第三节
安全事件的治理

安全事件产生的原因林林总总，但缺乏对安全事件的认同往往是一个无法回避的起点，诸多安全问题的突显正是与安全事件“认同”的缺失或冲突相关。在国际关系领域，民族、国籍、种族等的认同危机是引起冲突和战争的根本原因，有效化解矛盾和冲突的途径就是“能够理解不同的生活方式，接受不同的身份认同，从而改变认为某种具体的身份认同才是真正有意义的身份认同的错误认识，有时才能帮助我们正确理解威胁”[1]。而对于更广阔领域内的安全事件而言，主体间对源于主观的自身认同以及对源于客观世界的外部认同的分裂和离散，正成为安全事件难以应对的毒树之果。“人类对生存环境的认同缺乏，导致了生态危机、资源危机的产生；人类对社会发展的认同缺乏，导致了危害可持续发展的一系列生存危机的产生；人类对所属共同体的认同缺乏，导致了民族冲突、国家分裂、区域不和等政治危机的产生；人类对不同文化与信仰的认同缺乏，导致了信念危机、制度危机和文化危机的产生。”[2]安全事件既是认同问题产生的结果，也是重塑认同的催化剂，应对和处置包含危机在内的各种安全事件必须具有充分的针对性，通过主体间致力于解决问题的过程，安全事件被不断地超越，共识初步达成，进而形成一个值得信赖的安全共同体。“认同的融合一致与积极建构，则往往能最大可能地消除安全威胁，能创建各种危机解决的有效方案，能形成主体间学习—互动—依赖的进化共同体。”[3]

一、安全事件的治理理念

（一）日本的灾害中心理念

日本是一个天然地理环境脆弱的国家，长期以来深受地震、火山、海啸、雪灾等自然灾害的侵袭和困扰，尤其是自20世纪中期以来，日本的安全事件理念主要针对如何预防自然灾害以及自然灾害发生后的救灾。20世纪70年代，日本的社会生活中开始面临资本主义大发展以来形成的各种人造危机，譬如电子、汽车等工业发展带来的环境污染，化学、核电等工业发展带来的生化危机，这些都促使日本政府开始将公共安全管理的思路从以治理自然灾害（地震、火山、雪灾等）为主的“单一防灾体系”，转向多灾种（环境污染、化学灾害等）的“综合防灾管理体系”。在这样的背景下，日本政府首次颁布了自然灾害以外的《关于防止海洋污染及海上灾害法》和《石油联合企业等灾害防治法》等。20世纪90年代以后，“日本的内阁确定了公共安全的管理内容包括：自然灾害、事故灾害和事件安全3个范畴的综合公共安全管理”[4]。整体而言，日本的公共安全事件以传统的自然灾害为基础，逐渐扩大到环境灾害、生化危机等对象，从强调对自然灾害的治理逐渐转向对人为因素介入引起的事故灾害和事件的治理。

（二）法国的警察主导理念

由于较为优越的自然地理环境，虽然同为发达的资本主义国家，但是法国和日本对安全事件的认识并不一致。第二次世界大战后，法国深刻反思整体性的国家安全保障以及区域安全合作机制，以避免再次发生亡国的悲剧，法国的安全事件理念主要是对国家和民族命运的深层关怀。随着北约安全机制的建立和欧洲一体化的推进，法国的国家安全得到基本保障，主要面临的是公共安全的多样化和复杂化，尤其是欧盟一体化以来，法国面临纷至沓来的移民危机，由于控制机制的软弱，面对开放的国边境，法国和意大利等欧盟成员国倍感压力。因此，法国“在进行宏观调控的管理同时，制定相应的标准和内政外交政策保障公共安全。从总统开始，分层分级管理，出台了多部涉及公共安全的法律法规，警察部门是公共安全防范的主管部门”[5]。整体而言，法国对公共安全事件的关注更为现实和具体，主要落实在对人的管理上，通过内部福利机制的贯彻以及移民政策的调整，最大限度地保障法国公民的个体安全利益。

（三）俄国的国家中心理念

俄罗斯的公共安全研究“从90年代初的公共安全防卫扩展到预防和降低风险，减少自然灾害和技术性灾害（包括危险放射性物质泄漏和溢漏事件）发生的目标上，独立后的俄罗斯联邦在面对和处理各种危机事件过程中，又相继颁布一系列相关法律，不断完善危机管理的法律体系”[6]。20世纪90年代相继通过的《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》、《事故救援机构和救援人员地位法》、《民防法》、《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》等法律构成了结构较为合理的法律体系。2001年后，又通过《俄罗斯联邦紧急状态法》和《俄罗斯联邦战时状态法》，进一步完善了公共安全法律体系。1986年乌克兰切尔诺贝利核泄露事件后，作为原苏联的主要继承者，俄罗斯需要承担巨额的经济赔偿和前所未有的道德压力。核泄漏的危害不仅限于此，由于当时对于事件危害性认识不足和处置不力，整个乌克兰掀起了反对苏联中央集权专制的风暴，并成为苏联解体的导火索之一。后来，俄罗斯还面临着地方分裂主义、民族主义、恐怖主义势力的挑战，在车臣、北高加索等区域开展的主权行动构成维护安全的主要元素，因此，俄罗斯对待安全事件的态度主要是国家中心，以维护国家完整和统一为内容。

