二、职业教育管理体制创新

管理体制创新是职业教育由规模发展向内涵发展转型的关键，是转变政府职能的必然要求。我国职业教育发展靠传统的行政管理方式和集中力量办大事的体制优势，很快建成了规模庞大的职业教育体系。但是，继续依靠这种管理体制已经无法满足市场经济条件下经济社会发展对人才的多样化要求，实现职业教育的转型发展。这种局面迫切需要通过管理体制创新，借助政府与社会的合力来共同推动职业教育有质量的发展。实现职业教育管理体制创新，就是要围绕如何处理好政府、职业院校与社会的关系，进一步明确政府定位，转变政府管理职能，以提高政府对职业教育的有效治理能力为目标，通过管理体制创新，实现由直接管理向间接管理转变，由原来的微观管理向宏观调控转变。

通过组建中央与地方政府统一领导的职业教育管理机构，提高政府的宏观调控能力；通过大力培育与支持行业协会的发展，进一步激发社会活力，使其有效发挥行业在职业教育中的管理能力；通过完善现代职业院校制度与确立企业参与职业教育主体地位，进一步提高职业教育发展活力，为提高职业教育治理能力的现代化水平提供制度基础。通过体制创新，我国职业教育管理体制将由原来政府单一主体的行政管理，向由政府、行业组织、职业院校、企业多主体参与的多中心的治理模式转变。

（一）以提高职业教育治理能力为中心，进一步转变政府管理职能

对政府公共服务绩效的问责，可以促进公共治理成为有效的管理模式。而有效提高治理能力，提高职业教育公共政策决策的科学性，需要政府转变职能，重新认识政府在职业教育领域的角色定位。近年来职业教育上升为国家发展战略，政府在职业教育上的财政投入与行政管理成本日益剧增。如何用最少的投入和最有效的管理来发展职业教育成为国家和各级政府关心的重要问题。十八届三中全会决定提出：科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》也明确提出教育改革要以体制改革为重点。这都要求在职业教育管理中，以改革职业教育管理体制为突破口，改革的核心是教育机构职责权限制度的改革，外延是现代职业院校制度改革。及时转变政府职能，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，提高政府对职业教育事业发展的治理能力。这就要求在管理职业教育事业中，政府的角色主要定位如何有效地在动员行业协会、企业、市场及个人的力量，参与到职业教育公共事业服务的提供上来，而不是过去政府一家单打独斗。

1.建立由中央与地方政府统一领导的，由多个职能部门共同参与管理的职业教育宏观决策机构

为提高政府对职业教育宏观管理与统筹协调能力，在国家层面，需要政府提高对全国职业教育进行立法、规划与宏观政策协调的有效性，及时出台有关全国职业教育的基本政策，负责区域、功能区职业教育发展的规划与协调，制定区域职业教育发展政策，建立全国统一的职业资格框架等省（市）级政府不能提供的政策。地方政府对职业教育发展负主要责任，负责制定地方职业教育发展规划与基本政策，统筹地方职业教育发展。

由于相关职业教育校企合作政策的制定往往牵涉到劳动人事、经济、科技、工商、税务等多个部门的协调，并且在不同的行业之间还存在较大的差异性，同时还由于产业的变动性强要求对相关的职业教育政策做出动态的调整，因此职业教育综合管理部门亟须加强对资源的整合与统筹协调能力。目前在大多数的发达国家和地区均建立了国务院直属的由劳动经济部门管理的职业教育管理机构。鉴于职业教育跨界特性和目前我国以教育部门为主、多部门联动的职业教育管理体制，统筹职业教育发展的能力不强，建议建立由国务院与地方政府直接领导的，由教育、经济贸易、人社、发改、工信、科技等经济与劳动部门联合为主的、分工合理、责权明晰的共同参与管理职业教育的宏观决策机构，进一步加强对职业教育的宏观调控能力。

