第二节 官僚制的信息交互

现代信息社会中官僚制组织本质是一个开放的信息交互政治系统，它的功能就是内部收集信息和外部释放信息，并从这个信息获取、加工及处理的信息交互过程中来实现自身的运作和变革活动。在理论上，官僚制组织的信息交互应该是在合理的层级与幅度情形下与社会经济系统不断有效交换信息的过程。但是，现实是作为一群有着反思理性的复杂人的官僚组织中的成员（官僚或公务员）会进行信息截流行为，这意味着使自己隐性权力增加，也造成了官僚组织中的派系小团体活动日益增加。当官僚组织由此变得无法适应社会公共利益需求时，膨胀的信息还会导致官僚组织的崩溃，最终导致组织变革。

一 官僚制组织与信息交互

现代社会，组织中信息无处不在。信息虽“既不是物质也不是能量”^[36]，却会因为过度丰裕而产生爆炸现象。信息本身是存在于社会中无形的事物及现象的人为抽象概括及提炼，是“随机事件不确定性的减少”^[37]与“信息是由物理载体与语义构成的统一整体”^[38]，成为一人对另一（些）人突显自身价值的社会要素，包括私人信息（如个人隐私）与公共信息（与社会整体公共利益相关的信息）。“信息时代中信息的根本点在于与工地、劳动、资本等传统的生产要素相比，信息是唯一不服从边际递减率的生产要素。”^[39]与信息密切相关的是信息交互活动。

信息交互过程包括以下五个方面的环节：其一是信息产生，即信息收集后的提炼及整理活动；其二是信息传递，即整合的新信息在组织内外流通；其三是信息扭曲，由于组织本身的各种原因信息会出现放大或缩小的失真情况；其四是信息检查，即信息扭曲给组织运作带来的困境促使组织产生了强烈的问题解决欲望；其五是信息纠正，这就是信息检查的执行阶段。这种信息交互活动对官僚制及变革具有重要影响。

官僚组织在现代社会中决定着社会经济发展的方向及趋势，其所依赖的信息传递也在一定程度上决定了官僚制的运作效率。信息传递与官僚制有着密切关联，这可以通过信息交互活动得到体现。而且，政府（官僚组织）的存在价值就是在不触犯个人隐私的前提下将无数的私人利益整合为以公共利益表达为内容的公共信息。

从系统的角度来看，官僚制组织与社会经济环境之间的信息交互活动已然把信息分化为社会提供的各种关于公共服务需求的外部信息与官僚制组织垄断的内部信息。当然，现代社会中的信息之所以充裕，是由信息的网络迅速传播性和人为易扭曲变形性等复杂特征决定的。信息正与官僚制组织手中的权力紧密结合，日益凸显自身的市场价值。因此，“政府的手工管理时代将结束，信息管理时代已经来临”^[40]。

综上所述，官僚制可以被视为与社会经济系统相互交换的政治系统，它的信息交互活动从整体上来看包含了组织内部接收信息与外部释放信息的过程，从这个角度来说官僚制组织也是一个信息交互系统。此外，官僚制组织是由人（官僚或公务员）构成的政策或服务的政治结构系统，在现代信息社会中比以往任何时候更加依赖于信息的获取、加工及处理。基于此，官僚组织的基本特征有：一是官僚组织的信息拥有是组织成员的权威象征，这会使得其在信息支配过程中得到自我满足；二是官僚制组织存在信息截流现象也由此变得不可避免，围绕着不同信息内容会导致组织出现各种派系化小团体活动；三是官僚制组织成员是拥有各自反思理性的复杂人，他们会本能地在个人利益与组织利益、公共利益之间选择不同的平衡策略。

图1-2 官僚制组织中信息外部流

二 官僚制组织运作：信息流动与信息截流

官僚制的组织运作主要包括决策与执行两大部分，这些活动都将与它自身的内部管理及外部环境发生密切联系。在官僚组织外部，它为社会提供公共服务，就会产生特定的服务行动的反馈信息；在官僚制内部，它为组织协调与管理提供信息能量，防止组织崩于内耗。

由于官僚组织是非市场导向组织，他们的绩效标准很难通过市场反馈来衡量，这就需要组织成员之间的相互揣摩和各自定夺。上下级关系的重要性便凸显了出来：在缺乏市场机制的情况下，职位的提升机会很大程度上依赖于直接上级对自己的评价，而不是通过市场机制中个人的业绩来获取客观的评价信息。在外部信息流动过程中，他们特定的服务者为他们提供了反馈信息，这会影响到在组织目标不变情况下组织行为的调整活动。

