二、新时代中国城市社会结构的变迁与城市精细化治理面临的挑战

（一）单位制解体导致的城市治理职能不适

“国家-单位-个体”的单位制是改革开放之前中国城市的基本社会结构形态。1949年中华人民共和国成立以后，党和政府通过强有力的行政手段实现了对基层社会的公共关系再造。当时，以生产为目标指向的大量新的基层组织建立起来，基层群众则按照单位被重新组织起来。在这样的单位制度下，社会成员不仅在单位的组织下进行劳动并获取报酬，同时单位也充当了社会个体同国家机构的连接代理角色。如城市职工的医疗、养老、教育和住房等问题，全部都由单位负责。社会个体在单位也就意味着自己同政府的公共治理机构建立了一定的连接，当个体遇到问题时首先会由单位出面解决，而当单位解决不了之时，单位则会代表个体与政府机构进行协商以解决问题。在这一过程中，单位制体现了城市社会结构的两个基本特征：一是社会个体同政府连接通道的单一性，也即单位作为政府与社会个体之间的“代理人”，其一方面承接了一部分政府的行政职能和对单位成员的公共服务职能；另一方面则作为一种诉求回馈机制，向政府转达自己单位成员的诉求。政府和社会个体之间的连接表现出了通道的单一属性，也即除了单位之外，政府机构几乎没有留下其他正常的沟通渠道。二是政府责任的间接性特征，即在单位制下，政府治理的主要模式为“国家-单位-个体”，政府的主要工作是针对单位而非针对社会个体，这也就意味着即便是最基层的政府，其也很少与社会个体产生接触，在政府与社会个体之间有单位的存在，政府对社会个体的责任变成了间接责任。

改革开放以后，市场经济的转型和单位制的逐步弱化，也对城市政府的权责边界变迁和基本功能改革提出了新的要求，在由计划经济的管制型政府向市场经济的服务型政府转型的过程中，城市政府面临着职能不适的挑战。一方面，随着市场经济的发展，许多街道企业单位和效益不高的企业单位消失，再加上受公有制企业改制的影响，原本在这些单位工作的个体失去了依靠，为了维持稳定，街道和居委会不得不发挥更大的作用，并通过“千百万人就业工程”等政策，承担起对基层社会个体的公共服务兜底职责，但由于不同社会个体的利益诉求千差万别，在基层行政注意力有限的情况下，多数基层社会个体的利益诉求并没有被完整地反映出来，这也导致基层治理的“糊涂账”问题普遍存在。另一方面，即便是存活下来的企业类单位，由于受到市场经济的冲击，其内部结构和功能也在进行调整，也即企业更加重视单位的经济效益而最大幅度地减少对企业职工的公共服务和行政服务投入。企业类单位的行政职能出现了大规模收缩，这又催生了虽然在企业上班，但企业却不再充当治理代理角色的群体，这也导致了政府机构成了这些社会个体公共服务诉求的直接责任人。这时，政府开始以一己之力面对众多的多样化诉求。但在现实中，原有的代理式治理和间接责任政府并没有做好相应的转型准备。市场经济的快速转型使得我国最早的城市治理就表现出了职能不适的问题，回应性治理成为政府运作的常态。

（二）新经济形式兴起导致城市治理能力不足

改革开放以后，随着中国多种所有制形式的蓬勃发展，阶层之间的分化也日益加剧。首先，随着市场经济体制改革的推进，市场的配置作用日益明显，各种资源要素，尤其是人的流动性加剧，使得原有的以户籍管理为主的公共服务体系和社会管理体系受到巨大冲击，虽然“三个代表”重要思想的提出解决了部分企业家的政治身份问题，“两新组织”党建将民营企业纳入了组织系统，但在以户籍人口为依据的基本公共服务和公共政策体系中，民营企业的大多数外来员工并没有被纳入已有的公共体系中来。其次，随着平台经济和流量经济的不断发展，以淘宝代理、网络直播为主要模式的，依托于某一平台从事个体经营的新的就业群体开始产生，这些群体年轻且自我封闭，不参与所在地的公共活动，不与所在地政府部门产生联系，相较于以往的单位就业，已有城市治理的公共服务系统尚不能覆盖到他们。最后，随着全球化的不断深化，尤其是随着“一带一路”倡议的深入推进，近年来，外资企业驻华人员、中外合资企业驻华人员、来华就业人员、来华留学后留华工作人员，以及到中国定居的外国人日益增多，但我国针对来华外国人这一新群体的政策体系还未形成。

