第一节 官僚制的理论模型
一 官僚制的定义
官僚制的提法是法国17—18世纪伴随其国家政权机器不断完善（世俗王权战胜宗教神权）而形成且成熟的历史制度产物。官僚制（bureaucracy）的英文单词源自于法语，在《牛津英语词源词典》中疑惑得到了解答[1]，最初（bureau）是指带有抽屉的书桌，后来延伸为官僚办公的所在地，即办公室，这也让我们很容易联想到现在写字楼里隔间式的办公布局。第一个使用“bureaucracy”术语的是法国经济学家Vincent de Gournay（1712—1759），此后这个词被欧洲学者经常用来描述国家干预日益加剧情形下的行政管理。19世纪30年代在英国开始流行，这个词在Thomas Carlyle看来无异于是“大陆来的骚扰”。
这后来在中文里被形象地翻译为“科层制”应当从词源查找起。首先这像是个古汉语词汇，即一个字一个意。“科”的意思为“官僚的品级”或者“政府法令”之义，后来延伸为“行政机关或某些机构的行政部门按工作性质分设的分属单位”[2]，而“层”的意思是“用于重叠、积累的东西”，可以作量词用，如“十五层的高楼”[3]，那么，两个词合起来在本书中的意思就是“政府机关中按照工作性质层叠设计有着相应品级的行政—政治单位”。这就使得被称为“官僚机器”的制度发明具有如此组织设计原则，即这种制度应当同时包括横向的专业分工和纵向的层级设置，是官职/官署品类（级别）及其分工性质的整体集合。
这种横纵向的综合划分原则在私人部门（企业）、第三部门可以体现为区域原则、产品原则、顾客原则、科研原则（横纵向划分都可以）等。而延伸到公共部门的政府，就一般有了特定的纵向区域原则与横向的工作原则两大类，所以就有了行政区划制度与行政层级制度，体现了官僚制的基本内涵与主旨精神。这也就是说如果从管理角度来看，官僚制才被当作“科层制”（这种组织形式也广泛存在于非政府部门之中），而回到政治角度，官僚制才是官僚制，也可以被认为是一种“官僚政治”。
图1-1 科层制的简易示意
1860年John Stuart Mill（《代议制政府》，第40—41页）认为，“政府工作掌握在专职统治者手中，这就是官僚政治的本质和含义”。
Gaetano Mosca在《政治学原理》（Elementi di Scienza Politica，1895年）中又将之称为“官僚政治”，并认为其对统治强大帝国来说是非常重要的。
Robert Michels在《论现代民主制中的政党社会学》（Zur Soziologie des Parteiwesens in der Modernen Demokratie，1911年）中把官僚制的概念由国家扩大到政党，他认为官僚政治是出于操纵一个庞大的管理上的必要，它增强了党内独裁的权力。
韦伯的理想化官僚制又被译作贬义化的“科层制”，正是科层组织一词常常含有效率低下含义的原因。R.K.Merton在《科层结构与人格》（Bureaucratic Structure and Personality，1940）中指出，行政人员遵守科层制法规带来了繁文缛节、消极应付、僵硬刻板等各种官僚主义弊端，这也被M.Crozier称为《科层组织现象》（The Bureaucratic Phenomenon，1964年），而科层组织则是指“不通过自己的错误来学会纠正自身行为的一种组织”，这就是说“臭名昭著”的科层制效率低下的原因正是自身无法组织变革和自我完善。
西方学者在将科层制当作一种组织现象而非行政程序的认识上达成共识，由于官僚政治与专制帝国的关系十分密切，以致有时经常使用官僚政治来概括整个国家制度。科层组织与大型组织联系起来。国家根据科层组织原则建立了官僚组织或官僚机器，在整个社会生活的各类组织现象中占有统治地位。[4]
