二、改革开放以来我国地方政府运作的动力机制

政府运作的动力机制是理解地方政府行为的核心和关键。与西方国家通过公民选举、政党政治竞争和公众参与获取政府运作的动力机制不同，我国政府运作的动力根植在以集权和责任政治为特征的中国特色社会主义政治制度框架之上。具体来说，中国所形成的是一个“分权化威权主义”的政治体制，中央赋予地方一定的自主权，以此激发地方的积极性和自主性。同时，围绕治理目标所设定的考核体系构成了中央激励地方政府作为的核心机制。具体而言，“压力型体制”的运作逻辑直接将各级政府官员置放在了特定组织结构的压力之下。而以民主集中制和公务员制度为基础，以干部考核、教育培训和行政监察为管理手段并融合了价值理性和工具理性的“复合型官僚制”则赋予了中国政府官员强烈的执行动机。因此，基于中国特定政治体制和官僚制组织结构特征所形成的“分权-激励”机制成为理解中国地方政府运作动力的理论基点。在已有研究中，关于地方政府的运作动力，学者更多地以地方政府创新为观察窗口，将地方政府运作的动力机制区分为结构性动力、问题性动力和个体性动力三种，已有研究也主要围绕这三种类型进行了较多探讨。

结构性动力是指沿着发端当下政治体制本身的、以官员考核为核心内容的动力机制。在央地分权的前提下，中央政府始终保持了对地方的“选择性控制”以及对省部级官员直接管理权，这使得中央政令得以顺利实施。中央政府和上级政府通过设定目标、强化考核、实施晋升激励等方式构建起了地方政府官员晋升的“锦标赛”制度，有效地推动了地方政府的积极施政。在过去几十年，侧重经济发展的政绩考核体制也使得各级政府官员有动力参与到能够带来财政充裕的经济活动当中，在“抓住经济发展主动权”的过程中，部分基层政府甚至成为“谋利型政权经营者”。

问题性动力则是基于地方政府辖区内的特定治理问题而产生的动力。一方面，地方政府必须积极施政来满足中央的考核要求，从而获得更多的晋升机会。如既有的研究指出，官员晋升同政策执行绩效显著相关。另一方面，由特定治理问题所引发的公共热点事件构成了推动政策革新的另一个重要动力来源。社会大众基于媒体和互联网形成的参与压力迫使政府提升对公众的回应。社会公众也往往通过“将事情闹大”的方式来引起上级政府的注意，以迫使地方政府采取积极行动。

个体性动力是指基于官员个人的政治担当、勇气和职业追求所产生的动力机制。这里，官员所扮演的“政策企业家”角色成为一些创新性、扩散性政策得以实施的关键因素。已有研究也发现，地方政府和官员发起的“政策实验”是中国非常规决策的重要内容，也是中国能够实现适应性治理的关键。尤其是在锦标赛的晋升机制之下，官员对个人升迁的追求使其有足够动力在任期之内致力于实现某些治理目标。此外，官员的个人经济收益也成为地方政府采取特定政策行为的重要动力来源。

综合来说，在中国的已有治理结构中，分权的央地关系给地方政府预留了一定的施政空间，这是地方政府运作结构性动力存在的现实基础，而问题性动力和个体性动力则集中体现了分权的政治体制之下中央对地方的有效激励和约束。有必要指出的是，本章所综述的三种动力机制之间的界限并不是泾渭分明，而是呈现出相互交织的局面。个体性动力往往与结构性动力相呼应，又与问题性动力相联系，三种动力的共同作用催生了地方政府的政策创新、政治锦标赛和发展型政府，图1-1总结了“分权-激励”模型下地方政府运作的动力机制。

图1-1 “分权-激励”模式下地方政府运作的动力机制