一、城市精细化治理机制重构分析框架

结构主义（S-A-RS）范式认为，结构是行动的媒介，同时又是行动的成果，个体行动者根据已有结构（包括制度和资源）行动，并通过行动重塑已有结构，由此构成了能动的社会结构变革。城市精细化治理机制重构，就是要求我们立足于当前已有城市治理结构，通过能动的赋权改革，推动政府政治职能与社会职能在分离基础之上的有机统一，推进城市精细化治理机制重构，并进而实现城市治理结构新的均衡态。

（一）多层次治理模型及其中国适用性

多层次治理的概念起源于20世纪90年代有关学者对于欧盟治理结构的研究。在欧盟治理中，各成员国一方面将政策重心向上转移到超国家机构，另一方面又将部分职权下移到不同类型的次国家组织，由此形成“欧盟-国家-次国家”的多层次格局。其后，杰费瑞提出了“自下而上”的参与模式，强调次国家组织参与治理的重要性，进一步完善了多层次治理体系。可以认为，多层次治理体系是权力在多个政府层级之间的共享与协同，而问责机制、治理能力和利益相关是多层次治理的三个主要原则。在这一过程中，原有单一治理主体在保有自己应有权属的基础之上，向上放弃部分监督协调权力，向下放弃部分具体事务执行权力，以此形成多层次的治理结构，构建治理体系的复合机制，是多层次治理模型成功运作的基础，也即城市精细化治理就是要立足于能动的结构重塑，充分发挥政府主体、社会主体和市场主体的积极作用，通过系统的赋权改革区分政府内部政治职能与社会职能，完善各个治理主体的参与机制，形成城市治理的内生稳定均衡，促进社会的稳定与发展。

对我国而言，以地方政府部门赋权改革为思路，构建城市治理的多层次体系，推进城市精细化治理，是基于我国改革发展以来的横向国际比较和纵向历史考察而提出的政策建议。从横向国际比较来看，随着20世纪70年代以来学界对新公共服务的反思日甚，在合作治理的视域下，将市场机制引入准公共服务供给中，并为其提供制度激励已经成为政府的责任之一。完善政府内部结构，构建起政府与社会的跨部门协同治理机制已成为国内外学术界的共识。从纵向我国改革发展的实际经验来看，放权分利，创造可控的竞争机制是我国改革发展卓有成效的主要经验。1978年12月，邓小平就指出了放权改革的重要作用，并由此开启了我国的放权之门。已有研究也表明，中国的改革属于放权式的改革，并在放权中产生了分权的后果，这种可控的放权式改革能较好地控制改革的进度与领域，因此也保障了社会的稳定。可以说，中央向地方放权，地方政府向各个部门放权，各部门向社会放权，激发不同层级的竞争意识，不断优化制度框架，已成为我国改革发展的主要经验。

（二）城市精细化治理多层次治理体系建构

作为一项治理转型的系统工程，多层次治理视角下的城市精细化治理机制重构一方面要求我们承认当前地方政府治理一家独大这一事实，立足于简政放权这一基本要求，通过多种方式有序推进行政权力的法治化，不断提升政府治理效能；另一方面，城市精细化治理也并不意味着因政府社会职能而放弃政治职能，而是立足于权力法定这一原则，坚持有所为有所不为，既要强化政府法定职权，完善政府内部宏观与微观治理结构，理顺权力的运作与制衡；又要将本应属于社会与公民的权力下放，鼓励社会依托自身资源参与城市治理，在为社会提供服务的过程中发展自己。正如已有研究表明社会底层的活动能对城市治理结构产生能动影响一样，新时期的城市精细化治理就是以简政放权的赋权改革为抓手，通过地方政府部门向上与向下的权力结构改革，以能动的改革推进城市治理新的内生均衡结构产生，重构城市精细化治理的实现模型（见图4-1），厘清政府职能边界，完善城市精细化治理的复合参与机制，不断优化制度框架。

图4-1 城市精细化治理多层次治理模型

具体来说，以机制重构为核心的城市精细化治理多层次治理模型建构首先要求地方政府根据中央政府简政放权的基本要求，通过行政权力清单、政务公开等多种形式，明确各部门应有权属，赋予部门法定职权，以此落实行政法定，着力解决当前城市治理过程中各部门权力交叉、越位和缺位共存等问题；其次，地方政府部门也需要将部分自我监督职能上移，组成独立的执法监督部门，以此理顺执行与监督之间的关系，完善政府内部治理结构，着力解决政府部门“管办一体”、自我监督不到位、内部监督机构虚置等问题，以此明确政府政治职能；最后，地方政府部门还要将原本应属于市场和社会的职能下放给市场和社会，赋予社会主体参与城市治理的应有权属，保障其参与权利，以此完善政府与社会协同治理，解决政府单一治理主体矛盾多发、风险集中等问题，以此明确政府社会职能。可以说，以机制重构为思路的城市精细化治理多层次治理体系，就是通过借助于能动的改革，建立城市治理的监督机制，完善行政法定，促进社会参与，明确政府政治职能与社会职能，推进城市治理由单一治理主体的旧均衡到多主体多层次协同治理的新的内生均衡。