三、中国国家治理模式的课题与改革

（一）从国家治理现代化改革看“1978年体制”

“1978年体制”之下的中国国家治理模式或改革开放后建构的以“经济国家”的国家发展目标为前提的“1978年体制”，在实现了巨大经济发展绩效的同时，也内在了诸多需要改革的课题，当然这也成为中共十八大后中国国家治理现代化改革的部分内容。

首先，应该说，从行政学机械的效率观角度观察的话，“1978年体制”之下中国国家治理模式中“双重”的组织结构所体现的传统党政体制的继续，确实使这一模式至少在促进中国的效率型发展上具有了“效率”功能，并使得中国这一时期的改革具有了“渐进式”改革的特点。在这里，我们应该承认在改革开放以来的中国国家治理模式之下中国所取得的政治、经济、社会等领域的巨大进步。不过，我们也应该看到，由于没有在这一模式持续三十多年的长期时段中完成实质性的国家治理调试或变革，同飞速发展变化的中国经济和社会形态或经济和社会的现代化相比，作为国家治理核心要件的法治乃至民主体制建构的现代化则表现的相对缓慢。如果从现代国家的国家治理而言，中国没有从根本上解决本章第一节也提到的中国的国家统治或国家治理乃至政治的缺失问题。特别是在中国社会利益急剧多元化、复杂化的经济社会长期高速发展变化过程中，也就是最需要国家统治或国家治理乃至政治的时代，而作为缓解和解决利益冲突最重要和主要手段的国家和政治却发生“缺失”现象，这不得不加剧了十八大后推进国家治理现代化改革的紧迫性。

其次，我们再具体观察“1978年体制”之下的国家治理模式所具有的其他三种“双重”的结构特征。“1978年体制”具有的最大功用应该在于中国经济发展国家目标实现的最大化，并且我们对其无论作出怎样的积极评价都显得不为过。不过，从中国的国家统治或国家治理的发展而言，该体制下中国国家治理模式中的“双重”的分权结构内在的问题，如它带来的国家统治或国家治理的混乱、无责任的管理体制、改革难以向深层次推进等，今天看来也确实比较明显，并成为了十八大后中国国家治理现代化改革首先需要面对而努力破解的课题。同样，与此相关联，“双重”的价值结构以及“双重”的效率结构中都内在了法治国家建设的不彻底、公共性的缺失、公众利益受损等对中国社会建构的破坏和高社会成本的课题。最显著的问题就是“1978年体制”之下与中国的长期高速经济发展共生或产出的环境问题、腐败问题和收入差距这三大最为深刻的公共政策课题。

腐败问题可以说是十八大之后的国家治理现代化改革切入最深，也是治理成果最大的改革政策领域，也与环境问题和收入差距问题的发生有着密切联系，更与以政府主导型或地方政府主导型经济发展模式为主要特点的“1998年体制”有着天然的联系。这是因为在这一体制之下，企业等经济主体只有依附于公共组织及其成员才能在激烈竞争的不完全市场中生存下去，使企业向政府及其成员寻租成为必然；而在又具有“双重”结构特征的这一体制之下的国家治理模式，长期高速经济发展的国家目标不自主地形成了对公权力约束和缓的制度条件，公共组织及其成员的经济利益等还成为了激励其追逐经济发展这一国家目标实现的正式诱因，因而也使得政府组织及其成员向企业等经济主体寻租成为必然。

这里实际上导出了“1978年体制”之下中国国家治理模式的最后一个“双重”的结构——在国家不遗余力追逐经济发展目标和企业、社会、个人全身心追逐经济利益的过程中，二者形成了关于国家经济发展的完整的目标共识，这里的国家不仅具有经济政策的积极制定和实施的“经济国家”特征，而且还具有如地方政府等集体表现的积极引入企业经营方式来管理公共部门和地方事务的“公司型国家”治理特质，其实质就是国家及其组织成员在市场和竞争中求生存发展和企业等经济体也在市场和竞争中求生存发展的“双重”结构——即“双重”的生存结构，而深深地渗入中国的国家机体之中。其最终的结果就是，整个国家和社会在巨大的生存压力等的促发之下，经济发展目标和经济利益的追求成为这一“经济国家”和“公司型国家”得以运转的润滑剂，这时腐败甚至也同市场、法治一起成为了中国国家统治或国家治理的手段、工具或要件之一而得到默认，并成为十八大后中国的国家治理现代化改革首当其冲强力克服的国家治理课题。