《布莱克维尔政治制度百科全书》中有关于“官僚/官僚制（bureaucracy）”的词条[5]：这是一个与君主统治、民主统治及贵族统治相区别的官员统治形式，官员的集合体系（官僚体系）及其运作机制。哈佛大学行政管理学院教科书也曾为“官僚制”作如下的定义：一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。[6]
二 官僚制的演化
关于官僚制的产生，人为的制度建构主义似乎有比制度演化主义更有说服力。从历史来看，官僚制中的组织与人很多时候是出于因人设职或因事设职的初衷，以致早期的一个官职就如同一个官僚组织。而按照韦伯的想法，官僚制产生的条件主要包括：一是货币经济的发展；二是行政管理任务的复杂化；三是现代经济的发展；四是现代国家机器的发展；五是社会等级分化。[7]
官僚制本身也如同一台机器，成为国家机器的重要组成部分，与社会政治经济的发展密切联系。尽管“一旦充分实行官僚制，就会形成最难摧毁的社会实体”[8]，但是“官僚制”因线性思维、机械化与形而上思维方式、理想化思维对民主产生严重损害[9]，这使得官僚制早已变成了人们眼中“由天才设计而由白痴管理的体制”。[10]
Michel Crozier（1964）狠狠地批判道：“官僚组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织”[11]，奥斯特罗姆（1999）同样认为官僚组织是无效率的，并主张运用公共选择理论来改善公共部门。[12]休斯（2007）亦指出：“由于官僚制的理性形式、不透明、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。”[13]曼泽（Mainzer）的《政治官僚》，德沃温与西蒙斯（Dvorin & Simmons）的《从非道德到人性化官僚》以及布鲁斯与哈格（Bruce & Hagne）的《现代政府的责任困境》也认为官僚机构极易背叛公共责任，实际上蜕变为既不负责任也没有民主的政府治理。[14]
让“官僚制”臭名昭著的是那种与理性主义背道而驰的“官僚”及“官僚主义”，而非它自身的组织结构。“我们不必同情这个官僚等级制中的个人”，他们只不过是借此实现自己“上升的愿望或抱负”，而非“公共服务的责任心”[15]。那种可怕的“官僚主义”被描述为“早晚有一天世界上会充满了齿轮和螺丝钉式的芸芸众生，他们紧紧地抓住自己的职位，处心积虑、不顾一切地渴望沿着官僚化的等级层次阶梯往上爬，一想到这种可怕的前景就令人不寒而栗”[16]，杰拉尔德·E.凯登（Gerald E.Caiden，1965）认为官僚主义还表现为官僚组织为达到低效率而必须付出的高代价，包括“狭隘的求同现象、称职但不出色的工作表现、难以忍受的一致服从”[17]。正是如此，官僚们处处想着个人利益，根本无心于公共事务，将各种难堪施加于原本供养他们的公众，导致了社会的愤慨与恼怒，甚至要对官僚制宣判“死刑”。因此，官僚制问题值得人们的深思与推敲。
官僚制模型的理论思考表现为现代保守主义对官僚制的捍卫与辩护促使原本对官僚的“死刑”宣判开始从轻发落的结局。对韦伯官僚制模型的批判在学界时有强声发出。自20世纪70年代末以来，在西方尤其是美国兴起的新公共管理运动，将传统公共行政学或者政治学中的官僚制批判得一无是处，甚至恨不得将之彻底扔入历史的垃圾桶中。
三 官僚制的相关模型
西方学界关于官僚制存在两种模型的讨论：
第一种是韦伯的经典模型。韦伯曾对“bureaucracy”下过一个著名的定义，即遵循职务法定、权能法定、严格等级制度、专业化训练、理性精神及合法权威等一系列组织原则理论体系。韦伯幻想的一种官僚体制是“实施统治形式上最合理的形式”，却很难在现实中找到完全实践的证据，结果被人们称作理想化的“官僚模型”（Bureaucracy Model）。韦伯的理想官僚模型明显借鉴了泰勒的科学管理与法约尔的科层管理的基本原理，因而它包括了以下四个方面内容：