官僚制的公共服务绩效考察是困难的，因为它自身是难以实现市场化的社会政治组织，仅仅通过市场与社会的信息反馈尚不足以全面反映官僚制运作的实际情况。一方面，官僚制的公共服务行动是通过它的组织成员（官僚及公务员）在自身的个人人性与公共责任之间平衡来实现的，那么应当首先使得官僚组织的行动者们具备提供公共服务的高积极性，才能确保公共服务的高效供给；另一方面，官僚制的政治强制性决定了它在与社会及市场之间的信息争夺战中处于一定的强势地位，公共服务信息的不对称性使得官僚制在内部组织与外部环境中存在着信息传递极差。

理想的官僚制系统模型是一个信息交互过程中信息输入活动由特定的政府主动收集信息或社会的有序民意表达，信息输出由政府向社会的主动信息公开，这种输入与输出之间的互动演绎了官僚制组织的运作形式。然而，并不是所有官僚制组织都是积极主动的，并愿意向社会公开信息的；而社会的民意也会出现难以进入官僚制组织政策议程的情形。

图1-3 官僚制组织中信息内部流动

事实上，上述官僚制组织信息交互模型是更接近于理论而非现实的物化分析形式，官僚制组织中人的因素会首先使得官僚制组织内部运作要比想象中更加复杂。官僚制的组织结构主要由层级与幅度两个概念构成，在总人数特定（编制法定）的情形下，信息与层级、幅度呈不同的关联关系，这使得层级与幅度之间的信息流动影响都存在一个临界点效应，找出这个合适的临界点对官僚制的正常运作具有至关重要的作用。而且，官僚制中的人同社会中其他人一样是有着自己思维的复杂理性人，领导与下属之间的个体或群体的利益博弈促使层级与幅度对信息交互活动发生了不同程度的作用与效力。

可以推断，影响官僚组织中信息交互的基本因素有六个：一为官僚组织的成员数量；二为信息沟通网络的结构；三为控制传递时间与传递对象的规则；四为官僚组织各种职能之间相互依赖的程度；五为外部环境变迁的速度；六为官僚组织用以审视其环境的调查机制与程序。^[41]为了更好地实现社会职能，组织都会大量地收集信息资源，组织越大，信息网络越畅通，外部环境变化越快，收集的信息越多，从而信息在向上传递时必须筛选整理，这其中也就给了官员很大的自由选择权。

如果信息流动在特定时期是总量恒定的，现在我们要探讨的问题是官僚制组织内部接受新鲜的失真度与外部释放信息的扭曲度，这两个变量直接影响到官僚制组织的日常运作，乃至引发它的组织变革。来自社会公众的各种服务信息通过官僚制组织的输入—输出处理，会产生一定程度的曲折变化，或正向的准确反映公众需求，或负面的异化扭曲为官僚组织不愿向公众透露的垄断信息。这便会产生出官僚制组织内部的信息截流行为，因为对于官僚组织所有成员来说，信息截流意味着一种隐性权力的象征。

官僚组织为了信息上寻求扩张而信息截流的政治动机大致有：第一，保留原有人才，吸引更多人才会增强组织的活力和创新力，外来人才还会带来其他新的获取资源的渠道，他们的新思维也能促进官僚组织的变革和完善；第二，组织扩张会增加领导人的权力、声望、收入和地位，这对于官僚组织的掌舵者和权利攀登者来说有着莫大的吸引力；第三，这会提高成员的个人地位而不是其他人的地位，有利于减少内部冲突，提高士气，通常官僚组织是自上而下产生的，原有的内部人员会拥有他们的下级，进而提高了原有成员的个人地位；第四，寻求组织扩张有利于提高组织绩效。组织扩张意味着职能增多，如此一来，官僚组织能搜寻到的资源会更多，资源量和信息量的增大促进了官僚组织绩效的提高。

三 官僚制组织变革中信息交互分析：信息扭曲与派系活动

官僚制组织变革引发的原因是多维的，对于它的内外部信息交换分析而言，可以为我们开辟一定的思路。传统的官僚模式过分重视理性权威对政策或服务活动的实现作用，一定程度上抑制了官僚组织中人的积极性与创造性发挥，排资论辈、年功序列制、彼得现象（即原本有能力的人被提拔到不合适的位置上反而变得平庸的组织现象）等问题层出不穷。

