学习单元二 工程建设监理的理论基础

知识目标

1.了解我国现阶段工程建设监理的特点、性质及作用。

2. 掌握工程建设监理的基本方法、步骤及监理文件的构成。

基础知识

一、我国现阶段工程建设监理的特点

我国的工程建设监理无论是在管理理论和方法上，还是在业务内容和工作程序上，与国外的建设项目监理都是相同的。但在现阶段，由于发展条件的不同，主要是我国需求方对监理的认知度较低，市场体系发展不够成熟，市场运行规则不够健全，因此，与国外相比还有一些差异，呈现出以下特点。

1.工程建设监理的服务对象具有单一性

在国际上，建设项目监理按服务对象主要可分为为建设单位服务的项目监理和为承建单位服务的项目监理。而我国的工程建设监理制度规定，工程建设监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务。它不能接受承建单位的委托为其提供监理服务。从这个意义上看，可以认为我国的工程建设监理就是为建设单位服务的项目监理。

2.工程建设监理属于强制推行的制度

建设项目监理是适应建筑市场中建设单位新的需求的产物，其发展过程也是整个建筑市场发展的一个方面，没有来自政府部门的行政指导或干预。而我国的工程建设监理从一开始就是作为对计划经济条件下所形成的工程建设管理体制改革的一项新制度提出来的，也是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。为此，不仅在各级政府部门中设立了主管工程建设监理有关工作的专门机构，而且制定了相关的法律、法规和规章，明确提出国家推行工程建设监理制度，并明确规定了必须实行工程建设监理的工程范围。其结果是在较短时间内促进了工程建设监理在我国的发展，形成了一批专业化、社会化的工程建设监理企业和监理工程师队伍，缩小了与发达国家建设项目监理的差距。

3.工程建设监理具有监督功能

我国的工程建设监理企业有一定的特殊地位，它与建设单位构成委托与被委托关系，与承建单位虽然无任何经济关系，但根据建设单位授权，有权对承建单位的不当建设行为进行监督，或者预先防范，或者指令及时改正，或者向有关部门反映，请求纠正。

小提示

在我国的工程建设监理中还强调对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查和验收，而且在实践中又进一步提出了旁站监理的规定。我国监理工程师在质量控制方面的工作所达到的深度和细度，应当说远远超过国际上建设项目监理人员的工作深度和细度。这对保证工程质量起到了很好的作用。

4.市场准入的双重控制

在建设项目监理方面，一些发达国家只对专业人士的执业资格提出要求，而没有对企业的监理资质作出规定。而我国对工程建设监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制，要求专业监理工程师以上的监理人员要取得监理工程师资格证书，不同资质等级的工程建设监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。应当说，这种市场准入的双重控制对于保证我国工程建设监理队伍的基本素质，规范我国工程建设监理市场起到了积极的作用。

二、工程建设监理的性质、作用与原则

1.工程建设监理的性质

工程建设监理具有服务性、科学性、公正性和独立性。

（1）服务性

工程建设监理具有服务性，是从它的业务性质方面决定的。工程建设监理的主要方法是规划、控制、协调；主要任务是控制建设工程的投资、进度和质量，最终应当达到的基本目的是协助建设单位在计划的目标内将建设工程建成并投入使用。这就是工程建设监理的管理服务的内涵。

工程监理企业既不直接进行设计，也不直接进行施工；既不向建设单位承包工程，也不参与承包商的利益分成。在工程建设中，监理人员利用自己的工程建设知识、技能和经验为建设单位提供管理和技术服务，它获得的是技术服务性的报酬。工程监理企业不能完全取代建设单位的管理活动，它不具有工程建设重大问题的决策权，而只能在授权范围内代表建设单位进行管理。

工程建设监理的服务客体是建设单位的工程项目，服务对象是建设单位。这种服务性的活动是严格按照监理合同和其他有关工程建设合同来实施的，是受法律约束和保护的。

（2）科学性

科学性是由工程建设监理要达到的基本目的决定的。工程建设监理的基本目的是协助建设单位在计划的目标内将建设工程建成并投入使用。面对工程规模日益庞大，环境日益复杂，功能、标准日益要求越来越高，新技术、新材料、新工艺、新设备不断涌现，参加建设的单位越来越多，市场竞争日益激烈，风险日益增加的情况，只有采取科学的思想、理论、方法和手段才能驾驭工程建设。