第一，理性权威。官僚制从形成的根源上来看是社会经济现代化的理性主义制度产物。同韦伯说的另外两种权威——克里斯玛型权威和传统型权威相比，理性权威最大的不同点就是能够确保受其规范的事物取得可以预期的效果状态，这样一来官僚制的运作就不会因人而异，真正得到了理性规则的约束。
第二，等级制度。科层结构是现代官僚制的一个最基本的本质特征。这种以等级制为内容的科层结构是一种垂直的由上到下的层层控制的体系形态。这种等级制度与理性权威存在着密切联系。官僚制对等级制的引入很大程度上是韦伯借鉴法约尔的科层管理理论的结果。
第三，专业分工。官僚制中的各类管理与事务岗位还存在异于纵向等级制的横向划分形态，即专业分工，这样可以被认为是可以取得泰勒所说的科学管理的高效状态，它包括了公私分开、专业化及专职化等基本内容。
第四，规则体系。官僚制的规则体系是一种以实用主义为导向的非人格控制规范官僚制运作的目的、手段、效果等的制度结构，也是让官僚制保持正常有效运转的核心物质。官僚制作为一种西方近代的政治制度设计，它的基本目标是协助国家进行有效的政治统治以实现合法性的提升。所以，这种规则体系本身就是一系列的足以确保整个官僚体系的运作处于一种可控状态的理性设计。
第二种是公共选择学派建构的博弈决策模型。这种官僚制模型是当代公共管理学界的重要理论成果，是基于经济人或复杂人的人性假设基础之上的博弈论分析框架。在这种模型框架中，人们重点考察的是官僚机器的决策功能，围绕这个研究目标，深入挖掘官僚的人性趋向和控制官僚机器的内部规则、促成官僚机器达成政治统治的外部规则（亦被称为制度）及它们之间彼此的互动关系自然成为了重点内容。
人在本能上会进行自利思考，只有在规则限制自利的情形下，人们才会产生必须先实现规则目标才能实现自身利益的管理意识。规则的好坏正成为官僚制运作理性与否的根本。如果规则体系不足以将人性约束到既定目标的轨道上来，那么就会产生足以导致官僚机器低效乃至无效的派系倾轧、腐败堕落、搭便车等制度外部效应。反之，规则也可以引导人性朝向实现理性的制度正外部性效应——增进合法性与实现规则目标。
从学科发展的视角来看，公共选择学派从经济角度来看待官僚制问题创设了一门旨在研究官僚个人及组织行为逻辑的“官僚经济学”。在此学派中，主要代表有：图洛克（Gordon Tullock）的《官僚政治学》和唐斯（Anthrony Downs）的《官僚制内幕》，20世纪70年代初尼斯坎南（William A.Niskanen）的《官僚制与代议制政府》，80年代布雷顿和温特比（Breton & Wintrobe）的《官僚行动的逻辑》等。[18]美国学者尼斯坎南首先识别并定义了官僚的“个人”偏好，他认为：“官僚们倾向于把以下事项看作进入公共部门的首要选择，即声誉、权力和选举资助。”[19]
官僚制本身还意含着两种足以破除韦伯理想主义的现实立足：一是官僚制的正常运作，只有先确保官僚顺畅运转才能驱使其实现规则目标；二是官僚制的人性约束，同时还必须保证对人性予以制约防范其阻碍规则目标的取得。因此，基于这样的思考官僚制还需要更切合实际的行动策略，如在西方盛行的“分蛋糕”理论。
在这种人性—规则博弈论基础上诞生的官僚制模型还存在四种子类别情形：
1.讨价还价模型
所谓“讨价还价”（bargaining）是指“领导人之间相互控制的一种形式……领导人之所以进行讨价还价，是因为他们之间存在着意见分歧，但期待未来的协议可以达成，并且对自己有利可图……讨价还价意味着互惠”[20]。在这种理论上建立一种关于官僚制的“讨价还价”模型。这不仅可以反映官僚制的内部协调与沟通，也展示了官僚制与外部系统的社会和民众之间公共利益共识达成过程，或者说讨价还价的过程即“共识诉求”[21]。
2.理性决策模型
