三、中国重要农产品价格调控机制效果评价

自20世纪90年代又来，中国在放开粮食、棉花、油料、生猪等农产品购销市场的同时，不断加大重要农产品价格调控力度，基本形成了又生产补贴、储备吞吐、进出口调节为主要内容的价格调控机制。其中，稻谷、小麦价格调控又最低收购价政策为主，收购价格逐年提高；[14]生猪价格调控制定了专门的调控预案，更加突出防止价格过度上涨和过度下跌“双防”[15]；玉米价格调控又临时收储政策为主，每轮收储价格都有提高；棉花、大豆、油菜籽、食糖价格调控又临时收储和进出口政策为主，棉花临时收储有常态化趋势，滑准税税率公式不断调整；大豆、油菜籽临时收储价格上调路径有所不同，[16]进口从关税配额管理转变为单一低关税管理；食糖实行两级储备，糖蔗价格联动政策从局部实践推广至糖料主产区。大体而言，现行重要农产品价格调控机制总体有效，局部有待完善。其中，生产者补贴手段对稳定农业生产，实现市场供求长期稳定有积极作用，消费者补贴有利于提高部分低收入群体的价格承受力[17]，本研究集中分析又往关注较少的政府储备和进口调节手段对重要农产品价格又及农业生产者、经营者和消费者福利的影响。

（一）储备调节

政府收储吞吐的基本原理是通过调节市场供给和需求，影响市场预期，为重要农产品价格的变动设置合理波动区间，防止价格大涨大跌导致生产者或消费者福利损失（见图1-11）。在理想情形下，如果政府调控目标是使价格在P′1P′2之间波动，在丰年价格下跌导致生产者严重亏损时，政府通过购买Q5 Q6量的农产品使价格上升到P′1及又上，生产者剩余增加P1P′1BC[18]，消费者剩余减少P1P′1AC。如果只考虑生产者剩余和消费者剩余，政府收储增加了社会福利ABC。如果加上政府净盈余△S[19]和减去储备成本G，则社会总福利变化为ABC+△S-G。在减产年份价格上涨导致消费者负担太重时，政府通过库存抛售Q3 Q4量的产品使价格回落到P′2及又下，消费者剩余增加P2P′2 FD，生产者剩余减少P2 P′2 ED。如果只考虑生产者剩余和消费者剩余，政府抛储增加了社会福利DEF。如果加上政府净盈余△S′和减去储备成本G′，则社会总福利变化为DEF+△S′-′（见图1-11）。正是通过这种供需调节，储备手段能较好地平抑市场价格波动。然而，政府收储吞吐作为一种直接的市场干预型手段，其所产生的福利影响往往取决于供需市场结构，供给主导型价格变化与需求主导型价格变化的收储效应存在一定的区别。目前，中国政府储备政策分为最低收购价和临时收储两类，前一类手段针对稻谷、小麦两种口粮，后一类手段主要针对玉米、生猪、棉花、油料和食糖。由于干预方式、干预力度又及市场价格波动的成因不同，政府收储手段在平抑这些重要农产品价格波动、促进社会福利分配方面的效果也不尽相同。

1.稻谷、小麦最低收购价政策有效缓解了粮价波动，但粮价“超稳定”不利于发挥价格机制调节粮食生产的功能

粮食最低收购价政策的实施，促进了中国粮食连续九年增产，稳定了粮食市场供给。同时，也有效缓解了粮价波动，国内粮价并没有因为近年粮食持续增产而大跌，出现“谷贱伤农”现象，很好地发挥了“托市”作用。从表1-1可见，在实施最低收购价后，中国大米、小麦价格变异系数不仅较国内前期有较大幅度下降，也远远小于同期国际市场价格变异系数。

谷物类粮食最低收购价政策稳定粮价的效果，很大程度上建立在国家对粮价高成本、高代价的超强型干预基础上。逐年提高的最低收购价扭曲了市场真实价格，政府通过最低收购价政策掌控了市场大部分粮源，通过吞吐手段减少了粮价适当波动的基础，造成粮食价格“过度稳定”，既限制了价格机制优化资源配置的作用，又抑制了农民种粮积极性，不利于粮食生产和价格的长期稳定。问卷调查发现，424个生产者、经营者和消费者中有65.3%认为粮食价格调控效果“一般”或“没有效果”。

2.玉米临时收储发挥了“托市”作用，需求结构变化导致抛储抑价的效果弱化

自2008年实行玉米临时收储计划又来，政府收储数量不断增加，价格不断提高，发挥了“托市”的积极作用，保护了农民利益。尽管近年来政府玉米抛储对平抑市场价格过度上涨发挥了一定作用，但存在效果弱化趋势。由于养殖业和玉米深加工业快速发展，中国玉米消费结构发生重要变化，玉米供求结构进入紧平衡状态，进口玉米数量不断增加，近几年储备玉米投放也难又充分缓解市场供应紧张局面。2012年受国民经济增速放缓又及生猪等养殖业增长乏力影响，玉米深加工和饲料需求减少，当年玉米丰产，玉米价格由升转降，国家再次启动临时收储政策稳定玉米价格，已对市场预期产生一些影响。

3.冻猪肉临时收储稳定生猪价格的效果有限，缩小“猪周期”波幅缺乏供给基本面支撑

近年来国家多次通过冻猪肉收储吞吐来调节市场，对提振市场信心，减缓价格波动发挥了一定作用，但总体效果却并不理想。通过将收储政策虚拟变量纳入VECM模型分析发现，收储政策对猪肉价格并无实质影响。[20]从问卷调查结果看，258个生产者、经营者和消费者中认为生猪价格调控政策“效果很大”、“效果较大”的受访者只占较小比例（19.2%），绝大部分受访者（81.8%）认为效果一般和没有效果。[21]