监理的科学性主要表现在：工程建设监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导；应当有一支由足够数量的有丰富的管理经验和应变能力的监理工程师组成的骨干队伍；要有一套健全的管理制度；要掌握先进的管理理论、方法和手段；要积累足够的技术、经济资料和数据；要有科学的工作态度和严谨的工作作风；要实事求是、创造性地开展工作。

（3）公正性

监理企业不仅是为建设单位提供技术服务的一方，还应当成为建设单位与承建单位之间的公正的第三方。在开展工程建设监理的过程中，工程监理企业应当排除各种干扰，客观、公正地对待建设单位和承建单位。特别是当这两方发生矛盾冲突时，工程监理企业应以事实为依据，以法律和有关合同为准绳，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。例如，在调节建设单位和承建单位之间的争议，处理工程索赔和工程延期，进行工程支付控制和竣工结算时，应当尽量客观、公正地对待建设单位和承建单位。

（4）独立性

从事工程建设监理活动的监理企业是直接参与工程项目建设的“三方当事人”之一，它与项目建设单位、承建单位之间的关系是一种平等主体关系。《建筑法》明确指出，工程建设监理企业应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。《工程建设监理规定》和《工程建设监理规范》要求工程建设监理企业按照“公正、独立、自主”的原则开展监理工作。

小提示

按照独立性要求，工程监理企业应当严格地按照有关法律、法规、规章、工程建设文件、工程建设技术标准、工程建设委托监理合同和有关的工程建设合同的规定实施监理。在委托监理的工程中，与承建单位不得有隶属关系和其他利益关系；在开展工程建设监理的过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。

2.工程建设监理的作用

（1）有利于提高工程建设投资决策科学化水平

在建设单位委托工程建设监理企业实施全方位全过程监理的条件下，在建设单位有了初步的项目投资意向之后，工程建设监理企业可协助建设单位选择适当的工程咨询机构管理工程咨询合同的实施，并对咨询结果（如项目建议书、可行性研究报告）进行评估，提出有价值的修改意见和建议；或者直接从事工程咨询工作，为建设单位提供建设方案。这样，不仅可使项目投资符合国家经济发展规划、产业政策、投资方向，而且可使项目投资更加符合市场需求。

小提示

工程建设监理企业参与或承担项目决策阶段的监理工作，有利于提高项目投资决策的科学化水平，避免项目投资决策失误，也可为实现工程建设投资综合效益最大化打下良好的基础。

（2）有利于规范工程建设参与各方的建设行为

工程建设参与各方的建设行为都应当符合法律、法规、规章和市场准则。要做到这一点，仅仅依靠自律机制是远远不够的，还需要建立有效的约束机制。为此，首先需要政府对工程建设参与各方的建设行为进行全面的监督管理，这是最基本的约束。但是由于客观条件的限制，政府的监督管理不可能深入到每一项建设工程的实施过程中，因而，还需要建立另一种约束机制，能在建设工程实施过程中对工程建设参与各方的建设行为进行约束。建设工程监理制就是这样一种约束机制。

在工程建设实施过程中，工程建设监理企业可依据委托监理合同和有关的工程建设合同对承建单位的建设行为进行监督管理。由于这种约束机制贯穿于工程建设的全过程，采用事前控制、事中控制和事后控制相结合的方式，可以有效地规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生。即使出现不当建设行为，也可以及时加以制止，最大限度地减少其不良后果。应当说，这就是约束机制的根本目的。另外，由于建设单位不了解工程建设有关的法律、法规、规章、管理程序和市场行为准则，有可能发生不当的建设行为。因此，工程监理单位可以向建设单位提出适当的建议，从而避免发生建设单位的不当建设行为，这对规范建设单位的建设行为也可起到一定的约束作用。

当然，要发挥上述约束作用，工程建设监理企业首先必须规范自身的行为，并接受政府的监督管理。

（3）有利于保证工程建设的质量和使用安全

建设工程是一种特殊的产品，不仅价值大、使用寿命长，而且还关系到人民的生命财产安全、健康和环境。因此，保证建设工程质量和使用安全就显得尤为重要，在这方面不允许有丝毫的懈怠和疏忽。

工程建设监理企业对承建单位建设行为的监督管理，实际上是从产品需求者的角度对工程建设生产过程的管理，这与产品生产者自身的管理有很大不同。而工程建设监理企业又不同于工程建设的实际需求者，其监理人员都是既懂工程技术又懂经济管理的专业人士，他们有能力及时发现工程建设实施过程中出现的问题，发现工程材料、设备以及阶段产品存在的问题，从而避免留下工程质量隐患。因此，实行工程建设监理制度之后，在加强承建单位自身对工程质量管理的基础上，由工程建设监理企业介入工程建设生产过程的管理，对保证工程建设质量和使用安全有着重要作用。