“部门之间常常为了自己的价值最大化进行政策上的妥协或联合。”[22]官僚制内部会存在很多个多元化的利益群体，或一个组织一个利益共同体，或一个部门一个利益共同体，它们之间尽管在各自利益上存在分歧，但是为了确保整个官僚机器运转的大局和底线原则目标，必须做到理性的让步与妥协，这就催生了理性决策模型。
3.各自为政模型
“这种多层次的决策系统比起中央部门单独决策而言，使得政策能更好地体现广泛的社会需求。”[23]这也可以被看成是理性决策模型的衍生类别，在集权条件下官僚机器内部存在部门利益化本来就会带来诸多潜在的权力截留风险，但在素有地方分权的西方人眼里，在多元社会中不同群体的利益博弈反而可以被乐观地看成是更能体现民主和公平的价值。
4.竞争说服模型
政策研究机构的引入改变了中央与各部委之间的信息不对称状况，从而改变了双方讨价还价的力量对比。[24]这在一定程度上夸大了政策研究机构的作用。这是一种关于实现利益共识的行动策略，彼此劝说与利益竞争也可以造出一种通过打造准市场（quasi-market）的效果来实现官僚机器运转的高效化。
上述官僚制模型体现的是现代保守主义对官僚制的捍卫与辩护，促使原本对官僚的“死刑”宣判开始从轻发落的结局。伯格与科勒（Berger & Kellner，1974）一针见血地指出：“官僚机构和技术性工业生产的出现是现代性的重要现象，实际上它们就是现代意识的载体。”[25]安东尼·唐斯（2006）同时指出：“官僚组织很难消亡的一个最重要的原因是他们庞大的规模。所有的大型组织都有很高的生存率。”[26]美国学者查尔斯·T.葛斯塞尔（2007）在他的《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》一书中说，这个看似可笑的念头（“为官僚制正名”）实际围绕着三个主题而争论：（1）官僚制机构与私人机构谁更有效率？（2）官僚机构对公众态度很恶劣？（3）官僚机构是否总喜欢阻碍改革？[27]其实，官僚制的根本问题在于官僚及官僚机构与社会公众之间的关系处理。这就是库珀（Cooper，2001）所说的官僚制的伦理困境，即“面临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型方式……公务员的受托人特征也使他有责任代表公民的利益行事，而该责任发生在官僚组织内部这一事实则可能导致冲突发生”[28]。
学界对官僚制的审判应该是改革而非废弃官僚制。特德·盖布勒与戴维·奥斯本（2008）曾说，“官僚主义和官僚机构几乎无处不在，美国焉能例外，不但存在，而且严重”[29]，迅速将官僚制改革（企业化政府）从美国本土向世界范围推展开来。罗伯特·B.丹哈特（2002）深刻地指出，传统的以效率和理性至上为价值导向的行政思想的扩张，使得越来越多的群体生活空间理性化，削弱了整个社会的自治和民主责任感。[30]只要官僚制机构善于供给公共服务，它本质上还是好的。公众参与实质上正在拯救官僚制，“让我们一起来解决我们应当做什么，并且使它成为可能”[31]。这其中的“关键在于把公民本身请进具体的官僚部分，让他们体验官僚从事的为民工作。这是最好的公共管理培育。这是保护官僚制这棵大树主干坚不可摧，年轮逐渐增加，永葆青春的最好办法”[32]。
其实，无论是上述哪种模型都无不在确保官僚制的行动效率来克服韦伯官僚制的理想化倾向，可是这种效率与结果导向带来的正是释放人性的自然理性生成，而却无法保证引导社会进步的人文理性生成。这是因为无法排除官僚机器在高效决策与行动时容易为狭隘立足的个人利益多元混合带来的对远大目光的人类文明整体进步的掩盖与忽视。
总体而言，官僚制在理论模型研究总体上可分为经典的韦伯理想模型与现代的利益博弈模型，可是韦伯的理想模型追求理性却犯下了“官僚主义”弊端，利益博弈模型追求效率则难免忽略韦伯所说的（基督）文明价值以及西方古典文明价值。官僚制作为国家政权机器之一，需要切实履行政治统治与社会管理之职能，通俗而言就是“要把西方国家统治得像西方国家”。只有规则符合本国文明的价值导向，才会实现积极引导官僚集团朝着正向行动运作。这需要通过强化官僚集团的政治约束，使得官僚制中的公共权力符合自身内在的精神价值。