为增强决策的实效性需要建立相应的议事规则和协商机制。各部门在落实重大事项决策的过程中，需要划分明晰的权利与责任边界。

2.进一步简政放权，扩大省级以下政府教育统筹权和学校办学自主权

为了实现政府职能的转变，提高政府治理能力，迫切需要规范各级政府与职业学校在治理中的权责边界，以利于建立对各级政府在职业教育管理中的问责机制，以利于按照绩效评估结果对职业院校进行资助与有效激励，从而进一步激发学校发展活力，提高职业学校对社会多元需求的回应能力。

职业教育与其他类型教育相比，特别是与普通高等教育相比，具有更加鲜明的区域特征。这种地方性特点决定了发展职业教育的主要责任在地方。而在地方各级政府中，市（地）级政府又是关键。因此，要强化市（地）级政府的责任。建立市（地）统筹的职教管理体制。这样就要求凡是由地方政府管理更方便有效的事项一律下放地方政府管理，凡是由学校能自主决定的事项一律下放到学校。完善省级政府统筹高等职业教育，地市级政府统筹中等专业教育的体制。建立现代职业院校制度，完善职业院校内部治理结构。同时督促基层和学校把权接住、管好，确保放而不乱。

社会管理是多元参与治理主体之一，应该成为政府职业教育管理决策的咨询机构，成为搭建起政府、企业、学校多元主体合作的平台和载体。

3.建立政府、行业企业、学校多元主体共同参与治理的职业教育决策机制

谋求集权与分权相结合、政府与非政府相结合的行业、企业、学校等多元利益主体参与的多中心治理体系是政府科学决策的正确选择。引导企业、学校在自身利益基础上重视行业共同利益和负起应有的社会责任是行业协会建立、生存、发展的根本基础。通过多元主体的参与，不同的利益主体的声音都得到反映，构筑起多元化、多渠道、多层次的合作伙伴关系和网络组织，形成的职业教育公共决策才能符合复杂多样的社会实际。

（二）以提升依法执业的自我管理能力为中心，推动行业协会健康发展

行业协会是针对企业和职业院校共同关心的公共事务而开展自我组织、自我服务、自我管理的自治组织，与政府保持一定的距离，依法独立自主执业是其有效治理的前提和基础。行业协会由于有长期联系企业的优势，在管理行业职业教育中有专业性与灵活性。

行业协会能够发挥政府在职业教育管理中解决不好和学校与企业自身又无法解决的问题，从而实现社会自组织功能。行业协会熟悉行业人才质量需求，通过专业手段参与人才培养、专业建设、课程开发、企业参与职业教育资格认定等环节的管理，增强职业教育的质量和社会适应性。对职业教育这样一种跨界的教育组织，行业协会的作用发挥是一种不可忽视的资源配置机制、合作扩展机制和自主治理机制。通过行业协会与学校和企业的社会契约形式的管理，政府减少了直接管理的成本，也降低了监管的成本，因而政府治理的绩效大幅提高。

建立有效的职业教育治理体制，需要正确处理政府与行业协会的关系。充分发挥行业协会的职业教育管理职能，有利于政府从微观、具体的管理中解脱出来，从而转向宏观管理，促进了公共服务型政府职能的实现。使原来政府直接管理学校转变为政府通过行业协会而实现的间接管理。

1.明确行业协会对职业教育管理的法律地位，明确其权责边界与组织功能

从目前我国行业协会参与职业教育管理的情况看，在国家层面，行业协会在参与管理职业资格证书、技能标准等方面发挥了重要作用，但是地方行业协会在参与职业教育的日常管理和联系企业与学校的合作上，还远未发挥行业协会应有的功能。这主要还是与政府管得过细，过于具体有关。

同时，我们也看到我国的行业协会还很不规范，表现在与政府的关系过于密切，功能政府化，责任边界不清晰，更多地从政府的角度发挥作用，没有充分发挥行业协会在组织企业方面的社会性，因此无法相对独立于政府，并立足于企业与学校的利益。而有一些行业协会尽管相对独立于政府，由于法律条件、体制条件的限制，再加上自身发育不足，参与社会治理的空间有限。

鉴于以上情况，从提高政府对职业教育的治理能力的角度，迫切需要对行业协会管理职业教育的职责边界进行立法规范。只有行业协会的职责清晰，政府才能对行业协会参与职业教育的管理行为进行有效的监控，既发挥行业协会管理职业教育的积极功能，又能保证管理秩序活而不乱。

