1 巴西的粮食及营养安全与获取足够食物的人权：实施中的路径
国家粮食及营养安全体系的构建并非一届政府的一项政治决定，而是源自20年来社会动员与斗争的公民社会共享过程，它也是体制参与和社会组织与网络自主动员相结合的产物。
公民社会长期倡导的概念与主张逐步形成了国家粮食及营养安全体系当前的样式。在巴西，曾发生了围绕饥饿问题、对现存的农业生产模式的反思与批判、食物供应和粮食及营养公共规划的草根运动。与此同时，也有过很多制定公共政策与规划的尝试，即便是在该国经济和政治环境不佳的时期（PELIANO，2010）。但是，毫无疑问，最具开创性的工作是约书亚·德·卡斯特罗开启的针对巴西饥饿与贫困问题的讨论，在20世纪40年代，这一问题便已是一个社会与政治问题。
自那时以来，粮食问题被理解为一个同时具有生态、经济和社会表象的复杂整体，而消除饥饿尤其取决于解决该问题的政治决心。约书亚·德·卡斯特罗指出，饥饿并非仅仅是一个公共卫生问题（营养缺乏）或局限于社会领域的问题（福利政策）。他最先提出饥饿是欠发达和经济模式的产物，这种经济模式以一种反常的方式延续着恶劣的生活环境，因贫穷所致的儿童和成人的高营养不良率，以及随之产生的饮用水和足够食物的短缺，影响着大多数的巴西人（CASTRO，2005）。卡斯特罗具有相当的勇气着手解决饥饿问题，因为当时在巴西和世界很多国家这还是一个忌讳的话题。
根据卡斯特罗在20世纪40～50年代开出的“药方”，一些早期的集体性质的粮食服务项目形成，最低工资制度在巴西建立起来，并成立了“学校食物运动”，该计划演变成当前的全国校餐计划（PNAE）。这些是卡斯特罗的政治贡献的例证。
1964年，巴西发生了国家政变，建立了长达20年（1964～1984年）的军事独裁统治。在这个阶段，经历了多位军人总统，实施着独裁、反民主的体制，对个人和集体的自由采取严厉的镇压，当时对诸如投票权、言论自由、新闻自由、政治组织等公民和政治基本权利存在着大规模的压制。在被称为“巴西奇迹”的20世纪70年代，虽然经济实现了大幅度的增长，但从社会角度来看，并未有显著的变化，因为生产的财富没有惠及穷人阶层。当时政府的经济理念是必须先做大“蛋糕”，然后才能切分“蛋糕”。这种理念产生的后果是社会不平等的加剧以及以救助和补偿为特征的公共政策的扩大。巴西因此成为世界上最不公平的国家之一。
当时，大多数巴西人身处侵犯人权、政府强力压制以及贫困的境地，于是在民间社会团体中引发了试图改变现实的强烈意愿。尽管社会需求和参与渠道面临诸多限制，但由工会、职业联合会、与左翼和大学联系紧密的社会活动家和政治家在大城市边缘地带组织起来的社会运动的反抗也日益加剧。正因为如此，政治和社会压制最严厉的阶段也正是巴西公民社会争取结束独裁制、实现直接选举、重返民主的动员活跃期。
从1985年开始，20世纪80年代初不断深化的争取民主和人权的政治斗争与从军事独裁向文人统治的政治转型相融合，在这个阶段，公民组织积极争取恢复法治。毫无疑问，民众动员和来自公民社会不同行业的压力是再民主化进程获得成功的根本所在。而从公民权角度出发的反饥饿、争取粮食及营养安全的广泛社会运动的出现便是这一进程的组成部分。
“1988年宪法”的起草工作是巴西国会所经历的强度最大、最复杂的辩论之一，约有上百个利益集团、城市与农村组织、社会领袖与社会运动、工会、职业联合会、公共和私有部门、教会、传统群体及其社团参与其中。此外，曾经完全被社会边缘化的少数群体，如土著人、传统社群、麻风病和肺结核病患、残疾人、性工作者以及巴西社会有关行业均有代表参加了这场讨论。这些集团的领袖深刻地影响了1988年通过的联邦宪法的内容，该宪法沿用至今。