四 反思、新模型
学界希望改进为现实的效率模型，在对官僚制中的人性进行妥当分析之后，以人与制度互动的博弈模型顺势而生。从政治学角度来看，这两种基本的官僚制模型却并不能很好地解释现代社会中的官僚机器运转现状。韦伯的理想官僚制模型是一种具有内在文明精神导向的效率运作的政治制度设计，然而在现实中却真的出现了效率危机，即官僚主义弊端，所以被现代人批为理想化模型。从整体上来看，韦伯的官僚制机器其实都是围绕着理性，即通过合理化运作实现合法化统治。这种理性在韦伯看来，具有两个层面的含义：一是任何具体的法律判决都是一条抽象的法原则应用到一个具体的事实上；二是对于任何具体的事实，都必须采用法逻辑的手段，从适用的抽象的法的原则中得出判决。[33]过分理性的结果是太理想化，在现实中往往由于人性自利而并不能实现那样的理想目标。
当代西方的博弈理论模型刚好注意到了韦伯理想模型的这种弊端，把人的理性从组织理性中解救了出来。但是，仅凭人的自发博弈行为似乎无法全面解释两个问题：一是西方官僚制为什么呈现出西方的制度形态；二是西方官僚制并不能直接移植到其他不同文明的国家政治机器之上。事实上，这种不以人的主观意志为转移的理性被注入官僚制之前还有两个制度源头：一是来自于古希腊—罗马帝国的自然法源头，处处讲究“遵循自然规律”，这是一种自然理性；二是来自于基督教的影响，基督教之所以被西方尊奉为国教是因为其中的“人人平等”的教义深入人心，影响着西方社会生活的方方面面，这逐步演变为人文理性。这二者交织催生的理性精神正是西方官僚制不断演进及发展的文明原动力。西方国家的文明精神要求官僚制能够实现让西方国家更像西方国家的政治统治。然而，官僚博弈模型又把内在的文明精神导向这个魂魄给弄丢了。
因此，一国官僚制必然与本国文明紧密联系，这种文明决定了官僚制的内在精神。官僚制的新理论模型可在价值—规则—行动三大要素的基础上建构，使得作为“人”的因素的官僚集团可以在制度因素的规则下展现出官僚制的动态表现。官僚集团由于自身人性的客观存在，会在正向的公共服务供给与公共福祉增进行动和负向的派系倾轧与争权夺利行动之间进行博弈。官僚制的效率运作应当建立在文明的引导与人性的反思基础上，中间是用制度设计将两方面牵系起来。那么新的官僚制理论模型包括如下要素：
（1）价值。价值是官僚制中从强制到默认信奉的一套政治信仰，它是其中的核心配件，或者也是官僚制内在的精神导向，是与其所在国文明紧密联系的。官僚机器的运作就要考虑将这种文明精神渗入社会生活，使之引导和规范社会生活。这样一来，我们才能看到在西方官僚机器的政治统治下整个西方社会生活反映着浓厚的西方文明气息。
（2）规则。规则是一种为了保存和简化官僚机器办事程序的一系列文书程式，它告诉官僚们过去他们的前辈所做的那种可以达到令人非常满意效果的案例，并鼓励去效仿，最终不断改进。规则主要由实体与程序两种要件构成。官僚制本质是规范结构形成的实体制度和规范组织运作的程序规则之间自然构成紧凑的制度结构。
（3）行动。行动体现的是官僚机器运作、现实效率的内涵，这关系到国家政治权力行使与政治功能实现的现实问题。官僚制随着国家的产生开始肩负起政治统治的重要功能，如何维系政治秩序的稳定是首要考虑的问题。随着社会经济的发展，官僚制的功能也随着在社会、文化、经济等领域出现分化，又相应产生了引导社会功能、表达的文化功能等。
官僚制这三个要素之间的关系是价值引导规则的产生，规则又规范行动的表现，而行动不断在现实中取得各种结果也会反过来促使规则改进，最可能引发价值的变革，这样一来形成的逻辑紧密的模型也就可以保证其时代活力。官僚制须要镶嵌着文明精神的价值导向，然后指导规则的制定以求公共目标的行动能够实现。事实上，让官僚制真正“活”地运作起来的是当中作为“人”的因素的官僚集团——一个让世人有些厌恶与反感的名词。官僚集团是一类重要的社会利益集团，为了自身特殊利益（经济性）围绕着制度目标，对内派系斗争、对外利益扩张的复杂行动者群体。官僚集团可以划分官僚的技能、学历、年龄、性别、地域、派系等结构。