新的经济发展形态一方面丰富了城市作为高密度经济集聚区的承载内涵，另一方面也给城市治理带来了新的挑战。第一，城市治理体系中的公共服务供给不能满足民营经济和流动人员的需要。在已有的公共服务供给体系中，公共服务资源的配置更多的是以户籍人口为标准，如教育、医疗、住房和养老等基本的公共服务，城市政府的资源配置往往以本地户籍人口为准，财政预算并没有安排多余的资金去满足民营企业就业人员。与此同时，受到分税制实施的影响，国内除了北京、上海、广东之外，大多数地方政府的公共服务支出都需要依靠中央政府的财政转移支付，而长期以来，中央转移支付的标准也是参照户籍人口进行拨款，即便是从2016年开始中央政府实施均衡性转移支付办法，但外来人口仍然是按比例被折算，这就使得更多的地方政府没有多余的财力去支持外来非户籍人口的公共服务。第二，我国当下社会保障体系设置的基本假设是就业人口在企业或单位组织的正规就业，也即社会保障费用的缴纳采取“个人+单位+政府”三方共担形式，而对于依托平台生存的自主就业人员，在没有单位缴费的情况下，其养老、医疗、失业等基本的社会保障服务该如何落地，政府目前对此还没有可行有效的解决方案，甚至也不清楚这一群体的具体公共服务诉求。第三，由于越来越多的外国人到中国求学、经商以及定居，针对外国人的公共服务体系还在探索之中。如何突破社群的限制，及时准确地了解到来华外国人的公共服务诉求，并建立起适宜的政策服务体系，实现让在华国外优秀人才“进得来、出得去、留得下、活得好”，这也是当下城市治理亟需回答的命题。总体而言，在市场经济快速转型的基础之上，新经济形式的出现加剧了城市治理能力不足的问题。

（三）网络社会崛起导致城市治理潜能受限

网络社会的崛起带来了“个体”与“群体”关系的全面变化。在个体与个体的关系方面，在以往的社会结构中，个体与个体的交往和互动大多建立在面对面直接互动和认知的基础之上，由职业决定的社会角色以及与职业相伴随的规范和社会期望共同组成了城市社会中个体与个体关系的基础。但在网络社会，个体与个体之间关系的最大特征即是匿名化，网络的跨时空属性使得人际之间的沟通不再受到地域划分和职业分工的制约，个体与个体之间的沟通更多地呈现出价值观和兴趣导向的群体和特征，并且这种新的群体已经脱离了原有的地域性社会规范。在个体与群体的关系方面，在以往的社会结构中，个体从属于某个群体，群体内成员采取集体行动以产生更大的收益，这是个体与群体关系的基本逻辑。已有人类社会学研究也发现，人类之所以能够比地球上其他生命体更具有力量，最主要的因素即是人可以组织起来，从事集体的行动。但网络社会的兴起使得个体与群体的关系也发生了重大变化：一方面，网络知识的公开化使得个人可以高效率地运用网上知识，从而实现知识的集成，个体的努力不必再拘泥在固定的社会群体之中；另一方面，网上社群的兴起也使得社会个体的脱域性愈加明显，个体不需要再从属于某一具体的固定社群，却又可以同时从属于不同的，甚至是完全对立的群体，网上社群同实际社群产生了明显脱节。

网络社会中“个体”与“群体”的这些关系变化也给城市治理带来了新的挑战。首先，城市治理的瞄准机制开始失效。由于网络社会的匿名性特征，虽然互联网被赋予了参政议政的使命，但其匿名性却使得政府难以辨别网络信息的真伪，从而也无法进行政府内部资源的相应配置。也即在千变万化的互联网信息中，政府虽然能够收集社会舆论的信息，甚至是某个特定个体的信息，但政府的规模化、法治化运作机制同社会个体原子化、分散化的结构之间却出现了脱节，政府无法准确地将政策对焦到个体，城市治理的瞄准机制开始失效。其次，网络社会中社群的易集聚性和隐蔽性也使得政府面临更大的社会风险防控压力。在传统的社会结构中，群体的聚合和集体行动需要一系列的准备工作，也即集体行动需要具备一系列的条件并且具备一定的物质基础，而这个准备的时间和过程也给政府的分段控制和分布式防控留下了及时反应的时间。但在网络社会条件下，群体成员的集聚不再需要大规模的行动发起，网络的便捷性可以使群体成员能以最快的速度在最广泛的范围内发起为了共同诉求的集体行动，这给政府社会风险防控带来了效率和能力的挑战。最后，网络社会的跨地域性加剧了政府的信息识别和监管能力不足的问题。网络社会的跨地域性可以使得本地户籍人口、外来人口、无利益关系人群、在本地的人群、不在本地的人群、真实的信息、不真实的信息人之间产生不同的信息组合，这种信息既可以是身在外地的无利益关系人群通过网络发布针对本地的非真实信息，也可以是身在本地的外来人口发布针对本地的真实信息，在这一过程中，无论是普通公众还是政府本身都不具备完全的信息辨别能力，城市政府的信息收集和辨别能力面临更大的危机，城市治理的潜能也在辨别有效治理信息中被消散。

可以说，单位制的解体、新经济形式的出现、网络社会的崛起，这三大因素叠加，使得我国已有的城市治理体系面临着职能不适、能力不足、潜能受限等一系列问题，城市精细化治理成为提升城市治理效能的必然选择，这也即是通过相应的体制机制改革，实现城市治理的工作重心转变、动力机制嬗变和工作理念升华，并在此过程中不断提升社会个体的获得感和满意度，为新时代中国特色社会主义城市治理提供未来美好图景。