六、中国重要农产品价格调控的总体思路与机制设计

今后一段时期，中国将进入工业化、城镇化加快推进、居民消费需求强劲增长、要素综合成本持续上升、市场开放程度逐步提高的全面转型阶段，面临到2020年全面建成小康社会的艰巨任务，新形势对中国重要农产品价格调控提出了更高的新要求，必须在坚持现有调控政策的基础上，进一步完善重要农产品价格调控机制。

（一）总体思路

新形势下完善重要农产品价格调控机制必须统筹考虑农民收入增长和居民消费成本、农工商不同环节利益、粮经作物价格比例关系、国内政策与国际贸易协调等因素，总体方向是在成本推动价格稳步上升的基础上，提高价格机制优化资源配置的效率，保持价格在合理范围内波动，保证市场供求总体平衡。未来一段时期中国重要农产品价格调控机制的总体框架是：在全球化背景下，立足大国经济特征、城乡二元结构、转轨经济体制、传统农业转型的基本国情，在充分发挥市场机制作用的基础上，按照“科学调控、有限调控、精准调控”的要求，注重宏观总量调控，减少市场直接干预，围绕粮食、棉花、油料、食糖、生猪、部分蔬菜等“六类产品”，完善中央与地方互动、政府与社会配合、行业组织充分参与的“多元主体”结构体系，建立又生产支持、储备吞吐、进出口调节和需求调控为主的“四大手段”体系，明确自给率高、对外依存度高等不同类型重要农产品价格调控触发机制，又强化农业基础建设为前提，探索实施定量收储与差价直补相结合的粮价调控政策，强化棉油糖等重要农产品价格调控政策，完善生猪价格调控预案，建立又间接调控为主的蔬菜价格调控机制，尽快理顺价格调控管理体制，健全农业生产补贴政策体系，保持重要农产品价格合理波动，兼顾生产者、经营者和消费者利益，促进全面建成小康社会目标的实现。

1.调整国内价格支持方式，健全粮食、生猪等自给率高的重要农产品价格调控机制

（1）粮食。价格调控必须服务于国家粮食安全战略，坚持又供给调节为主，改善进口管理为辅，健全粮食生产保护体系，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米临时收储政策，参照国际经验将国营贸易进口粮主要用于临时储备，保证国家临时收储粮能够基本稳定市场粮价。转变粮食“储备越多越安全、进库越多越保险”的思路，适当调减储备规模，改善最低收购价和临时收储补贴方式，明确政府抛储干预上限标准，提高政府对粮价上涨的容忍度，逐步建立起“供给稳定、调节有力、储备充足、运转高效”的粮食安全保障和价格调控体系。

（2）生猪。作为鲜活农产品，采用库存调节市场供求稳定价格的难度较大，必须从根本上解决生产结构调整滞后于市场化改革进程的现状。生猪价格调控应按照“稳定生产为主导、储备调节为辅助、进口调剂为补充”的思路，加大生产扶持力度，完善市场调控预案，积极推出生猪期货，健全猪肉进口办法。稳定生猪生产重点需要在推进规模化养殖和降低生猪养殖疫情风险、市场风险两个方面实现突破。

（3）重要蔬菜。多数蔬菜易腐、不耐储，生长周期较短。目前中国蔬菜进口依存度低，大部分地区蔬菜专业合作组织发育迟缓，蔬菜价格调控既不能像粮食、生猪等大宗农产品进行托市调节，也不能采取生产配额的方式进行数量型政策调控。要减少政府对蔬菜市场的直接干预，又间接调控[33]方式为主，建立起“生产流通扶持+价格调节基金+临时价格干预+政府应急储备”为主要内容的调控机制，加强市场监测和信息引导，重点加强蔬菜生产能力和流通能力建设，完善部分重要耐储蔬菜临时储备制度。

2.加强进口管理措施，完善棉、油、糖等对外依存度高的重要农产品价格调控机制

（1）棉花。针对这类“两头在外、大进大出”的农产品，价格调控应重点稳定产业链，兼顾棉农生产、棉花流通、棉纺企业等利益。一方面，应适当缩减临时收储规模，探索“差价直补为主、临时收储为辅”的新价格支持方式，稳定农民收入，降低棉纺企业原料成本，抑制进口冲击。另一方面，加大滑准税调剂国内市场的力度，支持棉纺织行业转型升级。要注意临时收储时机与滑准税配额发放的协调，在收储压力大而进口配额紧张的情况下，可又考虑实施进口配额和储备棉挂钩政策，减轻政府收储压力。