从官僚制的价值取向来看，控制无非是要妥善协调官僚集团中的人际关系与组织之间协作及制衡关系。这是精英团体的双面性现实表现。他们也是官僚制的主角，是一群在政治制度的安排下主要实施行政决策及执行的一群专业技术人士，亦被称为官僚或文官或公务员。从内涵上来看这些旨在实施行政的官僚以公共事务为业并追求既定的公共目标的实现。从特征上来看，官僚需要在政绩考核和舆情压力之间选择利益平衡，要么大刀阔斧地实施新政，要么谨小慎微地尸位素餐。在类别上，官僚可以被分为政治官员和技术官僚等。官僚自身不容忽视的人性问题是政治权力制约的制度设计前提。这也是西方文明要求的不同于其他文明的价值取向之处。
官僚制的规则内含包括了行政组织制度和人事管理制度两部分，其中行政组织制度详细规定了政治序列中各级政府及其机关、机构的设立和彼此之间相互政治—行政的联系。人事管理制度则涵盖了针对“官僚”个体的选拔录用、任命罢免、进出机制、监督机制、考核机制、奖惩机制等内容及其相关配套细化规则，所以有时也被称为“文官制度”或“公务员制度”。在程序部分，官僚制就包含了足以让行政组织与人事管理制度运作起来的各类规则，是一些行政行为的具体步骤和行动方式的总和。
官僚集团的行动博弈主要包括正向与反向两个方面，前者表现为积极的公共服务供给与公共福祉增进，后者则是消极的派系倾轧与权力斗争。官僚集团如何采取自身的行动，可以被当作个人与制度之间的博弈行动，从深层次看就是价值如何引导规则，而什么样的规则就会引发什么样的官僚集团的行动，但是，规则能否反映价值完全决定了官僚集团的行动是朝着正向还是反向运作。不难猜想，如果价值趋向人治，那么，规则是人格化而非物化的形态，导致官僚集团无法抵御自身人性的影响，他们也就很难采取积极的公共服务供给与公共福祉增进行动；反之，如果价值趋向法治，那么规则就会从组织而非人本身来思考合理引导官僚集团的人性向积极的公共服务供给与公共福祉增进方向运作。最终，实现官僚制从静态的制度形态转向动态的运作形态，较理想地阐释了官僚制中“活”的一面。
五 主要结论
从上述分析中，可以得出如下结论：真正的官僚制从本质上应是一个法治模型，变革趋势只应是法治化。理性化与“权力规范组织”是官僚制自身特别明显的法治化趋势，而且历史也表明，如果官僚制偏离了这两个法治化趋势就会出现一系列的被称为“官僚主义”的弊端。官僚制的变革方向是法治化。对于法治而言，它一方面要打破人的权威神话；另一方面又要消除制度的万能迷信。法治可以通过公开化运作的制度方式来实现这样的社会公平目标，还可以让官僚制日益趋向于成为理想的精致化的国家机器，最终朝向西方文明所设想的民主政治中的从少数人统治到民众自我统治的路径演进。这种法治思维将在极大程度上引发作为官僚制内核的文明精神更新。法治的产生主要是通过自发形成到社会默认再到国家创制三个阶段，这也可以分为由人制定的神魅期和由法规定的去魅期两个时期。规则在社会中的原始混沌状态是在每个人心里都有一个想法，所以亟须一套能集中反映所有人想法的标准，最开始借助人们在无知状态由于恐惧心理生成的神明信仰来强化这种特殊的标准，后来神魅被文艺复兴的思想觉醒所揭开，最后迎来了现代国家的法治。这也是官僚制实现自身法治化的重要契机。官僚制中的价值取向决定着官僚制的变革方向。
（一）监察：常态监督