（4）有利于实现工程建设投资效益最大化

工程建设投资效益最大化有以下3种不同表现。

① 在满足工程建设预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少。

② 在满足工程建设预定功能和质量标准的前提下，工程建设寿命周期费用（或全寿命费用）最少。

③ 工程建设本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。

实行建设工程监理制之后，工程监理企业一般都能协助建设单位实现上述建设工程投资效益最大化的第一种表现，也能在一定程度上实现上述第二种和第三种表现。随着建设工程寿命周期费用思想和综合效益理念被越来越多的建设单位所接受，建设工程投资效益最大化的第二种和第三种表现的比例将越来越大，从而大大地提高我国全社会的投资效益，促进我国国民经济的发展。

3.工程建设监理实施应遵循的原则

工程建设监理的实施，应遵循下列基本原则。

（1）坚持监理执业资质审核的原则

这里包含两层含义：一是从事监理的单位，都要经有关主管部门进行资质审查并取得《临时资质证书》或《资质等级证书》，没有证书的不得从事监理业务；取得证书的监理单位，必须依照资质等级规定或批准的监理范围承接监理业务，不得越级或者超范围实施监理。二是凡以监理工程师名义从事监理业务的专业人员，必须是经过全国建设监理主管部门考核确认或经过全国统一考试合格取得资格并经注册得到“监理工程师岗位证书”的工程建设技术与管理人员。否则，不可以监理工程师名义从事监理业务。

（2）监理工程师必须坚持独立、公正、科学性的原则

监理工程师必须在保证国家利益的前提下，为业主服务，维护业主的合法权益。监理工程师应遵照其职责，独立、公正地开展工作。为此，我国有关规定中吸收了国际通行的惯例和一些国际组织的公约，指出：“监理单位的各级负责人和监理工程师，不得在政府机关或施工、设备制造、材料供应单位任职，不得是施工、设备制造和材料供应单位的合伙经营者或有经营隶属关系，不得承包施工和建筑材料销售业务。”监理单位从事监理业务时，“必须遵照守法、诚信、公正、科学的基本职业道德。”

（3）监理项目实行总监理工程师全权负责的原则

总监理工程师是监理单位派出的履行监理委托合同的全权负责人。他根据监理委托合同赋予的权限，全权负责整个监理事务，并领导项目监理工作组的其他监理工程师开展工作。监理工作组的其他监理工程师具体履行监理职责，并向总监理工程师负责。

（4）监理工程师实行有偿服务的原则

监理工程师的服务属于专业技术咨询服务类，其投入或消耗应该得到合理的补偿。我国的监理取费是采取确定最低保护价与最高限价的原则，具体标准由有关双方根据监理工作的深度来确定。监理单位与业主协商确定的监理酬金，应在监理委托合同中加以明确。

（5）权责一致的原则

监理工程师为履行其职责而从事的监理活动，是根据建设监理法规并受业主的委托与授权而进行的。监理工程师承担的职责应与业主授予的权限相一致。也就是说，业主向监理工程师的授权，应以能保证其正常履行监理的职责为原则。

监理活动的客体是承包商的活动，但监理工程师与承包商之间并无经济合同关系。监理工程师之所以能行使监理职权，是依赖业主的授权。这种授权除了体现在业主与监理企业之间签订的工程建设监理委托合同中，还应作为业主与承包商之间工程承包合同的条件。因此，监理工程师在明确业主提出的监理目标和监理工作内容要求后，应与业主协商并明确相应的授权，达成共识后，反映在监理委托合同及承包合同中。据此，监理工程师才能开展监理活动。

（6）监理单位应当坚持严格监理、竭诚服务的原则

监理工程师一方面要严格按照有关法律、法规、规范、标准、建设文件和工程建设合同实施监理，严格把关，认真履行职责；另一方面，要运用合理技能，谨慎而努力地工作，为委托者提供满意的服务，同时与被监理单位密切配合、友好合作，共同实现工程项目总目标。

（7）工程建设监理实施过程中应坚持综合效益原则

在实施监理活动时既要考虑业主的经济效益，也要考虑社会效益和环境效益，并使它们有机统一。

（8）监理工程师应坚持实事求是的原则

监理工作中监理工程师应尊重事实，以理服人。监理工程师的任何指令、判断都应有事实依据，有证明、检验、试验资料。监理工程师不应以权压人，而应晓之以理。所谓“理”，即具有说服力的事实依据，做到以“理”服人。