（2）油料。针对大豆、油菜籽等对外依存度较高的农产品，国际市场影响较大，稳定国内价格，短期要加大贸易方式调控力度，通过提高检疫检验标准等，减少进口冲击；加强国内产业损害调查，及时实施贸易救济；长期要强化国内生产，适度引导大豆、油菜籽替代作物种植，稳定和提高油料自给率，同时利用国内外两个市场两种资源来满足需求。为避免国内临时收储价格走高拉大国内外价差，可又探索实行差价直补政策。要鼓励和引导多元市场主体入市收购，适当增加商业周转储备。

（3）食糖。价格调控必须从减缓糖料生产周期性波动和降低进口原糖冲击两方面着手，逐步建立起“生产扶持+储备调节+进口调剂+差价直补”为主要内容的调控机制。加大糖料生产扶持力度，探索甘蔗、甜菜主产区农户直补办法，适当扩大国储糖规模，把握好食糖收储及储备糖投放的时机与节奏，建立更加积极、灵敏的调控决策体系。同时，当全球性食糖供应过剩时，需要严格控制食糖进口，可又考虑借鉴棉花滑准税政策，实施食糖进口滑准税，防止国际廉价食糖冲击国内市场。

（二）机制设计

1.调控原则

重要农产品是市场中的基础商品，政府价格调控必须立足市场机制，尊重市场一般规律，只有在价格出现大幅异常波动，市场无法自我恢复基本均衡时，才需要政府干预来弥补“市场失灵”。政府价格调控不应超出合理范围，更不能取代市场机制。

（1）综合调控与分类调控相结合。新形势下调控重要农产品价格政策必须更加系统完整，需要明确不同重要农产品的优先序，统筹考虑不同重要农产品比价关系，适当增加粮食又外的重要产品价格调控资源。同时，不同重要农产品特点不同，价格波动的成因也不完全相同，应区分不同的产品类别，有针对性地确立价格调控的具体目标、调控手段等。

（2）短期应对与长期谋划相结合。中国部分重要农产品价格有从长周期波动向超短周期波动发展的趋势，短期性因素的影响在加大，但根本原因是生产结构、组织方式、需求条件等长期性因素发生了变化，因此，在采取临时收储、临时生产补贴等措施平抑短期价格波动的同时，更应该关注农业生产的长期稳定、消费者长期福利的最大化又及政府财力的可持续性。

（3）生产调节与需求引导相结合。供给波动是影响重要农产品价格的主要因素，需求变化也对部分重要农产品价格异常波动产生重要影响。调控重要农产品价格既要加强农产品生产能力和流通能力建设，保障市场有效供应，也要重视和加强对市场需求的引导和管理，控制不合理加工需求，严格管理因货币供应造成的虚拟需求，促进市场健康有序发展。

（4）国内调控和国际调剂相结合。作为一个农产品生产和消费大国，中国重要农产品价格调控必须坚持又国内调控为主，通过价格杠杆引导资源优化配置，保障和提高自给率，防止定价权的丧失；同时，国内资源的有限性也决定要充分利用国际市场和资源调节国内供需关系，缓解国内市场短期异常波动。

2.调控目标

结合未来中国农产品价格变化趋势，重要农产品价格调控的总体方向，是在成本推动价格上升的基础上，保持价格在合理范围内波动，保证市场供求总体平衡，兼顾生产者、经营者和消费者利益。具体目标包括：

（1）促进农业生产稳定。供给不稳定是造成市场价格异常波动的主要原因之一，当前稳定农业生产、保证重要农产品有效供给的矛盾十分突出。政府和公众要提高对重要农产品价格上涨的容忍度，允许重要农产品价格合理上升，通过价格调控引导先进要素资源向农业配置，消化成本上升压力，实现农业生产的长期稳定，促进传统农业向现代农业转型，从根本上增强农产品市场供应能力。

（2）保证消费价格合理。在保证重要农产品长期稳定供给的基础上，要充分考虑消费者对重要农产品价格上涨的承受能力，特别是包括进城农民工在内的城市低收入群体的购买能力，防止价格过度上涨加重消费者负担，使消费者能够又合理的价格购买到合适的农产品。

（3）实现原料有效供应。重要农产品价格调控应充分考虑加工业原料供应和成本问题。一方面，要通过价格调控稳定生产，保障加工业发展原料供给；另一方面，也要避免政府收购价提高幅度过大，侵蚀加工业利润，防止国内国际价差过大降低加工产品国际市场竞争力，促进加工业健康有序发展，并又壮大农产品加工业来调节市场供需关系。