在很大程度上，信息处理与公开已成为现代官僚组织治理能力的基本指标。高效能的政府必须在准确获取社会公众服务信息的基础上，采取理智的公共信息公布方式使得公众不仅及时了解，而且还能透过信息来表达自己的认同与支持意愿，信息由此成为官僚制组织手中的治理利剑。然而，随着官僚组织的扩张，权利攀登者的大部分精力会转向内部政治和竞争。它还会增加组织的惰性力量和笨重感，降低了组织信息传递的效率等。

由于官僚组织中复杂人性的原因，公共信息在其中的输入与输出过程中遭遇了交互阻梗，长此以往会极大地降低官僚组织的运作效率，最终引发组织变革。结果还会出现两种典型趋向：一是屈服而适应当下的组织氛围，“不求有功但求无过”，庸碌无为；二是对当下抑制人性的组织氛围表现特别不满，随时可能作出激进行为（如辞职下海、推动变革等）。

在第一种情况下，信息通常是阻滞的，无论是外部释放还是内部接收，即便是公共利益，也会与组织中的个人或集体无关，信息的失真度与扭曲度迅速增加，派系小团体活动也在信息截流中不断产生，组织结构逐渐失去活力。

在第二种情况下，信息变得格外不对称，围绕着信息的截流形成激进与保守两派，他们之间的组织内部利益博弈，已然造成外部信息释放严重失真与扭曲。

当个人利益完全盖过组织利益时，官僚制组织会完全朝向特权政治运作，引发社会民众的严重不满，矛盾丛生；信息失真与扭曲也会进一步激化民众对政府（官僚组织）低效率的愤慨，而社会民众或许并不清楚官僚制组织内部的信息分化与截流情况，变革需求已在组织中不断地酝酿。

在官僚组织中普遍存在着一种问题，由于底层人员收集上来的信息量过大，需要层层筛选、自下而上传递，会出现信息歪曲。对此种现象，塔洛克提出的歪曲模式是“信息数量的减少”和“实际内容与原始信息很不相同”。^[42]这表明，官僚组织为了政绩而隐瞒上访数量，出于自私动机对上级谎报、修改和减少收集上来的信息。原本由百分之百的原始信息在垂直结构中经过每层官员的筛选淘汰和自由发挥及主观臆想，修改成对自己有利的信息，信息到达最顶层时最后可能只有原始信息的38%，显而易见，在信息歪曲的基础上作出的决策对于底层的真实情况可能会出现些许偏差。不仅是自下而上的信息传递会出现偏差，自上而下传递的决策也会出现偏差。最高层的领导作出的决策是宏大具有指导性的，层层往下传递时每层领导会根据自己的理解转化成具体点的行动。这需要下级领导的推测和判断，掺杂了主观想象的决策传递到底部时自然和原始决策的根本目的有偏离。“信息所消耗的显然是其接收者的注意力”，因此，“信息的丰裕导致了注意力的贫困”。^[43]

例如，在重大自然灾害面前，一个快速反应的政府必须迅速捕捉灾情信息，首先将之转化为对受灾民众的人文关怀；其次是应对灾害决策的理性方案；最后是以坚决行动来昭示自己胸有成竹的姿态信息。反之，如果官僚组织（政府）只会消极逃避责任，瞒报、谎报，灾害会由于公共信息在社会公众与官僚组织之间的阻滞，导致官僚组织陷入严重的内部派系团体分裂和外部公信危机。

激进派会对社会民众采取积极引导的策略，有意识地收集来自社会的民意表达，并不断与充分压制民意的保守派作出权力较量。在一定程度上，民意作为一种对改革呼声的回应，信息流动交互会变成改革派手中可以利用的政治工具；如果他们能够在政治上战胜保守派，那么官僚制组织改革（改革的前提）也将成为定局。这里主要有三点原因：一是之前已付出了比例巨大的沉淀成本（包括投入的时间和无数的决策等），以及让成员和顾客接受他们的行为模式也付出了巨大的成本。改革意味着从头再来还要冒着公众无法适应新的行为模式的风险。二是自利的官员反对任何会导致纯粹削弱他们自身价值的变革。在大的官僚组织中利益牵扯则更为复杂，利维坦式身躯更显笨重。三是组织的规模越大，越不愿采纳任何特定的变革；大组织里的保守者比例高，变革的成本也高，协调困难。而到了官僚组织末期，庸人类领导与能人型成员发生利益冲突，彼得现象极其明显，庸人当政使组织成为受害者。