（9）预防为主的原则

工程建设监理活动的产生与发展的前提条件，是拥有一批具有工程技术与管理知识和实践经验，精通法律和经济的专门高素质人才，形成专门化、社会化的高职能工程建设监理企业，为业主提供服务。由于工程项目具有“一次性”“单件性”等特点，工程项目建设过程存在很多风险，因此监理工程师必须具有预见性，并把重点放在“预控”上，防患于未然。在制订监理规划、编制监理细则和实施监理控制过程中，对工程项目投资控制、进度控制和质量控制中可能发生的失控问题要有预见性和超前的考虑，制定相应的对策和预控措施予以防范。此外，还应考虑多个不同的措施与方案，做到“事前有预测，情况变了有对策”，避免被动。

三、工程建设监理的基本方法和步骤

1.工程建设监理的基本方法

工程建设监理的基本方法是系统性的，它由不可分割的若干个子系统组成。它们相互联系，相互支持，共同运行，形成一个完整的方法体系，这就是目标规划、动态控制、组织协调、信息管理和合同管理。

（1）目标规划

这里所说的目标规划是以实现目标控制为目的的规划和计划，它是围绕工程项目投资、进度和质量目标进行研究确定、分解综合、安排计划、风险管理、制定措施等各项工作的集合。目标规划是目标控制的基础和前提，只有做好目标规划的各项工作才能有效地实施目标控制。目标规划得越好，目标控制的基础就越牢，目标控制的前提条件也就越充分。

工程项目目标规划过程是一个由粗而细的过程。它随着工程的进展，分阶段地根据可能获得的工程信息对前一阶段的规划进行细化、补充和修正，它和目标控制之间是一种交替出现的循环链式关系。

目标规划工作包括正确地确定投资、进度、质量目标或对已经初步确定的目标进行论证；按照目标控制的需要将各目标进行分解，使每个目标都形成一个既能分解又能综合地满足控制要求的目标划分系统，以便实施控制；把工程项目实施的过程、目标和活动编制成计划，用动态的计划系统来协调和规范工程项目的实施，为实现预期目标构筑一座桥梁，使项目协调有序地达到预期目标；对计划目标的实现进行风险分析和管理，以便采取针对性的有效措施，实施主动控制；制定各项目标的综合控制措施，确保项目目标的实现。

（2）动态控制

动态控制是开展工程建设监理活动时采用的基本方法。动态控制就是在完成工程项目的过程中，通过对过程、目标和活动的跟踪，全面、及时、准确地掌握工程建设信息，定期地将实际目标值与计划目标值进行对比。如果发现或预测实际目标偏离计划目标，就采取措施加以纠正，以保证计划总目标的实现。

动态控制贯穿于整个监理过程中，与工程项目的动态性相一致。工程在不同的阶段进行，控制就要在不同的阶段开展；工程在不同的空间展开，控制就要针对不同的空间来实施；计划伴随着工程的变化而调整，控制就要不断地适应计划的调整；随着工程的内部因素和外部环境的变化，控制者就要不断地改变控制措施。监理工程只有把握工程项目的动态性，才能做好目标的动态控制工作。

（3）组织协调

组织协调与目标控制是密不可分的。协调的目的就是为了实现项目目标。

协调就是连接、联合、调和所有的活动及力量。组织协调就是把监理组织作为一个整体来研究和处理，对所有的活动及力量进行连接、联合、调和的工作。在工程建设监理过程中，监理工程师要不断进行组织协调，它是实现项目目标不可缺少的方法和手段。

组织协调的内容很多，大致可分为以下几种。

① 人际关系的协调。它包括监理组织内部的人际关系、项目组织与本公司的人际关系、监理组织与关联单位的人际关系，主要解决各方人员之间在工作中的联系和矛盾。

② 组织关系的协调。它主要解决监理组织内部的分工与配合问题。

③ 供求关系的协调。它包括监理实施中所需人力、资金、设备、材料、技术、信息等供给，主要解决供求平衡问题。

④ 配合关系的协调。它包括与业主、设计单位、施工单位、材料和设备供应单位，以及与政府有关部门、社会团体、科学研究机构、工程毗邻单位之间的协调，主要解决配合中的同心协力问题。

