摘要
本书主要从经济史学的视角，对新中国农村信用社发展演变的历史进行考察和专题性研究，探讨不同时期农村信用社变迁的动因、特征及经济绩效与不足，然后得出结论，并对农村信用社下一步改革发展提出一些建议。
新中国农村信用社发展演变的历史主要分四个阶段：
第一个阶段是从1951年到1957年，农村信用社按照合作制要求普遍建立时期。
中华人民共和国成立后，广大农民经过土地改革成为土地的主人，发展生产的积极性空前高涨，而资金缺乏是这一时期面临的一个普遍问题。如何把农村闲散资金组织起来，支持农业生产的恢复和发展？在政府的组织和领导下，一方面努力将国家银行机构的触须向广大农村延伸，另一方面则开始在农村重点试办农村信用社。中国人民银行对推进农村信用社的建立起到了重要的作用，1951年5月该行召开第一届全国农村金融工作会议，要求各省进行重点试办信用社的工作，试点工作采取“典型试办、逐步推广”的办法，形式上实行三种模式：信用合作社、供销社的信用部、信用互助组。试点工作起到很好的效果，农村信用社发展比较迅速。随着“过渡时期总路线”的提出，1954年，农村信用社开始大发展，当年年底全国70%左右的乡建立了信用社，其中绝大部分信用社是当年秋后三个月内建立的，时间比较仓促，出现了一些问题，随后进行了整顿，到1956年基本实现了农村信用社的全国普及。
这一时期，农村信用社的建立体现了合作制特性。农村信用社在产权形式、民主管理和经营方式方面基本体现了“民有”“民管”和“民享”等合作金融性质。虽然农村信用社是在政府的支持下建立起来的，政治色彩浓厚，但是农村信用社和国家银行在机构设置、业务划分、经营管理等方面分工明确，界限清晰，农村信用社是国家银行农村金融工作的有力助手。
这一时期，农村信用社组织农村闲散资金，为农民生产、生活发放大量贷款，打击了高利贷，支持了农业恢复和发展，也为国家工业化输送了大量农村资金剩余；但是，农村信用社普遍存在资金紧张且运用不合理的问题，有的对贫穷社员扶持不够。
第二个阶段是从1958年到1979年，农村信用社合作制遭到破坏时期。
从1958年开始，农村信用社管理体制进入了频繁变动的时期。“大跃进”和人民公社初期，随着财贸体制的变动，农村信用社下放给人民公社和生产大队管理；随后国民经济调整时期银行收回对农村信用社的管理权；“文化大革命”时期，农村信用社又被下放给贫下中农管理，随后又收归银行管理。这样农村信用社的管理权经过了两次下放、两次收回的起起伏伏，每收回一次，都使农村信用社向银行靠拢一步，呈现出自身“名义”与“实质”的背离。名义上农村信用社是集体所有的合作金融组织，实质成了国家银行的基层机构。农村信用社体制不断变动，主要源于对国情和经济发展规律认识不足，片面强调集体所有、全民所有的优势，苏联农村信用社先成立后取消的做法也对中国当时农村信用社的体制变动有很大的影响。农村信用社管理体制不断变动，实际上体现了中央政府与地方政府的博弈。
这一时期，农村信用社合作制遭到破坏，在产权形式、民主管理和经营方式方面背离了合作金融特性，完全成为政府的附属物。农村信用社与国家银行界限模糊，实际担当国家银行在农村基层机构的角色。一方面，大量资金投向社队集体，在农村集体经济中发挥重要作用；另一方面，业务发展缓慢，大量资金被挪用，许多贷款难以收回，社员的资金需求得不到满足。
第三个阶段是从1980年到2002年，农村信用社恢复合作制的改革时期。
农村经济体制的改革和农村商品经济的发展，使农村信用社服务对象、资金投向和业务内容都发生了很大的变化，原有“大一统”体制下的农村信用社已经不能满足农村经济发展的新形势，需要进行改革，改革的目标就是要恢复农村信用社的合作金融属性。改革分为两步：一是从1980年到1995年，主要是恢复体现农村信用社合作制的“三性”[1]特征。由于改革是在不改变农村信用社是国家银行基层机构的原有体制下进行的，改革未能达到预期目标。二是从1996年到2002年，以“合作制”要求来规范农村信用社，农村信用社与农业银行“脱钩”。但是，改革未能带来效率的提高，反而使农村信用社发生严重的亏损，农民贷款难的问题没有得到实质性解决。
这一时期，农村信用社恢复的合作金融制度发生异化[2]。异化的主要原因就是对合作金融的认识在理论和实践上存在误区，混淆合作金融与集体金融的区别，简单套用国际上流行的合作金融原则，缺乏与中国实际结合的基础，形式主义严重；在改革理论和政策出台上也出现了失误，如农村金融体系整体构建欠缺、农村信用社多重目标的困扰等；未能为合作金融发展创造必要的条件，包括社员广泛参与、政府的适当支持、合作金融立法、行业自律管理组织和中央银行的监管与扶持等；同时，农户的利益也没有受到保护，挫伤了他们对农村信用社恢复“合作制”改革参与的积极性。农村信用社制度异化，实质上是各相关利益方不断博弈的结果。
