五 北京市城乡一体化存在的主要问题和挑战

近十年来，虽然北京市统筹城乡发展的力度很大、城乡一体化发展的成效十分明显，但由于历史和现实多种因素的影响，北京市在推进城乡一体化中也存在一些突出的问题，面临一些深层次的矛盾和挑战，主要有以下几个方面：

（一）城乡居民收支差距仍然较大

2013年末，北京市常住人口为2114.8万，其中常住外来人口802.7万，占常住人口的比重为38%。据初步核算，全年实现地区生产总值19500.6亿元，比上年增长7.7%。其中，第一产业增加值161.8亿元，增长3%；第二产业增加值4352.3亿元，增长8.1%；第三产业增加值14986.5亿元，增长7.6%。按常住人口计算，全市人均地区生产总值达到93213元，按年平均汇率折合为15052美元。三次产业结构由上年的0.8∶22.7∶76.5变为0.8∶22.3∶76.9。全年城镇居民人均可支配收入达到40321元，比上年增长10.6%，扣除价格因素后，实际增长7.1%。农村居民人均纯收入达到18337元，比上年增长11.3%，扣除价格因素后，实际增长7.7%，城乡居民收入比为2.20。

2013年，北京市人均GDP达到15000美元，已进入富裕国家发展水平的行列，同时，北京城镇化率达到86.2%，已进入高城市化水平的行列。但是，北京市城乡居民收入差距在两倍以上，城乡居民收入差距缩小的趋势并不明显。从收入差距来看，1997年北京市城乡居民收入比首次突破2，为2.08（见表16），至今未能从根本上扭转。2003年北京市城乡居民收入比为2.14，绝对值为7387元，到2012年，北京市城乡居民收入比扩大到2.21，绝对值扩大到21984元。从消费性支出差距来看，1993年，城乡居民人均消费支出比首次突破2，为2.25。2003年北京市城乡居民人均消费支出比为2.39，绝对值为6469元，到2012年，北京市城乡居民人均消费支出比为2.02，但绝对值扩大到12167元。在统筹城乡发展和城乡一体化进程中，城乡居民收支差距不但没有缩小，反而扩大了，这说明影响城乡居民收入差距扩大的深层次体制因素还没有得到根本的改变。

表16 1978～2012年北京市城乡居民人均收支比较

续表

（二）户籍制度改革没有实质性突破

1958年，我国建立城乡二元户籍制度后，一直对人口迁往大城市实行严格控制。例如，1958年9月，中央精减干部和安排劳动力五人小组发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》指出：“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制。”1962年12月，公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》规定：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州五大城市的，要适当控制。”从此，北京的人口迁移就实行特别的控制。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》提出：“中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。”1980年10月，全国城市规划会议提出了我国城市发展的基本方针：“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市。”^[75]

2003年以来，全国各地包括上海、广州、深圳、重庆、成都等特大城市纷纷推出户籍制度改革政策，目前全国已有20多个省市开始实行城乡统一登记的居民户口制度。但北京对户籍制度仍然没有实质性改革的意向，北京仍然是全国户籍控制最严的城市。北京还因人口、环境、资源压力增大，开始进一步强化“以业控人”“以房管人”“以水控人”，严格户籍准入政策和指标调控。

北京市对户籍制度的改革还主要集中在传统的“农转非”上，特别是加大推进征地“农转非”的工作力度。2004年5月21日，北京市政府印发《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府第148号令），规定征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口，应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。到2013年底，北京市完成“农转非”71231人，其中，征地“农转非”占比最高，占转非总人数的52.6%，为37498人；整建制“农转非”18792人，占转非总人数的26.4%；大中专学生“农转非”9666人，占转非总人数的13.6%；投靠亲属“农转非”1852人，占转非总人数的2.6%；北京市农民城镇购房“农转非”254人，占转非总人数的0.4%；其他情况“农转非”3169人，占转非总人数的4.4%。自2004年北京市实施《北京市建设征地补偿安置办法》以来，截至2013年12月，全市共批准征地转非指标289832人，已转非215081人，完成率达74.2%。

一句话，北京这样的大城市一直实行严格的户籍控制政策。改革以来，尽管北京市严格控制户籍的制度没有实质性的改革，但常住人口规模却不断扩大。2013年末全市常住人口为2114.8万，其中常住外来人口为802.7万，占常住人口的比重为38%。1978～2012年，北京的常住人口连年扩大（见表17），但户籍制度改革却没有相应跟上。

（三）城乡基本公共服务均等化还远未实现

虽然北京市在推进城乡基本公共服务均等化上取得的成效是明显的，在许多方面走在了全国的前列，但是北京城乡基本公共服务均等化的任务并没有完成，城乡居民在基本公共服务上的差距仍然较大。