⑤ 约束关系的协调。它主要是了解和遵守国家及地方政策、法规、制度方面的制约，求得执法部门的指导和许可。

小提示

为了开展好工程建设监理工作，要求项目监理组织内的所有监理人员都能主动地在自己负责的范围内进行协调，并采用科学有效的方法。为了搞好组织协调工作，需要对经常性事项的协调加以程序化，事先确定协调内容、协调方式和具体的协调流程；需要经常通过监理组织系统和项目组织系统，利用权责体系，采取指令等方式进行协调，需要设置专门机构或由专人进行协调，需要召开各种类型的会议进行协调。只有这样，项目系统内各子系统、各专业、各工种、各项资源以及时间、空间等方面才能实现有机配合，使工程项目成为一体化运行的整体。

（4）信息管理

工程建设监理离不开工程信息。信息管理是指监理人员对所需要的信息进行收集、整理、处理、存储、传递、应用等一系列工作的总和。信息是控制的基础，没有信息监理工程师就不能实施目标控制。监理工程师在开展监理工作时要不断地预测或发现问题，要不断地进行规划、决策、执行和检查，而做好这每一项工作都离不开相应的信息。

在工程项目控制信息系统中的信息资料大致可分为三类：第一类是项目设计阶段所拥有的原始信息资料；第二类是运行过程反馈的实际信息资料；第三类是对上述两种信息资料加工处理而形成的比较资料。

为了获得全面、准确、及时的工程信息，需要组成专门机构，确定专门的人员从事这项工作。监理工程师进行信息管理的基础工作是设计一个以监理为中心的信息流结构；确定信息目录和编码；建立信息管理制度等。

小提示

项目监理组织的各部门为完成各项监理任务需要哪些信息，完全取决于这些部门实际工作的需要。因此，对信息的要求是与各部门监理任务和工作直接联系的。不同的项目，由于情况不同，所需要的信息也就有所不同。

（5）合同管理

监理企业在工程建设监理过程中的合同管理，主要是根据监理合同的要求对工程建设合同的签订、履行、变更和解除进行监督、检查，对合同双方的争议进行调解和处理，以保证合同的依法签订和全面履行。

合同管理对于监理单位完成监理任务是必不可少的。工程合同对参与建设项目的各方建设行为起到控制作用，同时又具体指导工程如何操作完成。所以，从这个意义上讲，合同管理起着控制整个项目实施的作用。

监理工程师在合同管理中应当着重于以下几个方面的工作。

① 协助业主签订有利于目标控制的工程建设合同。

② 对签订的合同进行系统分析。它是对合同各类条款分门别类地进行研究和解释，并找出合同的缺陷和弱点，以发现和提出需要解决的问题。同时，更为重要的是，对引起合同变化的事件进行分析研究，以便采取相应措施。合同分析对于促进合同各方履行义务和正确行使合同的授权、监督工程的实施、解决合同争议、预防索赔和处理索赔等项工作都是必要的。

③ 建立合同目录、编码和档案。合同目录和编码是采用图表方式进行合同管理的很好工具，它为合同管理自动化提供了方便条件，使计算机辅助合同管理成为可能。合同档案的建立可以把合同条款分门别类地加以存放，为查询、检索合同条款以及分解和综合合同条款提供了方便。合同资料的管理应当起到为合同管理提供整体性服务的作用。

④ 对合同的履行进行监督、检查。通过检查发现合同执行中存在的问题，并根据法律、法规和合同的规定加以解决，以提高合同的履约率，使工程项目能够顺利建成。合同监督还包括经常性地对合同条款进行解释，常念“合同经”，以促使承包方能够严格地按照合同要求实现工程进度、工程质量和费用要求。按合同的有关条款绘制工作流程图、质量检查和协调关系图等，以助于有效地进行合同监督。合同监督需要经常检查合同双方往来的文件、信函、记录、业主指示等，以确认它们是否符合合同的要求和对合同的影响，以便采取相应对策。根据合同监督、检查所获得的信息进行统计分析，以发现费用金额、履约率、违约原因、纠纷数量、变更情况等问题，向有关监理部门反映情况，为目标控制和信息管理服务。

⑤ 做好防止索赔和处理索赔工作。索赔是合同管理中的重要工作，又是关系合同双方切身利益的问题，同时牵扯监理企业的目标控制工作，是参与项目建设的各方都关注的事情。监理企业应当首先协助业主制定并采取防止索赔的措施，以便最大限度地减少无理索赔的数量和索赔影响量。其次要处理好索赔事件。对于索赔，监理工程师应当以公正的态度对待，同时按照事先规定的索赔程序做好处理索赔的工作。