这一时期，农村信用社没有建立起体现社员所有的产权制度，实际上农村信用社的产权被中央政府控制。农村信用社由农业银行管理到人民银行管理，获得了一定的独立性，经历了由农业银行管理下的约束有余而激励不足到中国人民银行管理下的激励有余而约束不足。同时，农村信用社通过为农民、乡镇企业和其他经济组织提供大量资金，支持农业结构调整，调节农村货币流通规模和方向，在农村经济发展中起着举足轻重的作用，成为农村金融的主力军。但是，农村信用社资金大量外流，资金流向非农化严重。由于农村信用社资金来源成本高、回收率低以及资产质量差等原因造成了严重亏损。
第四个阶段是从2003年到2010年，农村信用社多元模式的改革深化时期。
由于农村信用社不良贷款比例高，整体出现严重亏损，农村信用社商业化严重，又加上我国存在地区经济发展的不平衡性，不同地区的农村信用社面临的经济环境迥异，客观上要求农村信用社改革采取不同的模式。改革从2003年开始试点，改革内容是以法人为单位改革农村信用社的产权制度，产权形式可采取股份制、股份合作制和合作制三种形式，组织形式可采取农村股份制商业银行、农村合作银行、以县为单位统一法人和县乡两级法人四种模式。同时，将农村信用社的管理交由省级政府负责，银监会承担农村信用社的金融监管责任。农村信用社多元模式改革取得了一定的成效：历史包袱得到有效化解，农村金融服务能力有所提高；产权制度和组织形式呈现多元化格局，基本建立起“三会一层”[3]的法人治理结构和新型监督管理体制。改革取得成效的主要原因是：中央政府和地方政府为农村信用社改革提供了政策支持和资金保障，农村经济发展和农民收入增加促进了农村信用社业务的发展和利润的增加，农村信用社在农村金融领域的垄断地位为其改革提供稳定的市场份额和高利差，农村金融信用环境的改善、农村信用社劳动用工制度的改进为农村信用社改革提供信用支持和可持续发展的动力等。
这一时期，虽然农村信用社产权制度和组织形式实现了多元化格局，但在改革中，农村信用社的增资扩股行为异化，股金的合规性差；股权过于分散，股东缺乏参与意愿，使农村信用社“三会”形同虚设，权力相互制衡的法人治理结构没有完全形成；而且，农村信用社成为省联社的隶属机构，难以体现独立法人地位，“内部人控制”的状况没有根本改变，农村信用社金融创新能力弱化，农村贷款难问题依然严重。农村信用社的改革流于形式，其实质是各相关利益方博弈的短暂均衡。
这一时期，中央政府从退出对农村信用社的管理，农村信用社交由省级地方政府管理，银监会负责对农村信用社的金融监管；中国人民银行通过再贷款和票据贴现对农村信用社大力扶持。农村信用社贷款发放以小额和短期为主，以农业贷款为主，支农力量显著增强；但农村信用社股权过于分散，管理体制不顺，资产质量低，抗风险能力差，资金利用效率和管理水平低等问题制约着农村信用社的进一步发展。
通过对农村信用社发展演变60年的历史进行考察，可以得出以下结论：农村信用社发展演变是适应经济发展战略而制度不断异化的过程，也是有关各方的利益博弈的过程；农村信用社发展演变过程中存在明显的路径依赖特征；农村信用社发展演变中，政府处于制度变迁的主导地位，农村信用社缺乏自主发展和创新的能力。可以得到以下启示，即农村信用社改革必须注意的问题包括：明确农村信用社改革的理念和目标，农村信用社的产权改革要体现公平与效率的统一，正确处理政府与农村信用社的关系，完善农村信用社内部、外部治理结构。同时，还提出了农村信用社下一步改革发展的方向和措施：定位于农村社区型银行，以股份化为改革方向；积极引进战略投资者，保护中小股东的利益；改革省联社的功能，建立农村信用社新型外部治理构架；加快建立和完善存款保险制度，健全农村贷款风险的转移分摊机制；发挥政府支持作用，建立正向激励机制；建立适度竞争的农村金融市场，建立农村信用社退出机制。
关键词：中国农村信用社；合作制；合作金融；异化
[1] 农村信用社的“三性”是指组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。
[2] 这里的异化是指农村信用社在受到各种因素的共同作用下而发生的在结构、特征和机能等方面背离其原有宗旨和目标。
[3] “三会”指农村信用社的社员（股东）代表大会、理事会（董事会）、监事会，“一层”就是高级管理层。