2.支持一批行业协会优先发展，发挥示范引领作用

政府如何扶持行业协会对职业教育的管理，是当前职业教育管理体制创新的重要内涵。从行业协会在职业教育领域发挥作用的现状出发，分类管理、分类施策。

行业协会职业教育管理的力量来自于校企合作的需求，但是其健康发展的关键在于政府如何引导。政府需要鼓励支持与引导其健康发展。我们在调研中，发现行业协会在管理职业教育中的需求逐步得到企业与职业院校的信赖。上海市多数职业学校的专业和课程都有行业标准，行业职业教育功能逐步增强。宁波市的模具行业协会在组织职业院校与企业合作方面积累了经验。建立了行业模具实训基地，开展企业用人需求预测、岗位交流、设计比赛等多种校企合作形式，并建立了模具教育专业咨询委员会，定期开展行业技术标准制定、课程开发活动。

鉴于行业协会在职业教育管理中的现状，我们认为目前政府在立法规范行业协会发展的同时，迫切需要政府针对不同类型行业协会的运行现状，实行分类管理，尽快推动行业协会的规范与发展。

首先，通过多种政策工具，包括税收优惠、资金投入、购买服务等手段优先支持一批企业自发形成、运作比较规范的行业协会发展壮大，发挥示范引领作用。

其次，对那些覆盖范围广、有发展潜力的行业协会，给予启动经费或优惠政策，让企业愿意加入进来，解决吸引力不足与参与动机不强的问题。

再次，在产业发展条件好，职业院校比较集中的地区，扶持不具备职业教育管理条件的行业协会逐步发展其职业教育管理功能。

最后是规范运行。对扶持和推动发展的行业协会在授予一定管理权限的同时，也要对其行为进行必要的规范。包括如何支持行业主管部门和行业协会在国家教育方针和政策指导下，开展本行业人才需求预测，制订教育培训规划，组织和指导行业职业教育与培训工作；参与制定本行业特有工种职业资格标准、职业技能鉴定和证书颁发工作；参与制订培训机构资质标准和从业人员资格标准；参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作。

（三）以激发职业院校发展活力为重点，率先建立现代学校制度

教育有没有活力，关键要看学校有没有活力。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》总结了我国教育事业发展的经验和存在的问题，要求探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。要求适应中国国情和时代要求，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。要去除实际存在的高校行政化管理模式，政府首先需要调整的便是自身的定位，把无限政府变为有限政府，把管制型政府变为服务型政府。通过立法，明确政府管理的权限和职责，明晰政府与学校权力、权利、责任之间的边界。能否逐步去行政化，关键在于政府的决策与作为。

完善政府对职业院校的治理能力，迫切需要政府从职业院校组织特点出发，突破传统学校管理体制障碍，把职业教育改革作为教育改革的突破口，完善内部治理结构、破除实际存在的行政化束缚，率先在职业院校中建立现代职业院校制度。

完善内部治理结构。建立由行业专家与企业代表参加的学校董事会作为法人代表的开放的、多元主体参与的学校治理结构，董事会成员中校外人士的比例不得低于30%，以适应社会多元需求。这些院外人士以代表广大社会利益的名义对院校的长远发展进行指导，使院校免于远离社会的发展。同时，由于董事会成员不直接隶属于政府，因而保证了院校的相对独立性。

率先在职业院校去行政化。通过现代职业院校制度建设，真正破除实际存在的行政化对职业院校的束缚。去行政化的目的在于改变职业院校是政府的隶属机构的现状，只有尽快破除职业院校的这种行政化状态，才能在职业院校之间形成平等、开放、有序的竞争，这也是通过形成有效的市场调节机制激发职业院校发展活力的客观要求。

依法保障职业院校的办学自治权是职业院校得以生存与发展的重要条件。能够产生校际之间的竞争，并成为职业院校发展的巨大动力，能够充分调动办学的积极性和主动性，促进办学的特色与多样化，有利于满足社会各种不同的需求。