2.工程建设监理的步骤

工程建设监理企业从接受监理任务到圆满完成监理工作，主要有以下几个工作步骤。

（1）监理任务的取得

在我国，工程建设监理企业获得监理任务主要有以下途径。

① 业主点名委托。

② 通过协商、议标委托。

③ 通过招标、投标、竞标，择优委托。此时，监理企业应编写监理大纲等有关文件，参加投标。

（2）签订监理委托合同

按照国家统一文本签订监理委托合同，明确委托内容及各自的权利、义务。

（3）成立项目监理组织

工程建设监理企业在与业主签订监理委托合同后，根据工程项目的规模、性质及业主对监理的要求，委派称职的人员担任项目的总监理工程师，代表监理企业全面负责该项目的监理工作。总监理工程师对内向监理企业负责，对外向业主负责。

在总监理工程师的具体领导下，组建项目的监理班子，并根据签订的监理委托合同，制订监理规划和具体的实施计划（监理实施细则），开展监理工作。

小提示

一般情况下，监理企业在承接项目监理任务时，在参与项目监理的投标、拟订监理方案（大纲）以及与业主商签监理委托合同时，应选派称职的人员主持该项工作。在监理任务确定并签订监理委托合同后，该主持人即可作为项目总监理工程师。这样，项目的总监理工程师在承接任务阶段即早已介入，从而更能了解业主的建设意图和对监理工作的要求，并能与后续工作更好地衔接。

（4）资料收集

监理企业要收集有关资料，以作为开展建设监理工作的依据。

① 反映工程项目特征的相关资料：工程项目的批文；规划部门关于规划红线范围和设计条件的通知；土地管理部门关于准予用地的批文；批准的工程项目可行性研究报告或设计任务书；工程项目地形图；工程项目勘测、设计图纸及有关说明。

② 反映当地工程建设政策、法规的相关资料：关于工程建设报建程序的有关规定；当地关于拆迁工作的有关规定；当地关于工程建设应缴纳有关税、费的规定；当地关于工程项目建设管理机构资质管理的有关规定；当地关于工程项目建设实行建设监理的有关规定；当地关于工程建设招标投标制的有关规定；当地关于工程造价管理的有关规定等。

③ 反映工程项目所在地区技术经济状况等建设条件的资料：气象资料；工程地质及水文地质资料；与交通运输（含铁路、公路、航运）有关的可提供的能力、时间及价格等资料；与供水、供热、供电、供燃气、电信、有线电视等有关的可提供的容量、价格等资料；勘察设计单位状况；土建、安装（含特殊行业安装，如电梯、消防、智能化等）施工单位情况；建筑材料、构配件及半成品的生产供应情况；进口设备及材料的有关到货口岸、运输方式的情况。

④ 类似工程项目建设情况的有关资料：类似工程项目投资方面的有关资料；类似工程项目建设工期方面的有关资料；类似工程项目采用新结构、新材料、新技术、新工艺的有关资料；类似工程项目出现质量问题的具体情况；类似工程项目的其他技术经济指标等。

（5）制订工程项目的监理规划、各专业监理工作计划或实施细则

工程项目的监理规划是开展项目监理活动的纲领性文件，由项目总监理工程师主持，专业监理工程师参加编制，建设监理企业技术负责人审核批准。在监理规划的指导下，为了具体指导投资控制、进度控制、质量控制的进行，还需要结合工程项目的实际情况，制订相应的实施计划或细则（或方案）。

（6）监理工作的开展

根据制订的监理工作计划和运行制度，规范化地开展监理工作。监理工作的规范化要求如下。

① 工作的时序性。监理的各项工作都是按一定的逻辑顺序先后展开的，以使监理工作能有效地达到目标而不致造成工作状态的无序和混乱。

② 职责分工的严密性。工程建设监理工作是由不同专业、不同层次的专家群体共同完成的，他们之间严密的职责分工，是协调进行监理工作的前提和实现监理目标的重要保证。

③ 工作目标的确定性。在职责分工的基础上，每一项监理工作应达到的具体目标都应是确定的，完成的时间也应有时限规定，以便通过报表资料对监理工作及其效果进行检查和考核。

④ 工作过程系统化。施工阶段的监理工作主要包括三控制（投资控制、质量控制、进度控制）、二管理（合同管理、信息管理）、一协调，共六个方面的工作。施工阶段的监理工作又可以分为事前控制、事中控制、事后控制三个阶段，形成矩阵式系统，因此，监理工作的开展必须实现工作过程系统化，如图1-1所示。