表17 1978～2012年北京市人口情况

1.城乡劳动就业服务政策尚未完全统一

北京市在鼓励用人单位招用就业困难人员的岗位补贴和社会保险补贴政策、鼓励自谋职业（自主创业）的减免行政事业性收费和小额担保贷款政策、鼓励开展公共就业服务的职业培训补贴和职业介绍补贴等政策上，实现了城乡一致，但是农村劳动力仍然不能享受鼓励自谋职业、灵活就业的社会保险补贴政策和公益性托底安置专项补贴政策。此外，市级就业公共服务平台仍需进一步完善，各区县平台建设进度仍不平衡，特别是基层公共就业服务平台建设亟待加强。比如，街道（乡镇）社保所承担着代办居民参保缴费、社保卡服务等72项业务，日均服务近2.8万人次，已经处于超负荷状态；社区（村）就业服务站软硬件设施滞后，8600多名劳动保障协管员业务素质也普遍偏低，社区（村）就业服务站还没有实现就业服务信息网络全覆盖。

2.城乡基础教育发展还很不均衡

北京市在推进城乡基础教育服务均等化方面做了大量工作，城乡基础教育差距明显缩小，但由于教育资源分布不均衡，农村基础教育仍然是全市教育的薄弱环节。一是对农村基础教育的投入有待进一步加强。北京市教育经费在初等教育、中等教育和高等教育之间分配的结构不尽合理。例如，2010年北京市教育经费总支出额为935.20亿元，其中用于高等教育的支出就达495.68亿元，占总投入的53%。初等教育、中等教育和高等教育人均经费之比为1∶1.2∶4.8，相比来说，基础教育的支出比重仍然偏低。二是农村教师特别是山区老师待遇偏低。从国家发放的工资来说，北京市城乡中小学教师的待遇没有很大的差异，但城乡教师实际工资待遇存在一定的差距，特别是山区教师政策性补贴标准过低，生活条件比较艰苦。三是农村学前教育普及程度亟待提高。目前，全市户籍儿童共37.4万人，其中3岁以上的有15.8万人，3岁以下的有21.6万人。全市注册登记合法的幼儿园共1266所，再加上1298所未登记注册的自办园，现有幼儿园仅能满足一半适龄幼儿入园的需求。在农村，尤其是山区、半山区，有近23的农村幼儿没有机会接受学前教育。2011年，朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区、东城区和西城区城六区幼儿园入园幼儿合计192469人，教职工为31615人，师生比为1∶6.1；远郊十个区县在园幼儿为139055人，教职工为16465人，师生比为1∶8.4，远郊区县师生比是城六区的1.4倍（见表18）。

3.城乡社会保障没有完全实现一体化

一是城乡社会保障覆盖面仍有待拓宽。从北京市社会保障体系现有的覆盖范围来看，医疗保险的适用范围最广，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位的职工；而养老、失业、工伤、生育保险的保障对象则依次为城镇企业职工和个体劳动者、城镇企业事业单位职工、各类企业和个体工商户的职工、城镇企业职工。除养老保险涉及个体劳动者外，有的保险项目没有将“非领薪者”如大量城市自由职业者、非就业人口等纳入相关社会保障体系，而且有一部分“领薪”劳动者也未被涵盖在相关社会保障体系中。二是离退休人员保险福利费支出额较高。2012年北京市行政事业单位离退休保险福利费支出143.8亿元，约占全部社会保障支出的45.5%。三是社会保障支出水平整体较低。北京市社会保障水平总体上仍然处于较低的层次，主要表现为社会保障支出占GDP的比重较低。2012年北京市社会保障支出占GDP的比重不到3%。西方发达国家社会保障水平普遍较高，如，英国1995年社会保障支出占GDP的比重达到29.8%；瑞典的社会保障水平已经高达GDP的37%；美国的社会保障水平约占GDP的16.8%。四是城乡社会保障制度在种类、数量、管理体制和保障模式上存在较大差距。在社会保障种类上，北京城镇社会保障制度已经形成以社会保险（包括城镇职工养老保险、失业保险、基本医疗保险和工伤保险四项保险制度）为重点，包括社会救助、社会福利和优抚安置在内的较为完备的体系。而农村社会保障制度则主要包括养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障制度，社会福利和优抚安置无论在内容上或在水平上都与城镇相差甚远。在筹资模式上，城镇职工养老保险和基本医疗保险的筹资模式是“社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式”，而农村养老保险制度的筹资模式为“个人账户储蓄积累模式”，资金筹集的特点是个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在待遇水平上，以基本医疗保障为例，同样是大病费用，城镇职工个人负担30%，统筹基金报销70%，超过封顶线部分，再由大额医疗互助基金支付；而农村合作医疗基金报销的比例远远达不到城镇职工的水平。2012年北京市农村人均养老金仅为城市水平的17.22%。在基金统筹层次上，城镇职工社会保险基金实行全市统筹，而农村基本上是实行区县统筹。此外，城乡低保标准至今没有实现统一。2012年，北京市农村居民最低生活保障标准达到520元/年，而城市居民最低生活保障标准为4560元/年，农村标准仅为城市标准的11.4%，城乡居民低保标准比为8.77∶1。2012年，北京城乡居民人均养老保险、退休金水平分别为10102元/人和1740元/人，前者是后者的5.81倍；自2013年1月1日起，北京市再次上调城乡居民最低生活保障标准，其中城市低保标准增至家庭人均580元/月，农村低保最低标准增至家庭人均460元/月。

