（三）中国大陆对行政合同的研究

中国行政法学者在20世纪20、30年代就曾从日本引入“行政契约”概念，并将之写入教科书。[110]新中国成立后很长一段时间，法学界关注的是传统行政行为和私法合同，对于行政合同的研究呈现空白。张树义教授于1994年完成的《行政合同》是该领域的第一本专著，针对当时的研究状况，张教授曾言，“在中国学术界的研究中，行政合同几乎可以说仍是‘不毛之地’”[111]。

张树义教授的《行政合同》出版后，对于行政合同制度的研究继续推进，一些专著对行政合同有所涉及，行政法教科书中也大多专设章节对它进行介绍。1995年至2013年，有十部左右直接关于行政合同的专著出版，包括余凌云教授的《行政契约论》（2000年初版，2006年再版）、王克稳的《政府合同研究》（2007年版）、施建辉与步兵的《政府合同研究》（2008年版），以及法律出版社的“行政契约四部曲”[112]。其中，余凌云教授的《行政契约论》通过对行政契约概念的成立与否、行政契约的含义、行政契约的形式标准和实质标准、民法原理和规则在行政契约中的援用、行政契约两造权利义务的配置、程序规范、救济制度等问题的细致探讨，构建了行政契约的基本理论框架，并以一些具体行政契约的形态为例做了深入研究。[113]杨解君教授的专著《中国行政法的变革之道：契约理念的确立及其展开》（2011年版）论证了行政法吸收契约理念及其所蕴含的平等、自由、诚信、义务与责任、和解等理念的合理性，并探讨了这些理念在行政法中的具体体现。他汇编的《法国行政合同》（2009年版）成为我国第一部较系统地绍介法国行政合同的著作，涉及了法国行政合同的制度和实践两个层面。

关于行政合同的论文数量逐年增加，1989年至2012年，共有400余篇研究行政合同的论文发表（相较行政处罚、行政许可等行政法学的传统研究重点的成果，行政合同的成果数量自然还相对较少）。这一时期，也出现了为数不少的以行政合同作为研究主题的硕士和博士学位论文。[114]这些学位论文对行政合同理论和制度做了有一定深度的研究，但客观来说大多还停留在套用民法概念的层面，尚未形成行政合同法律制度的完整理论体系，也没有实现完整的规则建构。

《合同法》（1999年）出台前后，行政法和民商法学界曾围绕行政合同概念展开过激辩。大部分行政法学者主张将行政合同纳入合同法[115]，民法学者则大多对行政合同持否定态度。1997年，应松年教授发表《行政合同不容忽视》一文，指出合同法应对行政合同予以专门规定[116]；著名民法学者梁慧星教授针锋相对地提出行政法学所界定的绝大多数行政合同（包括政府采购、国家粮油并购、军用物资采购、公共工程、科研开发合同等）属于民事合同，所涉为民事法律关系而非行政管理关系。[117]“如果说有所谓行政合同的话”，也只能存在于行政权力作用领域，例如，中央与地方财政之间签订的财政包干协议、行政机关罚没款收入上缴协议等才属于行政合同。[118]甚至有民法学者发出警示，“警惕计划体制下的行政专断借助行政合同死灰复燃”[119]。《合同法》终未将行政合同纳入，此后民商法学界对于行政合同一直报以“淡定”而沉默的态度。

立法受挫并未迟缓行政法学者向前的脚步。2005年，有学者在回顾我国行政法学界关于行政合同的研究后评价，有关行政合同的研究正呈现勃勃生机，并预言其将“走向繁荣”。[120]这一预言正在实现之中，部分是因为国内外的行政合同实践产生的推动力，部分得益于早期学人独立而深入的研究所积累的学理和话语资源[121]。在研究到达一定水平后，学界围绕行政合同，出现了一些高层次对话和论辩。在对话中，对于行政合同的概念是否确能成立等元命题进行了辩论[122]，对于行政合同应否适用以及在怎样的程度上适用普通私法契约规则、行政合同中是否存在真正的合意、依法行政与契约自由的关系如何协调、行政合同中行政主体的特权及其约束、行政合同的司法救济等问题，提出了逻辑性和说服力很强的论断。

目前我国学界对于行政合同问题的研究，可归纳为三个层面：一是观念层面，关注将契约精神所内含的价值因素引入公共权力管理领域，即文化层面的行政合同问题；二是手段层面，结合对契约国家、市场化、民营化、民主等的研究，旨在重新审视和平衡公共权力和私人权益之间的关系，将行政合同作为一种新型的行政管理手段，关注政策工具层面的行政合同问题；三是制度层面，即将行政合同作为具体的社会关系调整方式，从严谨的权利义务关系的逻辑结构、可执行力及其司法审查入手，强调行政合同作为一种形而下的、可调整和控制的制度工具，关注行政合同在社会生活和生产秩序中的实际运行问题。[123]

从学术研究的角度看，我国行政法学界已由最初的观点分歧逐渐转为态度一致，例如，对于行政合同的识别标准已初步达成共识，对于“行政合同兼具行政性与合同性”已基本接受，并认为行政合同“可以也应当借鉴较为成熟的私法契约规则”[124]。

在关于行政合同的立法上，地方步伐更快。《湖南省行政程序规定》（2008年）和《山东省行政程序规定》（2011年）将“行政合同”作为专节纳入，就行政合同的定义、适用事项、订立的原则和程序、行政机关的单方特权等做了统一规范。在国家层面，制定《行政程序法》已列入全国人大立法规划，几位行政法学者分别牵头起草的《行政程序法（专家建议稿）》中均有关于行政合同的条文规定。

在司法领域，受最高人民法院对待行政合同态度转变的影响，行政合同案件的数量也越来越多，但在对受案范围、合同的识别、法律规则的适用等重要问题的判断上，分歧没有明显缩小。[125]随着《行政诉讼法》的修改和《行政诉讼法》司法解释的出台，这一现象有望成为历史。2014年11月全国人大常委会通过的《行政诉讼法》修正案，将行政合同上升为了法律概念。修正后的《行政诉讼法》第12条第（11）项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起行政诉讼的，人民法院应当受理，将部分与行政合同相关的争议纳入行政诉讼的轨道。2015年4月，最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2015］9号），对行政合同做了较为明确的界定——“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”（第11条），同时对行政合同起诉期限的计算（第12条）、管辖法院的确定（第13条）、规则适用（第14条）、判决形式（第15条）、诉讼费用交纳标准（第16条）等，均做出了规定。