怎么围绕官僚的人性疏导设计一套符合官僚制价值运作的监察制度正是对以官僚集团为客体采取控制措施的设计思路。“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”行政（政治）监察作为一种常态监督形式，它从属于官僚制的价值目标是有效督促官僚集团按照既定的政治决策作出效率行动，这需要注意两个原则：一是监察在人事组织要确保绝对独立于行政序列，防范其成为官僚集团的保护人或者附庸；二是监察要常态化，进行法治化建设，让官僚集团不能心存侥幸而必须以勤勉为公作为日常工作原则。因此，这种既从属于又独立于官僚制的监察体系可以在常态监督方面发挥自身应有的价值。
（二）反腐：精兵简政
韦伯的官僚制模型被世人批之以“理想化”，问题就在于对待“理性”的过犹不及：一方面是把官僚个个当作忠诚奉公的勤政楷模，结果官僚制中的各种规则不但不能引导官僚集团张扬人性之善，反而还让人性之恶到处泛滥；另一方面是把官僚当作贪污腐化的“苍蝇”“老虎”，结果官僚集团中人人不得自安。事实上，“不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法”。从这个角度来看，反腐本来就不是目的而是手段，在官僚制那里应该是防范官场派系倾轧的法宝。官僚制要通过反腐来达到精兵简政的“政府瘦身”效果，积极提升围绕官僚制精神运作的行动效率。
无论是公共管理还是行政管理，最终的源流（制度）思考都必须回到政治上来。官僚制虽然是价值—规则—行动的集合体，但是从本质上是脱离不开政治的中心客体——公共权力。这里所要提及的组织机构就是一种围绕着公共权力而设立起来的行动主体，即便是官僚集团也要在组织机构的范畴内进行活动，否则便要违背官僚制的规则要素。为了更好地控制好官僚集团以防范其中的人性因素泛滥，就要硬性规定“权力归属组织，不依附人身”的根本价值导向。
官僚制中永恒的改革话题是以腐败为基本内涵的制度外部性对官僚制渗透性的恶性影响。如何完善官僚制使得这种克服腐败来实现官僚机器运行效率提高的命题更显得具有重大的时代意义。从上面一系列的模型分析及建构的论述中，我们可以得出这样一个基本结论：官僚制从本质上是一个法治模型，它的改革及完善思路只能是法治化。理性化与“权力归属组织”是官僚制自身特别明显的法治化趋势，而且历史也表明如果官僚制偏离了这两个法治化趋势就会出现一系列被称为“官僚主义”的弊端。变革意味着社会多元利益博弈，其所表现出来的结果可能是预期的也可能是所未预料的，变更的方式也莫过于温和的改良或改革与暴力的革命形式。
（三）公务员制度建设
历史发展规律要求每一种制度现象必须顺应其生长周期，西方官僚制进入现代以后，遭遇科技革命的剧烈冲击后走到一个生死存亡的十字路口上。如果说工业革命促使了西方官僚制发生精细化转变，乃至变成今日的僵化呆板形态，那么当今的网络科技革命却迫使之朝反的方向的解制松绑方面演化。“官僚”的扩大化，从衙门走进医院、学校，使得新官僚们必须摒弃旧官僚的种种不合时宜的思维与行为方式，尤其是那个深受诟病的官僚习性，一种新的官僚思维与行为方式——“服务而不是管制”注定了西方官僚制的当代转型。早在民国时期，费巩等人就认为，“英国文官制度的成功与其议会制度（即代议制政府）有密切关联”[34]。
直到18—19世纪以来，中西方两大文明体之间产生了真正意义上的观念与文化的碰撞和冲突之后，由于中国以考试取士为基本内容的科举制度的历史示范效应，这也为他们完善自己的文官制度或公务员制度提供了很好的经验借鉴。“到了19世纪中期以后，盛行于英美的政党分赃制说导致的结构性腐败、周期性政治腐败和缺乏人才与效率的问题日益突出，中国的考试取士制度乘虚而入。”[35]由是，1853年11月，英国内阁发布《关于建立英国常任文官制度的报告》，将官僚依照学业标准分为初级和高级文官。继后，美国人也在1883年通过了《彭德尔顿法》，确认了文官制度改革，并建立了以职位分类、考任制度、培训制度、考绩与晋升制度及退休与抚恤制度为主要内容的现代官僚制度，并于1978年的《文官制度改革法》中继续对官僚进行修正。这便为后世公务员制度建设奠定了基础。