1988年联邦宪法是这种斗争最重要的成果之一，其体现了在当时的政治形势下民主和社会参与的重要性。宪法规定了社会参与的制度化渠道，比如，提出了实行公民投票、公投、基层的法律提议、公众听证等。而后来建立的参与式预算、政府不同领域的公共政策委员会也都反映了宪法提倡的社会参与的制度化。
上述有关巴西争取民主（当前仍处于建设过程中）的社会斗争的历史回顾提醒我们，如果我们今天生活在一个更加民主的社会，拥有投票、言论、组织和公共参与的自由，那是归功于许多人的政治斗争和社会参与，他们甚至为之付出了生命。这也让我们认识到，一个动员的、政治的、拥有权利的和有组织的社会有能力改变它的现状。
自再民主化以来，巴西在粮食及营养安全领域以一种独特的方式实现了创新，表明了激烈的社会动态模式曾是（并且仍然是）该体系建立的背景。当前，巴西采取的公共政策着眼于保障获得足够食物的人权。这种处于公共体系内的政策涵盖了政府和非政府行为者。尽管挑战依然严峻，我们远未解决我们自身的问题，但我们所取得的重大进步以及这些经验需要与其他国家分享。
——娜塔莉·贝京（Nathalie Beghin），经济学家，社会经济研究所（INESC）政策协调员和全国粮食及营养安全委员会公民社会顾问。
医疗领域和其他社会领域的贡献
由旨在建立“统一医疗系统”（Sistema Único de Saúde，SUS）的“医疗改革”[1]运动组织起来的公共医疗领域的民众动员，对于今天我们的粮食及营养安全体系的建立起到了决定性作用，尽管这两种体系有着非常不同的政治和社会轨迹。1986年举行的第八届全国医疗会议，除提出了理论框架和实践建议外，还推动了即将建立的新医疗体系的核心内容的确定（BRASIL，2006）。本次会议的最终报告强调了“公共医疗改革”方案提出的几个主要构成要素：（1）医疗概念的扩大；（2）明确医疗是人的权利，也是国家的义务；（3）建立“统一医疗系统”；（4）确保在该系统管理中的社会参与和监督；（5）建立并扩大社会政策预算，并将医疗政策纳入其中（PAIM，2008）。20年以后粮食及营养安全领域的规范方式与之非常相似（2006年，《粮食及营养安全法》获得通过）。
在1986年举行第八届全国医疗会议的同时，召开了第一届全国粮食及营养会议，这次会议的最终报告提出了制定国家粮食及营养安全政策（PNAN），建立国家粮食及营养安全体系以及全国粮食及营养安全委员会。在当时那个阶段，医疗行业引领了反饥饿公共政策的讨论和协商，主要视角是从粮食及营养对公共卫生的副作用（营养不良）着手的（LEÃO；CASTRO，2007）。另外，在本次粮食及营养会议的报告中，“食物权利”已经成为参与式讨论的议题，也论及了“粮食及营养安全”的概念，并提议建立国家粮食及营养安全体系。
自20世纪80年代以来的其他一些报告也推动了上述提议在2004年召开的第二届全国粮食及营养安全会议获得通过。值得特别关注的是，由农业部在1985年提出的国家粮食安全政策，该政策在“平行政府”（1991年）（以下将介绍该政府）公布的政策文件及由巴西政府起草且有公民社会参与的《世界粮食峰会——巴西国家报告》里均得到了体现（1996年）。围绕1996年“世界粮食峰会”的社会动员直接推动了1998年“巴西粮食及营养主权与安全论坛”（FBSSAN）的召开。该论坛融入了那些在粮食及营养主权与安全领域积极参与的组织、社会运动、个人与机构。这一议题被融入被称为“对抗饥饿保障生命公民运动”的全国性广泛动员的“政治伦理运动”之中，很快便收到了实效（MENEZES，2010）。
总之，医疗和其他社会领域所作出的贡献引领了“国家粮食及营养安全体系”遵循以下方针而建立：（1）针对巴西国情，确立了“粮食及营养安全”的广义概念；（2）对“食物是一种人权，同时也是国家义务”的认识；（3）建立了粮食及营养安全体系；（4）建立了该体系内部及管理中的社会参与及监督；（5）扩大粮食及营养安全公共政策的基金，制订了管理该体系的专门预算。