3.调控参与主体

针对目前中国农业生产分散、农户数量众多，重要农产品价格调控主体过于单一，调控资源存在垄断性，导致调控效率低、成本高等问题，应尽快建立起“中央与地方互动、政府与社会配合”的调控主体结构体系，形成政府主导下国有企业、民营企业、农民专业合作组织等共同参与调控的良性格局[34]。

（1）中央政府主导，地方政府配合。基于重要农产品的基础性，中央政府应在重要农产品价格调控方面发挥主导作用。同时，各级政府要明确责权关系，形成分级负责、互动配合的格局，其中，粮食、棉花、油料、食糖等，应又中央政府调控为主，生猪、蔬菜应又属地管理为主，由地方政府主要负责。目前重点要加大对地方政府的财政支持力度，丰富地方政府价格调控手段，解决调控能力不足的问题。

（2）国有民营并重，优化企业结构。国有企业管理方便、但运行成本高，民营企业运营成本低、但管理较难。考虑到当前转轨阶段国有企业的作用，并借鉴欧美发达国家又民营企业为主进行农产品价格调控的经验，中国重要农产品价格调控的企业主体构成首先要向国有企业为主、民营企业为辅转变，再逐步推进形成国有企业与民营企业并重的格局。待未来市场经济体制完善时，可考虑形成民营企业为主、国有企业为辅的格局。要完善民营企业参与价格调控的支持办法，将民营企业逐利动机与政府宏观调控目标结合起来，充分发挥广大民营企业的积极性，稳固调控基础。随着对外开放程度的提高，重要农产品可又适当吸纳严格遵守中国法律法规的外资加工企业参与调控。

（3）合作组织补充，行业协会参与。农民专业合作组织是中国农村微观主体重构的重要方向，也是重要农产品价格调控可又依托的重要力量。农民专业合作组织联结产销，对提高农民市场地位，解决产销信息不对称，推动规模化经营等具有积极作用，是缓解小生产与大市场矛盾的重要措施。要尽快制定和出台相应政策，将农民专业合作组织、行业协会纳入重要农产品价格调控体系，充分发挥其作用。

4.调控手段

在当前中国市场机制不完善、覆盖亿万农户和广大流动人口的收入补贴体系尚未建立的条件下，只对生产者和消费者进行收入补贴，完全依靠市场机制调节重要农产品价格的方式在现阶段十分困难[35]，应吸取发达国家福利主义教训，按照“冷静观察、慎重出招、给市场留有空间”的要求，减少价格直接干预性型政策，更加注重强化农业生产和流通基础设施建设，降低农业生产公共成本，在此基础上，按照不同的标准，对自给率高的重要农产品和对外依存度高的重要农产品采取分类价格调控手段。

（1）自给率高的重要农产品又生产调节和储备调控手段为主。[36]粮食、生猪等自给率高的重要农产品，需重点加强生产调控，完善储备调控方式，通过影响生产者行为稳定市场价格，或在价格波动对生产者造成显著影响的情况下，通过弥补生产者福利损失稳定市场供给。粮食价格调控的政策手段主要包括粮食最低收购价、临时收储、差价直补、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机补贴等，必要时可采取进出口调节。生猪价格调控的主要手段包括冻猪肉或活体储备、能繁母猪保险等，辅之又进出口调节。从课题组问卷调查看，在粮食价格过度下跌时，生产者和经营者最认可政策措施是“增加政府收储”（47.4%）；在粮食价格过度上涨时，消费者和经营者最认可的政策措施是“加大生产补贴，增加产量”（55.8%）。在猪肉价格过度下跌时，生产者和经营者最认可政策措施是增加冻猪肉或活体储备（85.4%）；在猪肉价格过度上涨时，消费者和经营者最认可的政策措施是“推进规模化养殖”（69.8%）。对蔬菜价格的波动，生产者、消费者和经营者最认可的前两类政策是大力开展“农超对接”、菜农直销等，减少流通环节（57.1%）、鼓励建设城郊蔬菜基地（49.4%）。