（二）中国国家治理现代化的未来

通过以上讨论，我们完全可以得出这样一个结论：持续时间较长且显得比较成熟和稳定的“1978年体制”之下的中国国家治理模式，虽然是在对改革开放之前的传统国家治理模式进行调试的基础上加以建构，而且在政策目标的实现和经济发展绩效层面产出了巨大成就的、比较成功的模式，但从十八大后中国进行的国家治理现代化改革来看，还不是中国最终完全确立的国家统治或国家治理模式。因此，我们或许可以说，中国还处在不断向稳定且可持续的国家统治或者国家治理模式的最终建构的方向发展变化之中。这可能就是中国推进被称为“第五个现代化”的国家治理现代化改革的终极目标和实际动机所在。

如果这一判断妥当的话，那么现阶段我们关于中国国家统治或国家治理现代化改革的未来，应该从当前中国公共政策层面的宏观结构和政策目标或国家目标角度加以展望。可以说，在“1978年体制”之下的国家治理模式作用之下，中国基本上完成了之前预先设定的“经济国家”政策目标，已经实现了向“福利国家”政策的转换，并通过多届政府的努力确实达到了一定的政策功效。从“福利国家”政策所具有的政策特性来看，其有效实现主要取决于国家统治或国家治理层面三个公共政策过程环节或功能实现的最大化：即相关公共政策的平准化设计、政策制定和实施的公正性体现以及政治控制的有效达成。为此，中国进行的国家治理现代化改革更需要促动以下五个方面的国家统治或国家治理体系建构，即新中央集权架构、制度性分权政府体系、国民权利保障体系、法治体系、政治责任体系的建构。

结合当前中国国家治理现代化改革，“福山热”现象非常值得关注。日裔美国学者福山关于现代国家建构的研究，联系到了中国的国家统治或国家治理建设，特别提到了现代国家统治或国家治理应该具备的体系化的官僚体制、法治国家和责任体系等三个现代性特征。而“福山热”对于中国而言更为重要的是，这一国家或国家统治、国家治理的探索和研究热情，很有可能是现代国家建构课题在中国的觉醒或自觉的表现。那么，以此为开端，中国能否通过中共十八大后推进的国家治理现代化改革朝着实现国家治理现代化——“第五个现代化”目标努力，而最终完成现代国家建构，创造继工业化、经济的现代化之后的新的中国“奇迹”，则是我们需要进一步深入观察的中国国家和政治现象。

而这一“国家治理体系和治理能力的现代化”改革，无疑会触及和已经涉及法治国家建设和民主国家建设的现代国家建构的国家统治或国家治理课题，正像中国已经提出“国家监察委员会的建立是一场政治体制改革”的那样，中国的国家治理现代化改革已经向政治体制改革延伸。2018年召开的党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，最终在宪法正文第一条第二款中规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容，明确了宪法实体意义上的党的领导地位和作用。而通过十九届三中全会之后直至当下强力推进的党和国家机构、职能的改革，中国最终完整确定了正式化了的明晰的执政党——即中国共产党中心的国家治理体系和国家治理架构，从而使十八大以来的国家治理现代化改革告一段落。这些都深刻表明，中国当下推进的国家治理现代化改革不止于对改革开放以来的国家治理模式的微调，中国的国家治理现代化改革甚至是在促发中国国家统治或国家治理的结构性变动乃至范式转变。

通过本章以及本书第二章讨论中我们已经观察发现，从中共十八大以来推行的中国国家治理现代化改革的表征来看，这一改革政策实施的部分结果主要表现为对“1978年体制”之下的国家治理模式之中的“双重”的组织结构、分权结构、生存结构以及“双重”的价值结构有较大幅度的修正。当然，这也势必作用或影响其他“双重”结构的构成。因此，我们也可以说，中国国家治理现代化改革的实质意义可能在于对“1978年体制”之下的国家治理结构实施的较为全面的修正。