（四）以调动行业企业的积极性为核心，确立企业在职业教育中的主体地位

目前我国的企业参与职业教育的积极性普遍不高，主要问题在于企业参与办学的主体地位在相关法律中没有明确体现，企业办学同公办院校不能处于同等地位。同公办院校相比，企业办学在教师编制、教师待遇、经费资助、学费标准上存在明显差距。为了提高政府对职业教育的治理能力，迫切需要明确企业参与职业教育的主体地位，并进一步规范企业在职业教育与培训中的权责。

明确企业是参与职业教育的主体地位至关重要。企业作为多方参与职业教育发展的主体之一，必须进一步明确自身在职业教育发展中的主体地位。没有企业的积极有效参与，不可能办好职业教育。

早在20世纪初，我国近现代职业教育的奠基人黄炎培就指出，“一、只从职业学校做工夫，不能发达职业教育；二、只从教育界做工夫，不能发达职业教育；三、只从农、工、商职业界做工夫，不能发达职业教育”。　“积极说来，办职业学校的，须同时和一切教育界、职业界努力的沟通和联络。”世界著名职业教育专家、美国芝加哥大学福斯特（Philip J.Foster）教授也在20世纪60年代提出，　“职业学校固有的且又自身难以克服的缺陷，决定了学校本位的职业教育最终难以避免失败的命运”。我国职业教育发展的历史经验也进一步应验了校企合作是职业教育的必由之路。

德国、日本等职业教育发达的国家，企业作为职业教育责任主体的地位在相关职业教育法律法规中都有明确的规定。无论是与学校合作办学还是企业自身独立办学均有相应的规范和要求。德国企业以双元制的形式参与职前职业教育，并在双元制中发挥主导作用。日本企业尤其是中小企业在工业化发展时期，因劳动力供给不足采取了合作教育的形式，参与了职前职业教育，在企业用人状况稳定之后和教育层次高移的情况下，转向了更加适合自身目标的企业内教育与培训。

专栏3.2

企业是发达国家职业教育重要的办学主体

企业参与职业教育在发达国家教育体系中占有十分重要的地位，企业在职业教育办学中发挥着主导性作用，成为重要的法律主体和经费投入主体。在德国，有三分之一以上的企业参与职业教育，并且企业承担大部分教育经费。以2003年德国职业教育经费投入为例，企业投入103亿欧元，联邦政府投入56亿欧元，企业投入占总经费投入的72%。在日本，70年代开始，政府把职业教育的实施权下放给企业，在扶持的手段上也采取了间接手段即作为信息、资金的提供者和帮助者。因而，日本职教中，企业和市场逐步发挥了主角的作用，企业对职业教育投入也占很大比重。2008年日本职业教育总投入17500亿日元，企业投入8800亿日元，占50.3%。这种模式下，职业教育紧贴产业和企业的需求，从而极大地提高了日本的社会劳动生产率，进而促进了日本的经济发达。日本企业聘用员工时不十分看重个人的具体技能，而是强调基本素质，其基本思路是：高素质的员工，可以通过企业自己的培训，胜任所有工作。企业所需要的技术工人，基本上都由企业招收高中毕业生自己进行培养。这种被称为“企业模式”的日本职业教育，是一种高中后的企业职业教育形式。在瑞士，法律明确规定了企业作为职业教育主体的地位，2009年，瑞士有30%的企业参与职业教育，承担了50%以上的教育经费。

进一步规范企业在职业教育与培训中的权责。企业办学具有天然的校企合作优势，发展企业办学可以促进产教融合与校企合作。企业办学可以使企业直接参与到职业院校的专业建设、学生顶岗实习和专业教师的培养中来，能够及时将产业技术标准转化为岗位技能标准，融入课程体系，及时实现专业课程与职业标准的对接，从而全面提高教育教学质量。

因此，首先需要在新修订的职业教育法中明确企业参与职业教育的主体地位，并在企业参与职业教育的相关政策上做到与公办院校一视同仁。其次，制定企业参与办学的实施细则，增强企业参与办学的可行性，为有效发挥企业参与职业教育提供制度保障。