。救弊拯危的良方无非复古与效仿两途，可是盲目地移植西方政治制度所导致的后果是民初中国的邯郸学步，至今贻害不浅。如果忘记了自己的政治制度渊源是极其不利于本国的政治建设的。
“中国历史上历次试图对政治制度进行重大改革，无不借用《周礼》，或对之加以新的解释。”[2]诸如，历史上均地处西陲的秦国与北周在对华夏传统文明继承几至断层之时主动采用了一条复古加变革的政治改革路径，这是一条趋近于保守与激进之间理性改革之路，确保了政治改革在不偏离国情轨道的前提下取得了令世人瞩目的制度成功——前者孕育秦汉帝国，后者催生隋唐帝国。
商鞅变法是中国历史上仅有的一次改革成功经验。彻底的变法难免会带来国家肌体的阵痛，但是对于治愈国家沉疴宿疾却是有着长远功效。其他历代改革，却终究损折在社会既得利益阶层的个人私心之中，这些人不愿放弃眼前如浮云般的既得利益，最终不得不被仓皇赶下政权神坛。一如后世的唐之杨炎“两税法”改革、宋之王安石青苗变法、明之张居正“一条鞭”变法、清之李鸿章与张之洞的洋务运动，不仅变革只涉足经济领域，而且改革初衷也被狭隘地定格在“解决当下问题”之上，一旦难关渡过则当权统治者又开始不思进取，这是历代改革不彻底的顽症固瘤所在。原因何在？恰如西汉时期有人总结得那样：
治国有常，而利民为本；政教有经，而令行为上。苟利于民，不必法古；苟周于事，不必循旧。夫夏、商之衰也，不变法而亡；三代之起也，不相袭而王。故圣人法与时变，礼与俗化。（《淮南子·汜论训》）
由是，当年主持清末修律的清廷大臣沈家本就以为中西法“道理自在天壤，说道真确处，古今中外归为一，不必左右袒也”[3]。换句话来说，“所以如果为了时髦而放弃固有的，坚强的道理传统思想，代以外国输入的思想，那将铸成一个重大错误”[4]。秦国强盛始于彻底变法，而有宋则毁于局部变革。原先作为中华封贡体系成员的日韩诸国曾举国辍朝痛哭“宋以后无华夏，明以后无中国”，岂不是它们目睹中国改革不成、国力日削之缘故？近百年来的屈辱史决定了中国首要的政务依然是政制改革。没有一整套先进于世界且与本国国民精神信仰相匹配的政治制度，“国家不可战胜于朝廷”，即便是中国拥有遥领世界一时的科技技术，亦未能够扬国威于海外、立自尊于世界。
故而，《淮南子》总结道：
耳不知清浊之分者，不可令调音；心不知治乱之源者，不可令制法。必有独闻之耳，独见之明，然后能擅道而行矣。夫殷变夏，周变殷，春秋变周，三代之礼不同，何古之从！大人作而弟子循。知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古，终乱。（《淮南子·汜论训》）
改革是一种旨在全面或局部调整社会利益关系的政治活动。那么，中国改革就是已然或者即将发生在中国境内但影响范围可能会跃出中国国境的政治调整活动，其基本内容是由我国独特的国情属性和人文社情决定的。从历史的源头中把握我国政府治理的基本规律，将有助于我们快速推进治理现代化目标的实现。而且，现代民主政府的一个核心价值是“回应”，即政府行为能达到“与人民的偏好相一致”[5]。通过公众的参与来巩固政府的外在约束机制使得政府的公共行政行为能够真正形成制度性的边界，在根本上保障了人本理念在现代治理过程中得到真正的制度体现。作为现代治理的逻辑起点，人本导向对政府与民众双方都提出了必然的公共行动要求，使二者能够在理性的引导下通过国家规则的力量（即法治）来解决社会中各种利益矛盾问题。习近平总书记指出，“中国特色社会主义进入了新时代”。而且，当下的转型期意味着我们的社会正面临着传统与现代、东方与西方之间更替与交织的困境，我们的政府治理也由此正处于半现代化的历史阶段。因此，如何在21世纪中叶之前有效且快速地推进我国政府治理现代化目标的实现将成为时下一个关键而又迫切的研究命题。
[1] 公丕祥：《法制现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社1999年版，第162页。
[2] 韦庆远、柏桦：《中国官制史》，中国出版集团2006年版，第8页。
[3] 转引自马小红等编《中国法律思想史研究》，中国人民大学出版社2007年版，第18页。
[4] 王健：《西法东渐——外国人与中国法的近代变革》，中国政法大学出版社2001年版，第479页。
[5] [美]劳伦斯·迈耶：《比较政治学》，罗飞等译，华夏出版社2001年版，第36页。