（7）参与项目竣工验收，签署建设监理意见

工程项目施工完成后，应由施工单位在正式验收前组织竣工预验收。监理企业应参与预验收工作，在预验收中发现的问题，应与施工单位沟通，提出要求，签署工程建设监理意见。

（8）向业主提交工程建设监理档案资料

工程项目建设监理业务完成后，向业主提交的监理档案资料应包括监理设计变更、工程变更资料，监理指令性文件，各种签证资料，其他档案资料。

（9）监理工作总结

监理工作总结应包括以下主要内容。

① 向业主提交的监理工作总结。其内容主要包括监理委托合同履行情况概述；监理任务或监理目标完成情况的评价；由业主提供的供监理活动使用的办公用房、车辆、试验设施等的清单；表明监理工作终结的说明等。

② 向监理企业提交的监理工作总结。其内容主要包括监理工作的经验，可以是采用某种监理技术、方法的经验，也可以是采用某种经济措施、组织措施的经验以及签订监理委托合同方面的经验；如何处理好与业主、承包单位关系的经验等。

③ 监理工作中存在的问题及改进的建议也应及时加以总结，以指导今后的监理工作，并向政府有关部门提出政策建议，不断提高我国工程建设监理的水平。

图1-1 施工监理的工作程序

四、工程建设监理的任务与责任

1.工程建设监理的任务

工程建设监理的中心任务就是控制工程项目目标，也就是控制经过科学规划所确定的工程项目的投资、进度和质量目标。这三大目标是相互关联、相互制约的，具有对立统一关系的目标系统。投资、进度、质量三大目标之间首先存在着矛盾和对立的一面。例如，通常情况下，如果要抢时间、争速度地完成工程项目，把工期目标定得很高，那么投资就要相应地提高，或者质量要求适当下降；如果要降低投资、节约成本，那么势必要考虑降低项目的功能要求和质量标准。同时三大目标之间还存在统一的一面。例如，适当提高项目功能要求和质量标准，虽然会造成一次性投资的提高和增加建设工期，但能够节约项目动用后的使用费和维修费，降低产品成本，从而获得更好的投资经济效益。

任何工程项目都是在一定的投资限制条件下实现的。任何工程项目的实现都要受到时间的限制，都有明确的项目进度和工期要求。任何工程项目都要实现它的功能要求、使用要求和其他有关的质量标准，这是投资建设一项工程最基本的需求。实现建设项目并不十分困难，而要使工程项目能够在计划的投资、进度和质量目标内实现则是困难的，工程建设监理正是为解决这样的困难和满足这种社会需求而出现的。因此，工程建设监理的中心任务是目标控制。中心任务的完成是通过各阶段具体的监理工作任务的完成来实现的。

小提示

三大目标是一个不可分割的目标系统，监理工程师在进行目标控制时应注意统筹兼顾，合理确定投资、进度、质量三大目标的标准，针对整个目标系统实施控制，防止盲目追求单一目标而冲击或干扰其他目标，以实现项目目标系统作为衡量目标控制效果的标准，追求目标系统整体效果。

监理工作任务的划分如图1-2所示。

图1-2 监理工作任务划分示意图

2.工程建设监理的责任

监理企业或监理人员在接受监理任务后，应努力向项目业主或法人提供与之水平相适应的服务。相反，如果不能够按照监理委托合同及相应法律开展监理工作，根据有关法律和委托监理合同，委托单位可对监理企业进行违约金处罚，或起诉监理企业。如果违反法律，政府主管部门或检察机关可对监理企业及负有责任的监理人员提起诉讼。法律法规规定的监理企业和监理人员的责任如下。

（1）建设监理的普通责任

《建筑法》规定，工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行义务，对应当监督检查的项目不检查或不按规定检查，给建设单位造成损失的，应承担相应的赔偿责任。

我国《合同法》对受托人的损害赔偿责任作了明确的规定，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。对因受托人超越受托权限而给委托人造成的损害，受托人也应当承担损害赔偿责任。但受托人若能举证证明自己无过错的，则可免于承担责任。

