导论

第一节 选题背景

中国政府历来把农业作为国民经济的基础，十分重视稳定和发展农业。在计划经济时代，政府直接干预农业生产、分配、交换、消费的过程，政府作为农业生产的组织者进行了大规模的农田水利基础设施建设和农业技术投入与推广，然而，由于农民的生产积极性不高，农业的发展和进步有限，在计划经济条件下，人民的温饱问题未得到有效解决。1978年中国实行改革开放后，政府对农业微观经营主体的干预越来越少，农村土地家庭承包制度日益完善，农业产业的生产、分配、交换与消费等环节市场化程度越来越高，农民的生产积极性迸发，农业稳步增产，中国的温饱问题很快就基本得以解决，然而，在20世纪80年代，农业基础设施更新换代滞后，投入不足，农民增产不增收，“卖粮难”、“农用物资涨价快”等问题凸显了小生产与大市场之间的矛盾，与此同时，农民费税负担过重亦引发了一系列社会经济问题，政府如何扶持农业这一弱质产业成为重要的政策议题，为此，中央政府出台一系列旨在提高农民自主性、促进农民生产积极性和减轻农民负担的政策措施。20世纪90年代，中国工业化和城市化迅猛发展，民工潮兴起，青壮年农民在比较收益较高的第二第三产业寻找就业机会，农村出现了前所未有的农地抛荒现象，直到21世纪初，这一问题继续加剧，为提高农地使用效率和稳定农业生产，党和国家出台了一系列旨在促进和规范土地流转的政策。2006年，中国全面取消农业费税，随后逐步扩大农业生产补贴范围，此后，农民收入连年增长、农业生产连年丰收，但农业生产成本日益高涨，农业生产与市场需求的矛盾日益突出，一些农产品价格接近甚至高于国际市场价格，农产品面临日益严峻的国际市场竞争，如何进一步提高农产品品质和生产效率成为重要的政策议题，为此，党和国家出台了一系列旨在加强农田基础设施建设和农业技术推广、促进土地流转和培育新型农业经营主体等政策。在中央颁布一系列涉农政策的同时，地方政府、基层政府和农民群众亦在积极探索实践，为农业现代化的发展贡献智慧。一些地方抓住了有利的市场机遇，积极发展乡镇企业，在小范围内（通常是一个村或几个村）有效地实现了以工补农、以工促农。一些基层政府积极促进和引导资本下乡，鼓励企业和农户合作，发展订单农业，一定程度上缓解了农产品的供需矛盾。一些农民组织起来组建农业专业合作社，有意识地克服小生产与大市场的矛盾。

中央政策与地方实践的有效结合加速了中国农业现代化进程，然而，农业现代化建设面临着前所未有的挑战。首先，在城市化和工业化的背景下，农业比较效益低下，青壮年农民纷纷外去务工经商，农业现代化建设缺乏中坚力量，农业接班人问题突出。2006年以后，中国已出台了一系列惠农政策，农业补贴的范围已较广泛，进一步惠农的政策空间日渐缩小，吸引年轻一代务农不能再简单依靠费税优惠和农业补贴。其次，随着农业生产成本的继续攀升，中国农产品面临更加严峻的国际竞争。一方面，中国农业生产的劳动力成本优势随着工业化进程中农村劳动力的转移而逐步丧失，另一方面，中国农产品质量的提高没有跟上经济发展和人们生活水平提高的节奏，中国大宗农产品供大于求的局面短期内不仅无法扭转甚至有可能进一步恶化。再次，新型现代农业生产要素的引入面临瓶颈。虽然中国当前在积极推进农地流转、促进农地规模经营，但农地仍以小规模经营为主体，在小块土地上难以吸附大量资本投入，农业新技术、新品种、新机械的使用因而受到很大的制约。最后，农村金融抑制仍然很严重，农民的大量金融需求无有效供给满足。

自从周恩来总理提出四个现代化的社会主义建设目标以来，中国政府就致力于推动农业现代化，在改革开放之前即在计划经济时代，农业生产经营的体制机制问题被看作“政治路线”问题，虽然党和政府也做出了制度上的适应性调整，但农业现代化主要依靠“硬件”改善来推动，包括改善农田水利基础设施、良种和农业科技推广及农业机械化等。改革开放后，中国政府除了继续强调农业生产条件的改善和技术手段的创新等“硬件”改善外，更加重视“体制改革”、“机制创新”等“软件”改善，政府逐渐减少对农业微观经营主体的干预，进而突出农业生产组织方式变革，相应的政府职能转变成为重要的改革议题。由于政府职能转变伴随着改革开放的整个过程，既有研究在讨论政府职能时往往侧重于经济社会转型背景下的宏观分析，把市场经济对政府的基本要求作为规范前提，从政治与行政体制的角度探讨政府职能转变，在理论层面侧重于讨论政府职能的一般问题和普遍问题，往往表现为运用西方成熟理论对中国问题进行诠释，在实践层面则侧重于强调顶层设计或自上而下的改革，表现为政治与行政体制改革。这类政府职能问题一方面在理论上过于依赖对市场及市场经济的理解和判断，其理论特性并不突出，在实践上依赖于中央顶层设计，一定程度上与中国改革从基层和农村开始的现实逻辑不一致。中国改革的起点从基层与农村、农业开始，改革深化过程也不是由理论先导，而是具有摸着石头过河的干中学的典型特征，在解决一个又一个具体的问题中深化改革，优化政府职能。在中国农业现代化进程中，基层政府职能的有效发挥至关重要。