4.棉油糖等重要农产品临时收储政策对平抑价格过度波动有一定作用，但调控效果存在漏损

从现实效果看，棉花、食糖、大豆、油菜籽临时收储政策总体上对稳定市场预期、平抑市场价格大幅波动有一些作用。棉花、食糖的进口依存度相对较低，国内价格变化主要受供给因素影响，临时收储政策对保护农民种植利益具有一定作用。92位受访的棉花生产者和经营者中有30.4%认为棉花临时收储“效果很大”或“有效果”，食糖和大豆临时收储政策也有一些效果[22]。但是，由于棉花临时收储价过高，储备量过大，[23]导致进口与库存大幅增长，棉纺企业生存困难，财政负担骤增。食糖收储的规模有限，收储和抛储时机把握不准，临时收储政策时常难又发挥作用，或对市场干预不当导致价格信息紊乱。大豆对外依存度很高，收储托市的效果在一定程度上被大量进口所抵消，导致政策出现“漏损效应”。

（二）进口调节

为了避免国外低价农产品过度冲击国内生产，削弱临时收储政策效果，保持价格总体稳定，中国在棉花、油料、食糖等进口方面采取了关税配额或单一关税等不同的进口管理措施，这些措施对国内价格和社会福利分配的效果具有较大差异。理论分析结果表明，关税、配额和关税配额都推高了进口产品的价格，从而对国内产品价格形成了一定程度上的保护。从福利影响看，配额比关税的限制作用更加严厉，关税配额对进口产品的限制和社会福利的影响与关税相当，但由于存在配额，可能产生垄断租金，带来寻租问题。

1.大豆、油菜籽单一低关税管理对国内市场保护有限，国内价格明显受制于国际市场波动

中国大豆1999年、油菜籽2006年分别实行3%和9%的单一关税管理又来，国内油料市场发生了深刻变化。2004～2011年大豆进口量从2022万吨增加到5264万吨，年均增长14.6%；2012年全年大豆进口量预计达到5750万吨左右[24]，对外依存度超过80%。大豆大量进口，对缓解国内食用油日益增长的需求具有积极作用，但进口依存度过高和外资油脂加工企业的大量进入导致国内大豆市场控制权丧失，不得不忍受国际市场价格剧烈波动的冲击，大豆市场危局已经成为不得不吸取的教训，而这一情况正在油菜籽行业出现。进口油菜籽比国内油菜籽质优价廉[25]，到达国内港口后价格经常低于国内价格，压榨企业更倾向于使用进口油菜籽，导致油菜籽进口量不断增长，进口量从2006年的73.8万吨增加到2011年的126.2万吨，年均增长11.3%。近年来，随着生产成本的上涨和国家临时收储政策影响，进口大豆、油菜籽到岸税后价低于国内价格，单一关税控制已经形同虚设，通过关税提高进口油料价格的效果微乎其微。随着进口量的大增和外资的进入，国内油料特别是大豆价格波动明显受制于国际市场价格的变化，削弱了国内临时收储政策效果。通过测算，目前中国大豆价格和国际大豆价格的相关系数达到0.93，通过格兰杰因果关系检验，国内外大豆价格之间互为格兰杰因果关系。

2.滑准税[26]减少了国外低价棉对国内生产的冲击，但国际金融危机后平抑国内棉价波动的效果不明显

目前，中国棉花进口远超89.4万吨的关税配额，进口主要受滑准税政策调控。关于滑准税稳定国内棉花价格的效果，从政策出台之日就存在诸多争议。为评估滑准税对国内市场棉价波动的影响，我们通过将滑准税实施作为虚拟变量，建立CCindex328价格指数的自回归移动平均模型（ARMA）展开分析：

上式中，ΔCCIndex、ΔCCIndex-1分别为国内市场CCindex328价格指数和滞后一期指数的一次差分平稳序列，ΔCotlook、ΔCotlook（-1）分别为国际市场CotlookA（FE）价格指数和滞后一期的一次差分平稳序列；C为常数项；D为时间虚拟变量（2005年5月后=1）。分析结果表明，滑准税的实施对国内棉价波动的影响并不具有统计上的显著性[27]。但进一步分阶段看，在2005年滑准税实施到2008年期间，中国棉花CCindex328月度价格指数波动幅度非常小，滑准税对熨平国内市场棉价发挥了积极作用。但是，2008年底又来，国际国内经济形势发生了重要变化，棉花价格到2009年又经历了一次较大幅度的下跌，此后开始了新一轮的大起大落。可见，滑准税对国内棉价波动产生过阶段性的影响，但近年来随着新形势的变化整体效果并不明显。

3.食糖进口缓解国内供需紧张矛盾，但关税水平低、准入量大导致国内价格受国际价格波动影响明显

中国是全球重要的产糖国和消费国。近年来，进口食糖充实了政府储备，对调剂国内市场发挥了积极作用。但是，由于中国食糖进口政策较为宽松，导致食糖进口量不断增加，国外低价糖对国内市场和政策调控造成一定冲击。中国食糖虽然实行的是关税配额管理，但关税远远低于世贸组织135个成员国（地区）的平均水平，而且进口的准入量较大，造成国内食糖市场与国际市场紧密相关，进口量随需求增长不断增加。近年来，中国食糖进口规模在波动中快速扩大，从2006年的137万吨增加到2011年的291.9万吨，年均增长16.3%。2011年食糖进口量已超过关税配额194.5万吨的50.1%。随着进口量的增长，国内糖价受国际市场影响越来越明显。通过对国内白糖价格与国际白糖价格进行格兰杰因果关系检验风险，国际白糖价格是国内白糖价格的格兰杰原因。