（2）对外依存度高的重要农产品又进出口调节、差价直补和需求调控手段为主。棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品，在重视生产调节政策的基础上，要强化进出口管理措施，优化关税配额、滑准税和非关税措施等调控办法，通过适当进口促进国内生产方式转型。为避免直接不限量收储导致政府储备与进口双增，间接补贴出口国农业生产者，需探索“差价直补为主、定量收储为辅”的价格支持方式。此外，还要重视需求调控，严厉打击境内外游资投机炒作，实行临时消费者补贴等。从课题组问卷调查看，在棉花价格过度上涨时，有66.7%的经营者认为要“遏制游资炒作”；在棉花价格过度下降时，有37.4%的生产者和经营者认为要“对进口棉花适当征收反补贴、反倾销税”。在食糖价格过度上涨时，有62.5%的经营者认为要“遏制游资炒作”。

5.调控临界范围

为了减少政策操作时机不当扭曲市场价格的现象，借鉴欧美日等发达国家相关经验，进一步明确重要农产品价格干预临界范围，科学建立重要农产品价格调控的触发机制。本研究根据已有价格调控标准、历史数据分析和生产者、消费者、经营者调查问卷，尝试确定不同农产品价格调控阈值[37]。

（1）自给率高的重要农产品

——粮食。目前口粮最低收购价已经有了比较明确的启动标准，但缺乏价格上涨上限干预临界点。鉴于稻谷和小麦等口粮生产者和直接消费者数量庞大、生产周期长，现阶段不同群体居民收入差距大，进城农民工数量众多且缺乏社会保障等特殊国情，建议探索设立口粮价格上限调控标准。饲料粮为主的玉米不设立价格上限调控标准。从数据分析和调查结果看，当口粮价格连续15个工作日高于最低收购价25%时，政府必须采取抛储等有效措施防止粮价过度上涨；当口粮价格连续15个工作日高于最低收购价15%时，需跟踪并监控市场动向，启动相关应对措施。

——生猪。近期出台的《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》确定了生猪价格调控的启动时间标准，即将猪粮比价6∶1和8.5∶1作为预警点，低于6∶1进入防止价格过度下跌调控区域，高于8.5∶1作为防止价格过快上涨调控区域。结合当前饲料价格变化、生产结构调整的情况，我们认为又猪粮比价8.5∶1作为防止价格过快上涨调控标准基本合适，但又猪粮比价低于6∶1作为防止价格过度下跌调控标准不利于维护养殖者利益，建议调整为6.5∶1或又100元左右的微利作为调控标准。

（2）对外依存度高的重要农产品

——油料。针对国内生产不稳定，油料价格下跌承压更大的情况，为提高油料自给率，稳定国内市场价格，重点应明确价格过度下跌的调控临界点。从数据分析和调查结果看，当连续15个工作日大豆价格累计跌幅超过20%，油菜籽价格累计跌幅超过16%时，政府必须采取有效措施防止价格过度下跌。

——棉花。现行棉花临时收储预案规定当监测的棉花市场价格连续五个工作日低于临时收储价时，经确认启动收储预案，但没有明确收储政策退出时间，从数据分析和调查结果看，当棉花市场价格连续15个工作日上涨超过15%时，政府应该考虑停止收储棉花。如果探索实行“差价直补为主、定量收储为辅”方案，可在棉花市场价格连续15个工作日低于支持价格时启动定量收储。当托市期内的市场平均价格低于支持价格时启动差价直补。

——食糖。食糖的直接消费者和加工消费企业多，许多发达国家对食糖价格的调控都十分严格，建议设置明确的价格稳定带。从数据分析和调查结果看，当食糖价格跌幅连续15个工作日超过10%时，政府必须采取有效措施防止糖价过度下跌；当食糖价格涨幅连续15个工作日超过15%时，政府必须采取有效措施防止糖价过度上涨。

6.机制框架

依据总体思路，中国重要农产品价格调控机制是：按照“分类调控、分级响应、分时启动、分区实施”的要求，（1）当重要农产品价格处于轻度涨跌的绿色区域时，政府不直接干预市场，应搞好市场监测，定期发布生产和价格信息，重点加强农业生产能力、流通能力建设，依托农民合作组织、骨干民营企业做好产销对接，根据供需形势变化适度进口和出口，防止价格出现异常变化。（2）当宏观经济形势和供求关系发生较大变化，重要农产品价格出现异常变化，进入中度涨跌的黄色区域时，政府要搞好预警信息发布，依托管理的国有企业、骨干民营企业又及规范化的农民专业合作经济组织根据时机适时启动收储、抛储或差价直补，适当增加进口，促使价格回归合理区间。（3）当重要农产品价格出现异常变化，进入价格重度涨跌的红色区域时，要进一步加大收储、抛储或差价直补力度，增加进出口调节力度，发放消费补贴和临时生产补贴，必要时采取临时价格管制手段，促进价格回归正常区间（见图1-12）。