公民社会的贡献及“零饥饿战略”的起源
20世纪90年代初，左派政党在1989年的选举中败北后，一个由社会活动家组成的团体组织了“平行政府”。它由后来成为巴西总统的卢拉协调，其目标在于监督当时的民选政府，并针对巴西的国家重建规划提出更公平的替代方案。在这些方案中，关于国家粮食安全政策的提议尤为重要，该提议于1991年向社会公布，其目标是“保障粮食安全，确保所有的巴西人，在任何时候，都能获得基本的食物”。该报告提到了建立“全国粮食及营养安全委员会”，并为1993～1994年间运行的全国粮食及营养安全委员会的初步实践提供了依据，当时该委员会由巴西总统根据“政治伦理运动”提名任命的10位部长和21位公民社会代表组成，委员会的理事会由公民社会主持，而执行秘书处则设在应用经济研究所（Instituto de Pesquisas Econuisasi Aplicadas，IPEA）（SILVA，1991）。
随后，非政府组织“公民权研究所”提出了相似的倡议。为应对20世纪90年代末因经济危机和失业率上升而导致的日益严峻的贫困形势和不断加剧的社会脆弱性，“公民权研究所”根据数百位专家和民间社会活动家的研究及建议为国家粮食安全政策提出了新设想。该研究所起草的名为“零饥饿战略”的计划，后来成为卢拉政府初期于2003年开始实施的政府项目，并且还保持了计划的原名称（TAKAGI，2010）。
“零饥饿战略”的问世源于当时巴西的贫困状况，当时约有4400万人（占总人口的28%）食不果腹，并且国家尚未有一项关于粮食及营养安全的公共政策（TAKAGI，2010）。同时，政府也认识到，相较于食物供应的短缺，困扰这部分巴西民众的饥饿问题与缺乏足够收入以获取食物存在着更直接的关系，因为当时巴西的食物产量已远远高出人均所需的食物消费量。
在整个20世纪90年代以及21世纪初期的几年中，所有提议均经过了广泛的辩论，并最终成型为2003年卢拉政府为反饥饿而推行的“零饥饿战略”。与此同时，全国粮食及营养安全委员会也得以重建。2004年在奥林达（Olinda）召开的第二届全国粮食及营养安全会议的口号便是——“建立一个国家粮食及营养安全政策”（MALUF，2010）。
我们对这一历史进程并未有任何夸张之意。图1和图2展示了至今已召开的四届“全国粮食及营养安全会议”关于饥饿与其他议题的主要理解，它能基本反映公民社会的需求，并能呈现出关于巴西这一社会历史现象的认识变迁。随着《粮食及营养安全法》在2006年的表决通过，[2]国家粮食及营养安全体系（SISAN）正式成立。
图1 巴西反饥饿模式的进展
图2 全国粮食及营养安全会议（1986～2011年）：巴西国家粮食及营养安全体系的社会构建
[1] “巴西医疗改革诞生于反独裁斗争中，其议题是‘医疗与民主’，该改革由大学、工会运动以及服务团体的地区性运动组成。在1986年的第八届全国医疗会议上，社会运动得到了强化，这也是巴西首次讨论新医疗模式。来自公民社会各个部门超过5000名代表参加了本次会议。会议成果是通过人民修正案保证了宪法中关于‘医疗是公民的权利以及国家的义务’的规定。”（Sérgio Arouca，1998，http：//bvsarouca.icict.fiocruz.br/sanitarista05.html）。
[2] 2006年9月15日，通过了第11346号法令，也被称为《粮食及营养安全组织法》（LOSAN）。确定为保障公民获得足够食物的权利以及其他权利，建立国家粮食及营养安全体系（SISAN）的政策。http：//www4.planalto.gov.br/consea/legislacao/lei-no-11-346-de-15-de-setembro-de-2006/view，2012年6月13日。