（四）美国的整体主义理念

美国将公共安全危机事件（或紧急事件）定义为由“总统决定的，需要联邦政府援助以增强州和地方的能力来挽救生命，保护财产、公共健康和安全，或减轻与转移来自合众国的任何地方、任何场合的灾难与威胁”[7]。由于长期以来的超级大国和世界格局的领航者形象，美国也四处树敌，其国家安全始终面临着各种各样的挑战。首先，美国特别突出国家安全中心的安全事件理念，该理念以国家元首为核心，“以联邦安全委员会为决策中枢，联邦国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等相关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系”[8]。其次，美国安全事件理念强调对社会安全的预防和管理。美国是一个高度重视人权的国家，公民在享有更多人权的同时也为公共安全危机制造可能。譬如，在枪支自由的人权规则下，枪支泛滥及违法使用，往往会酿造重大的社会安全事件。所以，为了维护具体人权，治安、劳工、移民等执法部门必须为社会安全提供切实可行的保障。再次，美国的安全事件理念重视对经济危机的管理，虽然这并不直接导致安全事件，但是正如历次经济危机所证实的，它是各类安全事件的导火索，由于竞争的白热化以及对资源无节制的掠夺，很容易产生生存危机和财产危机，美国希望通过高效的政府管理防范和克服经济危机。最后，美国的安全事件理念还关注人的道德建设，设计精美的法律规范只是用来解决人的底线行为准则，对于无处不在的危险预防和风险控制，显得捉襟见肘。美国政府深信，只有通过文化教育、宗教信仰、社区融合等方法的推动，提高个体的道德水准，才能最终实现安全的生存环境。该理念也是“美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制，20世纪70年代，美国在出现道德危机后，开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督”[9]。美国的公共安全事件以国家安全危机、社会危机、经济危机、道德危机为主要内容，关注国家利益，重视伦理规范，强调危机的纵深管理，从而构建起贯穿时空、影响全局的安全理念。

二、安全事件的治理策略

（一）兼顾个体性的公共性策略

安全事件首先是结果的个体性和过程的公共性的结合。社会组织机理决定了人是社会最基本的单元，人承受着安全事件最终的损害结果，安全事件在根本上损害的是个体利益，无论是基于何种起因所致的任一类型的安全事件，都将特定或者不特定的人的利益作为侵害目标。强调安全事件的公共性，乃是国家对社会动员以及谋求行动合法性的需要，在安全事件的治理目标下，全社会很容易达成高度共识，形成高效的社会动员机制。安全事件结果的个体性并不排除过程的个体性与公共性的兼容，即便是针对特定主体的安全致害，也很容易通过偶然的积累，细微的扩大，逐渐升级为具有公共性的安全事件。此外，“有关犯罪自然起源的一般观察的实际结论如下：每一种犯罪都是行为人的身体状况与社会、环境相互作用的结果”[10]。不过，单方面将违法犯罪视为完全由个体因素所导致的，并不公允，事实上，正如犯罪学所揭示的，犯罪早已和环境产生密切的勾连。

因此，各种安全事件不仅是权利主体现实和潜在利益实现的直接依据，也是政府建立合法性的重要指标，必须从整体和全局的角度考量安全事件的治理。应对安全事件不仅政府责无旁贷，也需要全社会和每一个利益主体都积极参与。“社会对犯罪现象所能采取的最有效、最有力的防卫措施是双重性的。而且应当同时采用和实施两种措施：一是改善社会环境，对犯罪进行自然的预防，并以此来代替刑罚；二是永久或临时性地消除罪犯。事实上，如果我们注意犯罪的周期性变化——增长和减少，我们可以断定这些稳定的不断产生的变化是随着行为人的人类学因素和自然因素的相应变化而产生的。我们应当把犯罪的周期性变化主要归结于社会因素的作用。”[11]社会动员机制要求政府在应对公共危机时充分调动非政府资源，充分发挥公民、企事业单位、社区村落等在安全事件中自救、互助的能力，实现政府功能与社会功能的互补与良性互动。