表18 2011年北京市幼儿园情况

（四）外来常住人口市民化任重道远

2013年末，北京市常住外来人口为802.7万人，占全部常住人口2114.8万人的38%。常住外来人口已经构成北京市常住人口的重要组成部分，但常住外来人口难以全面融入城市成为新市民。

制约常住外来人口市民化的主要障碍有两方面：一是城乡二元结构的制约。市场化、城市化的发展使农民工等外来人口大量进入北京就业、居住和生活，但传统的城乡二元户籍制度和公共服务体制没有进行相应的改革，在城市内部又形成了新的二元结构，常住外来人口与本市户籍人口权利不平等，不能成为城市的新市民。二是“城市病”的影响。随着北京常住人口的不断增长，人口、资源、环境的压力日益凸显，各种“城市病”集中爆发，许多人将“城市病”主要归罪于外来人口，对常住外来人口市民化持怀疑的态度，在心理上、政策上拒绝或者消极对待常住外来人口的市民化进程。

在常住外来人口中，农民工群体占有很大比重。以2010年第六次全国人口普查为例，在北京市704.5万外来人口中，外省市来京农民工约为380万人，占北京市外来人口的53.9%，占北京全部常住人口的19.4%。在对待农民工问题上，北京市采取了一系列政策措施，在很大程度上改善了农民工的处境，农民工享受的基本公共服务逐步增多，但农民工在公平享有基本公共服务上还存在很大差距。

一是相关就业服务与本地城镇户籍人口、本地农民工差距较大。北京市自2003年取消用人单位使用外地来京务工人员计划审批和岗位（工种）限制后，只在2011年和2012年为发展北京市的家政服务业出台了鼓励实行员工制管理、维护外地农民工合法权益的政策和措施。而对于本地农民工，自1998年至今，北京市下发的促进就业及就业失业管理援助的文件共计12份，包括建立农村富余劳动力就业登记制度，形成区县、乡镇、村三级就业服务组织管理网络等。北京市对外来农民工和本地城镇户籍人口、本地农民工在就业服务理念上存在差别，对后两者是从保护其生存权和发展权出发的重视与保护，对外来农民工则是从北京市经济发展与行业繁荣角度出发的培训与使用。二是外来农民工参保率低，缴费标准低，缺乏失业保险。外来农民工养老、医疗、工伤保险的参保率为35%左右，其中养老保险参保率最低。相比较而言，本地农民工的养老、医疗、工伤保险参保率均超过90%。从缴费标准来看，以养老保险为例，2012年北京市各类参保人员养老保险缴费系数下限是1869元，上限是14016元，二者相差6.5倍，而与养老保险缴费额密切相关的是达到法定退休年龄后领取养老保险的金额，这在一定程度上决定了农民工与城镇职工在老年生活保障上的差距。北京市农民工失业保险制度与城镇职工失业保险制度还未实现统一，1999年1月22日，国务院颁布的《失业保险条例》规定农民工参加失业保险由单位缴费，农民工个人不缴费，其失业保险待遇由一次性补助替代按月领取的失业保险金，一直沿用至今。三是外来农民工被排除在北京市社会救助体系外。北京市政府2013年8月下发的《关于进一步加强和改进社会救助工作的意见》没有将流动人口或外来农民工纳入社会救助体系之中。四是农民工缺乏住房保障。北京市虽然已出台政策允许外来农民工参与申请公租房，但只有石景山区出台详细细则允许符合条件的农民工参与摇号，且租金不享受政府补贴。目前北京市并没有将农民工纳入住房补贴范围，农民工的住房保障问题主要靠自己解决。

此外，城乡二元土地制度改革等有待破题。在城乡一体化进程中，城乡二元制度的改革任务仍然十分艰巨。