在工程监理中，建设单位与其委托的工程监理单位通过书面委托监理合同形式确定了委托关系。工程监理单位应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理单位应当根据书面委托监理合同规定的监理内容及监理权限履行监理义务，工程监理单位要对应当监理检查的项目按照规定进行检查。如果工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查的，给建设单位造成损失的，应当承担赔偿责任。所谓“不检查”是指工程监理单位对监理合同中规定应当监督检查的项目不履行检查义务；所谓“不按照规定检查”，是指工程监理单位在工程监理中不按照法律、行政法规和有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同规定的要求和检查办法进行检查。

这里所说的普通责任只是在建设单位与监理企业之间的责任。当建设单位不追究监理企业的责任时，这种责任也就不存在了。

（2）建设监理的违法责任

① 监理企业与承包单位串通，为承包单位牟取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

② 监理企业与建设单位或建筑施工企业串通，弄虚作假，降低工程质量的，责令改正、处以罚款、降低资质等级、吊销资质证书；有违法所得的予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任。

③ 监理企业转让监理业务，应立即责令改正，并没收违法所得；或停业整顿，降低资质等级；情节严重的，可以吊销资质证书。

建设监理的违法责任在于违反了现行的法律，法律要运用其强制力对违法者进行处理。

五、工程建设监理工作文件构成

工程建设监理工作文件是指监理企业投标时编制的监理大纲、监理合同签订以后由项目总监理工程师主持编制的监理规划和由专业监理工程师编制的监理实施细则。

1.监理大纲

监理大纲又称监理方案，它是监理企业在业主开始委托监理的过程中，特别是在业主进行监理招标过程中，为承揽到监理业务而编写的监理方案性文件。

监理企业编制监理大纲有两方面作用：一方面是使业主认可监理大纲中的监理方案，从而承揽到监理业务；另一方面是为项目监理机构今后开展监理工作制订基本的方案。

小提示

为使监理大纲的内容和监理实施过程紧密结合，监理大纲的编制人员应当是监理企业经营部门或技术管理部门人员，也应包括拟任的项目总监理工程师。项目总监理工程师参与编制监理大纲有利于监理规划的编制。

监理大纲的内容应当根据业主所发布的监理招标文件的要求而制定，一般来说，应该包括以下主要内容。

（1）拟派往项目监理机构的监理人员情况

在监理大纲中，监理企业需要介绍拟派往所承揽或投标工程的项目监理机构的主要监理人员，并对他们的资格情况进行说明。其中，应该重点介绍拟派往投标工程的项目总监理工程师的情况，这往往决定着承揽监理业务的成败。

（2）拟采用的监理方案

监理企业应当根据业主所提供的工程信息，并结合自己为投标所初步掌握的工程资料，制订出拟采用的监理方案。监理方案的具体内容包括项目监理机构的方案、工程建设三大目标的具体控制方案、工程建设各种合同的管理方案、项目监理机构在监理过程中进行组织协调的方案等。

（3）将提供给业主的监理阶段性文件

在监理大纲中，监理企业还应该明确未来工程建设监理工作中向业主提供的阶段性的监理文件，这将有助于满足业主掌握工程建设过程的需要，有利于监理企业顺利承揽该工程建设的监理业务。

2.监理规划

监理规划是监理企业接受业主委托并签订委托监理合同之后，在项目总监理工程师的主持下，根据委托监理合同，在监理大纲的基础上，结合工程的具体情况，广泛收集工程信息和资料的情况下制订，经监理企业技术负责人批准，用来指导项目监理机构全面开展监理工作的指导性文件。

从内容范围上讲，监理大纲与监理规划都是围绕着整个项目监理机构所开展的监理工作来编写的，但监理规划的内容要比监理大纲更具体、更全面。

3.监理实施细则

工程建设监理实施细则简称监理细则，是根据监理规划，由专业监理工程师编写，并经总监理工程师批准，针对工程建设监理项目中某一专业或某一方面监理工作的操作性文件。对中型及以上或专业性较强的工程项目，项目监理机构应编制监理实施细则。

监理实施细则应结合工程项目的专业特点，做到详细具体并具有可操作性，起到指导本专业或本子项目具体监理业务的开展的作用。

小提示

监理大纲、监理规划、监理实施细则都是工程建设监理工作文件的组成部分，它们之间是相互关联的：在编写监理规划时，一定要严格根据监理大纲的有关内容来编写；在制定监理实施细则时，一定要在监理规划的指导下进行。

一般来说，监理企业开展监理活动应当编制以上工作文件。但这也不是一成不变的，对于简单的监理活动只编写监理实施细则就可以了，而对于有些工程建设，也可以只制订较详细的监理规划，而不再编写监理实施细则。