在当代中国，尽管国家依然强大，在绝大多数时候具有不可替代的作用，但是公权力正面临着越来越大的压力和挑战，强大的公权力不再是解决问题的万能钥匙，在某些情况下反而成为阻碍解决的绊脚石。国家治理必须通过与日益壮大的市场机制、新兴的公民社会机制的不断互动，形成一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的现代治理形态。民族国家的监控强度达到了以前任何社会秩序类型都无法比肩的程度，“国家不再简单地使用暴力，而是通过控制信息的生产、通讯和交通以及对‘越轨’的监管来实现对日益复杂的社会的治理”[12]。对于一个社会来说，既需要公共领域的治理，也需要私人领域的治理，而个人和家庭则是私人领域治理的基本单位或机制，并最终形成一个结构合理的多中心治理。

（二）超越历史性的共时性策略

尽管很多时候安全事件依然无法超越传统和自然定律，在众多领域，安全事件都会反复出现，安全事件的治理也因此在经验总结中获得理性的自由，但是，正如吉登斯的判断，安全事件的整体发展趋势是由外部安全事件过渡到被制造的安全事件，人类的自身行为生存方式成为安全事件最主要的因素，安全事件在变迁中体现出典型的历史性和过程性，现在发生的也许以前从来不曾发生，这导致安全事件的应对策略需要在不断试错的风险中建构。安全事件还具有共时性，在一个划定的区间内，各种跨越时空的安全事件可能会同时发生。中国目前是一个农业社会、工业社会和知识社会并存的三元社会，这一社会结构特点决定了中国社会面临的风险更加复杂多样，也更容易从可能转化为现实，成为危害人类生命安全和身心健康的安全事件，农业社会、工业社会和知识社会的诸多风险在我国的时空结构中共时性地发生。

贝克教授结合全球化浪潮对中国及世界的冲击，认为中国最大的风险就是社会转型的巨大震荡。当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。他特别强调与西方社会相比，中国的社会转型是“压缩饼干”，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种社会问题呈现出来，带来了前所未有的文明冲突和文化碰撞，历史与现实、传统与现代、本土文化与西方文明多重因素交织在一起，风险体现出典型的共时性。以城市化发展为例，中国的农村人口正在迅速向城市集中，在此过程中，城市资源的稀缺性与城市容纳能力产生剧烈的冲突，各阶层利益对比也更加集中和典型，并最终体现为下列安全风险问题：第一，城市人口迅速增加，有限的城市资源无法承受愈来愈大的人口压力，同时由于空间的局促，一旦发生安全事件，在短时间内很难消化其危害；第二，城市化的过程本身造成对自然生态的严重破坏，大量生态资源的占有改变了原始的安全状态，在重新分配人类利益的过程中导致社会失衡，从而制造新的不安；第三，环境的改变则主要表现为过于集中的废物排放，以及短期内无法自然吸收的垃圾，客观造成自然环境的人为破坏，为被制造的安全事件预留了可能；第四，由于国家的快速现代化造成社会的结构性变迁，在这一过程中，传统和习俗变得越来越脆弱，人际关系越来越冷漠，从而产生深刻的信任危机。

因此，既然安全事件表现为超越时空的复合型结构，那么针对其而采取的策略就必须体现出常规手段和现代方法的结合，并且由于“中国城市发展过程中的社会安全问题，是凸显社会整体安全状况的一个缩影，也是未来全球风险社会的一个缩影”[13]，对中国问题的解决就极具示范意义。由于城市化体现出来的是传统和现代、都市和乡村、市民与农民的不同利益冲突，针对不同主体和范畴的规则援引，如何做到在特定时空内的整合至关重要。伦理道德和法律规范，社会习俗和政治权威在不同的安全事件中都可以起到个性化的解决效果，关键是如何加强对不同领域规则和范例的理解与应用。“以伦理为基础的人际关系主要体现为一种信任关系，以法律为基础的人际关系主要体现为—种相互尊重关系。信任关系与相互尊重关系是一种互生关系：信任程度越高，对强制（从而法律）的需求就越少，尊重他人的意识越高，出现背信的行为就越少；反过来说，法律义务越普及、执行标准越规范，人们对人际伦理的信任度就越高。”[14]将道德伦理建设与法律规则治理紧密结合的方式在跨时空的范围内已经被证明其先进性，中国可以在参照的基础上选择性地本土化，挖掘传统伦理中的信任元素，新建应对安全事件的规范守则。