从长远来看，官僚制组织的变革趋势主要有：第一是扁平化，通过减少过多的层级来减除冗官冗员，设定合适的幅度来确保组织内外部的信息交互顺畅；第二是法治化，由此来有效遏制官僚制内部小团体对信息的截流所造成的组织派系化问题，确保信息交互活动在官僚制组织内外公开化、透明化、有序化。官僚制组织变革的步骤首先是通过反腐来为组织输送新鲜血液，并对社会释放积极的自我改革（以消除社会不满）的政治信息，重新建立社会对官僚组织的信心与认同。当然，官僚制组织变革是为了其本身更好地有效运作，确保组织在自我免疫过程中信息交互活动的正常与顺畅。

四 结论与思考

官僚制组织中的信息交互现象已经在一定程度上成为决定官僚制组织运作顺畅与否的重要社会因素。在社会经济系统中总的信息量恒定前提下，官僚制组织中人的因素则成为一个至关重要的影响公共信息曲折变化的关键变量。官僚制组织中的人数多少也会导致信息产生一个前文所述的曲线折变的发展趋势。基于此，我们对官僚制组织可以作出如下结论：

第一，“官僚制组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织”^[44]。官僚制组织惰性力量的强大造成改革之难，这与组织发展、运行模式和人化反应有关。由于缺乏市场化的竞争环境，此时信息对于官僚组织来说格外重要。组织目标越模糊，组织行为越可能受到各类信息的制约和约束。例如，下属不明上级的真实意图，下属不给上级传达正确信息，都会导致官僚组织运作的低效。

第二，官僚制组织运作尽管低效率却必须付出的高代价，包括“狭隘的求同现象、称职但不出色的工作表现、难以忍受的一致服从”^[45]。官僚制组织不论在内部还是外部的表现都是一个动态过程。在内部，存在官僚部门之间的相互竞争；在外部，他们垄断公共信息。官员反对那些会降低组织职能的数量、范围和相对重要性的变革。官僚制组织越大，改革越难。因为这不仅成本高，而且协调难。在大的官僚制组织里，我们还不能忽视保守者的高比例存在，这是很大的阻碍力量。

我们举个时热的案例来印证这些结论。2015年10月4日“山东青岛大虾”事件引起全国热议，荣登热搜榜第一，它也集中暴露了当下政府的现代治理能力不足的困境。物价局和公安局相互推诿，让消费者为天价菜单买单。表面上是执法监管不力，本质上却是官僚组织运作中的信息交互问题。首先，管理当局没有足够的信息资源来对所有的威胁作出同步回应，组织大幅度和多层级问题导致机关部门的权责不一致；其次，他们的经验表明多数潜在的威胁是不会真正发生的，所以物价局和公安局都对顾客被宰这个事情持旁观态度；最后，一直到潜在的威胁变得严重为止，无论是威胁本身，还是组织对威胁的理解，都产生了极大的关注。“青岛大虾38元一只”事件很好地诠释了这个现象。倘若上级领导在事件当晚发生时就收到了下级传递上来的情报信息，依据他的政治敏感度，绝对不会强按牛吃草，也就不会有接下来“好客山东”品牌付诸流水的严重后果。由于认识事实与掌握事实之间有差距，评估数据信息的重要性不言而喻。

但是，我们并不因为这些组织的弊端而完全否定它。“官僚组织很难消亡的一个最重要的原因是他们庞大的规模。所有的大型组织都有很高的生存率。”^[46]我们为此简要设想的纠正思路是：首先，如果设置较高的信息传递标准，可能会降低信息质量，收集上来的信息会衰减从而导致不全面，不过它的好处是防止信息爆炸；其次，也可以考虑减缓组织对事件的反应速度，从而减少信息的输出；再次，这样一来在同一时间段收集的信息量减少，官员处理信息发挥的空间变小；然后，官僚组织想要提高效率，就应该在信息传递上提高速度、准确度和质量；最后，在不同部门设置重叠的信息获取职能，可以让不同部门同步收集同一相关的信息，这样不同部门之间可以形成信息的相互补充，在不确定的情况下可以较大程度地保证信息的真实性与可靠性。