第二节 灾害救助中“政府失灵”与“第三部门失灵”

“政府失灵”主要是本位主义造成的。灾害发生时，大众所遭受的损害是直接且快速的，应变与救助时间短，压力巨大，反应速度直接关系灾害紧急救助的效果。而政府科层制过分强调分层逐级上报与授权，阻碍了信息流通与命令上传下达的速度。因此，面对具有特殊性和紧急性的灾害需求，政府僵化的科层体制无法提供或缺乏应急反应能力。[5]

2012年10月29日，“桑迪”飓风肆虐美国东部地区，造成146人死亡，数十万幢住宅被毁，经济损失高达320亿美元。飓风过后，重建过程漫长而迟缓。灾后半年，一些遭飓风袭击的美国沿海地区地铁站、车站、公路关闭，被摧毁的房屋随处可见。灾后一周年，长岛等重灾区公路仍旧关闭，一些纽约灾民仍旧无家可归。家住长岛海滩附近的40多岁男子莫里奥居住的房屋在飓风中被毁，至今仍和女儿居住在联邦政府安排的旅馆里。莫里奥说：“现在他们说联邦政府停止付款了，要我们搬走，我不知道该去哪里。”

灾后重建进展缓慢，首要原因是美国政出多门，联邦、州、市政府救灾拨款和重大救灾措施都要经过同级议会讨论，拨款过程复杂而漫长。而对于灾民期待的“新房”，政府除了在受灾之初为灾民提供紧急救援和临时住宿，以及一些补助或税务优惠外，主要问题还是需要灾民自己解决。[6]

2005年8月29日，“卡特里娜”飓风席卷美国墨西哥湾沿岸地区，造成全美1800多人死亡，财产损失超过800亿美元，成为美国历史上最严重的自然灾害。尽管时任美国总统布什当年9月便宣布了联邦政府的灾区重建计划，但受灾最为严重的新奥尔良市整体重建规划方案直到2007年4月才批准通过。报道称，美国各级政府批准财政补偿的效率极低，有些公共设施重建费用经过数年审定才得以批准。

美国联邦紧急措施署表示，在“卡特里娜”飓风袭击美国3年后，仍有4万个家庭住在美国海湾沿岸的简易活动房和拖车房内。灾后5年，受灾最重的新奥尔良市重建任务才完成80%。此外，重建过程中不断有灾民骗领救灾款、指定用于修缮房屋的专款被灾民挪用等消息曝出，显现出美国救灾部门管理不善的一面。[7]

同时，政府在灾害救援体系上采取临时任务编制方式，也造成了行政动员迟滞。洪郁婷的研究指出，美国地方政府在面临重大紧急灾害时，官僚系统的实际运作往往会产生负面功能，她将这种情形称为“官僚病态”。[8]

“政府失灵”的另一个重要原因是缺乏专业的灾害工作人员。近年来，随着政府社会福利工作人员精减，导致灾害管理人力普遍不足。由于社会福利措施不断增加，政府部门人力编制并没有增加，因此造成正式及专业人力不足。有限的人力要处理庞大的社会福利事务，这就会使政府官员承受过大的工作压力，甚至使他们产生精力浩劫之感。[9]而在现有的人力资源运用上，政府也并没有因多次处理灾害事件而积累人力与经验。由于平时缺乏防灾救灾训练，相关认识严重不足，政府仍处于“发生后再处理”的状态，造成灾害发生后，往往缺乏经验丰富的工作人员，而新来人员尚处于摸索之中，导致救灾经验随人力的流失而丧失。这些都导致政府在灾害社会工作中出现“失灵”现象。如2015年8月12日天津塘沽开发区发生爆炸，导致多名消防队员死亡，其中消防队员几年后就转业了，职业消防队员太少、经验不足是一个重要原因。

不仅政府在灾害社会工作中存在“失灵”的可能，第三部门同样如此，苏莱曼（Salamon）用“志愿失灵”（Voluntary failure）概念来对此加以说明。[10]他指出“志愿失灵”首先表现为业余性（philanthropic amateurism）。多数慈善组织在从事灾害社会工作时，依赖少数兼职、志愿、非专业人士推行业务，这些人员流动频繁，因此可能出现热心有余而专业性不足的情形。其次表现为慈善资源的不足性（philanthropic insufficiency）。多数慈善组织依赖会员会费作为主要经济来源，而一般的慈善组织规模小，年平均收入仅仅百万元，经济实力单薄。[11]受这些因素的制约，非营利组织擅长的只是小规模、区域性的救援行动，如果遇到区域较广的灾害，则会在救援上出现困难，[12]甚至导致一些慈善组织因人力和经费短缺而退出救灾行列。再次，政府福利政策扩张对慈善组织造成冲击。随着政府对灾民的保障日趋多元，对灾民急难金申请程序的简化、需求额度的增加以及社会保险机制的进入，灾民向民间慈善组织申请救助频率相应减少，慈善组织所能发挥的空间因政府福利政策的扩张而受到压缩，[13]弥补政府不足的价值日渐降低。最后，民间慈善组织缺乏民众信任。慈善组织灾害服务成效难以令民众放心，以及灾民与一些民间组织、媒体之间种种不愉快的合作等，使得灾民对慈善组织并不信任。此外，由于缺乏公权力赋予“合法性”基础，民间组织无法提供任何承诺给灾民，灾民也可能因为慈善组织宣传不周，担心受骗而心存疑虑。[14]因此，慈善组织与非自愿案主建立关系很难。