（三）突破常规性的应急性策略

安全事件的常规性与应急性必须放置在特定的时空内进行判断，在足够长的时间和足够广阔的空间内，安全事件是普遍发生的，一般人基于日常生活法则可以很容易作出预先判断，同时，对此类安全事件的危害，人们也具有充分的承受准备。常规性安全事件的预判和准备，与人的区域性以及思维的阶段性特征密切相关，这导致安全事件并不会消灭，仅仅是部分可控。“对犯罪的斗争一刻也不能停止，这是国家首要的责任，因为公民的首要权利可产生甚至可以说社会存在的主要原因——就是他的身体完整、行动自由和对合法财产的享用受到保障。”[15]在一定的时空范围内，针对常规性和经常性安全事件可以采取常规化与程序化的应对措施，“凡预则立，不预则废”，这些措施有时候可以具体到一事一议，这也符合现代危机管理理论。绝大部分突发性公共安全事件在平时都是可预见和可监控的，可以制定相对完善的应对措施并对之进行反复演练。安全事件的警告预防策略可以提醒人们在行为过程中要增强对损害可能性的警惕度，不盲信专家结论和技术标准，在提高安全标准的同时进行安全决策和安全检测，从而建立起一个常规性的安全事件应对机制。

安全事件的威胁更多在于其本身的突发性，人类对知识和科学的追逐并不能冲破这一悖论，而“科学理性声称能够客观地研究风险的危险性的断言，永久地反驳着自身。这种断言首先基于不牢靠的猜想性的假设，完全在概率陈述的框架中活动，它的安全诊断严格地说，甚至不能被实际发生的事故所反驳”[16]。“由于现代风险的高度不确定性、不可预测性、显现的时间滞后性、发作的突发性和超常规性，使专家在面临新科学技术时，往往多注重科技的贡献性而忽略其副作用，或故意隐瞒其副作用，以至于人们在开始使用科技时，就已经为风险埋下了发作的种子。”[17]突发性安全事件不是因为其发生的数量较少，而是由于其超越一定时空内人的预见能力，会造成人的极大的被动。突发性安全事件不仅仅是偶然因素造就的结果，也超越特殊领域专业人士的智识预料范围。以2011年7月中国温州发生的动车相撞事件为例，由于对技术的充分信赖，后面的动车司机无法预料到，前面有动车阻碍时信号还会执行通过，专家在其后的事件回溯和原因分析中均表示难以置信。与公路、航空运输相比较，铁路运输的安全性本应该值得信赖，但是突发性安全事件的发生就在于常规被突破，经验被滥用。因此，针对突发性安全事件的致害排除以及安全供给，除了借鉴常规安全事件的常规化与程序化的应对措施以外，必须对风险社会和安全困境保有足够的怀疑。

[1] William E．Connolly，Identity/Difference：Democratic Negotiations of Political Paradox，Ithaca，1991，p.66．

[2] 参见〔美〕亚历山大·温特：《国际政治中认同和结构变化》，载〔美〕约瑟夫·拉彼德、费里德里希·克拉托赫维尔主编：《文化和认同：国际关系回归理论》，金烨译，浙江人民出版社2003年版，第83页。

[3] 同上。

[4] 王德迅：《日本危机管理研究》，载《世界经济与政治》2004年第3期，第65页。

[5] 〔法〕伊沃·叶古卓、让·皮尔·高丹：《法国城市管理研究的方向》，载《城市问题》1995年第6期，第25页，转引自朱正威，张莹：《发达国家公共安全理念述论》，载《深圳大学学报》2006年第1期，第23页。

[6] 倪芬：《俄罗斯政府危机管理机制的经验与启示》，载《行政论坛》2004年第11期，第89页。

[7] 郭太生：《美国公共安全危机事件应急管理研究》，载《中国人民公安大学学报》2003年第6期，第16—17页。

[8] 魏宗雷：《美国的危机管理机制》，载《国际资料信息》2002年第11期，第1页。

[9] 魏宗雷：《美国的危机管理机制》，载《国际资料信息》2002年第11期，第1页。

[10] 〔意〕恩里科·菲利：《犯罪社会学》，郭建安译，中国人民公安大学出版社1990年版，第46页。

[11] 同上书，第46—47页。

[12] 杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载薛晓源、李惠斌主编：《当代西方学术前沿研究报告（2005—2006）》，华东师范大学出版社2006年版，第225页。

[13] 参见薛晓源、李惠斌主编：《当代西方学术前沿研究报告（2005—2006）》，华东师范大学出版社2006年版，序言第3页。

[14] 《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，载薛晓源、李惠斌主编：《当代西方学术前沿研究报告（2005—2006）》，华东师范大学出版社2006年版，第79页。

[15] 〔意〕加罗法洛：《犯罪学》，耿玮、王新译，中国大百科全书出版社1996年版，第13页。

[16] 〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第29页。

[17] 《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，载薛晓源、李惠斌主编：《当代西方学术前沿研究报告（2005—2006）》，华东师范大学出版社2006年版，第70页。