中共十九大确立了“习近平新时代中国特色社会主义思想”，适时提出了中国近期和未来的国家发展目标，明确了中国国家发展的阶段性特征，深刻阐明了中国国家今后面临的最主要的社会矛盾。其中尤其重要和值得积极评价的是，十九大揭示出的当前和今后中国的主要社会矛盾被表现为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而且这里所说的人民的“美好生活需要”，明确指向的是“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求”。可见，中国未来的改革发展任务异常艰巨。而这些标明中国进入“新时代”的国家发展特征，也确实部分体现在了当下推动的国家治理现代化改革之中。因此，我们可以说中国深入推进的国家治理现代化改革，可能是在通过国家治理变革，来努力确立有效克服“新时代”社会基本矛盾和有效实现国家发展目标的国家治理体系和治理结构，并且还在尝试努力给出一个社会主义国家成功解决国家治理发展课题的中国方案。

因此，这一修正“1978年体制”之下的国家治理模式的中国国家治理现代化改革，是为了实现当下中国设定的国家目标而进行的改革路径选择，其成功达成的程度如何？还是为了修正传统国家统治或国家治理中存在的“弊端”的统治或治理机制的改革；还是一种国家统治或国家治理结构的变动或国家统治、国家治理的范式转换等，都是我们今后观察或评价中国的国家治理现代化改革的前提要素。但是如果联系本章前述的讨论，在此思索中国国家治理现代化改革发展的话，我们应该承认：中国特殊的政治结构之下实现法治、国家集权的课题，回归宪法、回归国家、回归政治的课题，克服国家与社会分离以及社会形成的国家治理改革课题等，都依然存在且艰巨，还需要中国进一步的努力。

最后，我们结合中国的国家治理变革实践，从比较行政改革研究的视角进而对中国改革政策中出现的“国家治理”政策话语或概念加以思索，以此结束本章的讨论。

本章中使用的“国家治理”概念，不同于近年来行政学研究中频繁出现的一般意义上的旨在诠释强调自下而上多元主体共治和政策网络管理的“治理”概念。相反，这里的“国家治理”概念更多地指向的是本来具有国家统治或国家治理合法性权威的国家执政体、立法府、政党等政治机关，通过自上而下合法性、权威性以及自主性的进一步提升，来促动公共问题解决的理想样态。纵观上世纪八十年代以来的世界范围的行政改革运动，虽然人们更多关注前者“治理”概念意涵了的公共服务领域多元主体大量出现的相关公共管理现象，但是，在此不能看过的是后者“国家治理”概念也同样对各国实际的行政改革实践具有较强的解释力。这主要是因为，在现代国家的行政国家现实特征表现深刻的当代，世界范围的行政改革活动还经常表现为行政改革与政治改革结合，以增进国家执政体等政治机关合法权威和优越，来积极应对艰巨的公共问题的发生。在深重的国际国内状况压力之下，这种形态的行政改革，确实已经在一些国家被强力推进。

从前述中国的国家治理变革实践状况来看，中国的国家治理现代化改革就是明显具有这种指向性的改革活动，应该说中国的国家治理变革不是孤立的国家现象，从全球规模的行政改革运动发展变化而言，中国的国家治理变革与其他国家改革活动具有共性，具有世界意义。同时，与改革实践密切联动出现在中国的“国家治理”概念，验证了处于一般意义上的“治理”概念另一端的“国家治理”概念的有用性，可以说中国等国的相关改革实践确实拓宽了我们关于治理问题的思考，也扩展了一般意义上的“治理”概念的内涵和外延。最后，从当前中国的国家治理变革状况来看，中国最终确立了较为系统完整的政党中心，也就是作为执政党的中国共产党中心的国家治理形态。这是当前形成的最具国别区分意义的中国国家治理形态的基本特点和最大特色。