前言

当代研究经济发展的学者，大多认为政府部门在发展中国家的发展过程中应扮演重要的角色。但是清末时期，由于政府的财政困窘，实无能力全面从事大规模的建设⁽¹⁾，以致在西力冲击下所发动的经济发展计划，除了一些有限的制度兴革（如设立商部、颁布商业法规等），以及新式企业的鼓励外⁽²⁾，持续推动的建设仅有铁路一项。在清末官绅的眼中，除了国防的利益外，铁路将广泛地刺激各部门的成长，而使中国达成富强的目标。⁽³⁾

经过半个多世纪的经营，铁路在中国已有相当程度的进展。据统计，1933年时，全国的国有铁路已有1万余公里，经过的区域达19行省，资产有8亿6,000余万元，负债在12亿元以上，全年载运旅客4,500余万人，载运货物2,700余万公吨，营业进款1亿4,800余万元，营业支出1亿600余万元，员司人数超过12万人⁽⁴⁾，虽然仍无法和先进国家相比⁽⁵⁾，但已是中国近代的最大企业。铁路为近代科技的产物，性质特殊，不同于一般行政业务，故其管理机构必须有完善的组织，职责分明，既有高度蛻分的结构，且有圆融整合的性能，方能收指臂运用的功效；人员方面，需有专门的技术人才和管理人才，以担任兴筑和营运的工作。而铁路在中国为一新兴事业，如何经营，全无前例可循，因此其组织结构如何设计，以应付繁杂的业务需求？其效能如何？十万以上的技术、管理人才及下级员工如何培育、引用及管理？铁路机构及人员的专业化具有何种历史意义？凡此均为值得探讨的问题。

此外，铁路的投资如同其他的社会公财（social overhead capital），其形成（gestation）与获得利益所需的时间较长，规模巨大⁽⁶⁾，因此不论国营、民营，均需有长期安定的政治、社会环境，方能维持而渐臻于发展。而且铁路的发达并非全由其本身所能为力，以国家安定，工商业同时发展，铁路始可发挥功能，两者乃休戚相关。我国创办铁路，则适值清廷衰弱之际，外侮日亟，民情激荡，初有筑路与否之争，继有国有、民有之争，清廷且因此而倾覆。民国成立后，内战不息，铁路备受摧残，东北各省虽能积极建筑新路，而九一八事变爆发，即以铁路问题为导火线，抗日战争全面开始后，铁路再受重创，更有进者，清末以来为修筑铁路所举借外债，其中每多包含政治目的，更增加了铁路问题的复杂性。凡此种种，对中国所产生的正负影响，至今依然众说纷纭，有待探讨。影响企业经营的外在环境因素极多，除政治环境外，尚包括经济环境、技术环境、制度环境等，而影响中国近代铁路经营最大者，显然为政治环境，即使是企业内部组织运作及人事，也无一不受到政治文化及政治局势的影响。因此，如果研究中国近代的铁路营运管理，而忽略了政治层面的分析，将无法深入了解此一企业的性质。

由于铁路对于中国近代政治、外交、社会、经济各方面均有极大的影响，因此铁路史的研究在过去四十年中受到学界广泛的重视，研究成果也至为丰富。早期的研究方向，大多侧重于外交史的研究⁽⁷⁾，最近十年的研究范围则广泛地遍及政治、军事、外交、社会和经济各方面⁽⁸⁾，而其中又以经济史的研究最盛。学者每多由经济学观点，讨论铁路事业的各种产出（outputs），如营业收支、资产负债、财务结构、客货运载运量，以及铁路对各项产业活动、都市化及所得分配的影响，而鲜有学者从此一事业的外在环境及组织运作、人事管理、组织目标等投入（inputs）方面加以探讨。⁽⁹⁾本文的目的即希望能弥补此一缺漏，并以此事业的管理经验为例，观察中国近代政府部门在外在新兴情势的要求下，扩张其职能，积极介入经济事务时，在组织及人事上所作调整的成效，并借以略窥中国现代化的历程及其所遭遇到的问题。

企业管理的范围甚广，本书仅从事政治层面的分析，拟依次检讨中国近代公营铁路事业的外部环境、组织结构及人事管理形态三项因素对于组织效能的影响，外部环境的讨论仅限于列强势力的影响和国内政治的秩序两项最重要的政治环境；影响组织效能的其他因素，如财务系统、行销系统等，均不在讨论范围之内。此外，公营铁路并不限于国有者，如胶济定为民业而尚由国家经营，漳厦、南浔本为民业而由国家代管，均属公营铁路的范围。

(1)　据学者王业键的估计，1908年清朝政府的税收仅占该年国民生产净值（NNP）的百分之二点四，而有些学者则主张一般低所得国家在经济发展过程中，政府部门至少应占国民生产总值（GNP）的百分之十二。参阅：Yeh-chien Wang，Land Taxation in Imperial China，1750-1911（Cambridge，Harvard University Press, 1973），p.133.

(2)　详见：李陈顺妍，《晚清的重商主义运动》，《中研院近代史研究所集刊》，期3上册（1972年7月），页207—221；王尔敏，《中国近代之工商致富论与商贸体制之西化》，收于：中研院编，《中研院国际汉学会议论文集》（台北：编者印行，1981年），历史考古组，下册，页1215—1216；Wellington K. K. Chan，Merchants，Mandarins and Modern Enterprise in Late Ch'ing China（Cambridge：Harvard University Press, 1977），p.157-234.

(3)　清末官绅对于铁路价值的讨论，详见：张瑞德，《平汉铁路与华北的经济发展（1905—1937）》（台北：中研院近代史研究所，1987年），页7—9、219。

(4)　铁道部总务司统计科编，《民国二十二年份中华国有铁路统计总报吿》，出版时地不详，散见各页。

(5)　根据统计，美国在1933年时所营运的铁路已有40余万英里，全年载运旅客4亿3千余万人，载运货物6亿8千余万吨，营业进款31亿3,000余万美元，营业支出22亿8,000余万美元，员工人数近百万人。参阅：U.S. Bureau of the Census，Historical Statistics of the United States：Colonial Times to 1970（Washington D. C.：U.S. Department of Commerce，Bureau of the Census, 1975）.

(6)　Everette E. Hagen，The Economics of Development（Homewood：Richard D. Irwin，Inc.，4th ed.，1986），p.171.

(7)　所出版的专书包括下列几种：E-tu Zen Sun，Chinese Railways and British Interests，1898-1911（N. Y.：King's Crown Press, 1954）；李国祁，《中国早期的铁路经营》（台北：中研院近代史研究所，1961年）；Lee En-han，China's Quest for Railway Autonomy，1904-1911：A Study of the Chinese Railway-Rights Recovery Movement（Singapore：Singapore University Press, 1977）.

(8)　所出版的专书和博士论文包括下列几种：何汉威，《京汉铁路初期史略》（香港：香港中文大学出版社，1979年）；宓汝成，《帝国主义与中国铁路（1847—1949）》（上海：上海人民出版社，1980年）；CK. Leung，China：Railway Patterns and National Goats（Chicago：Department of Geography，University of Chicago, 1980）；简笙簧，《粤汉铁路全线通车与抗战的关系》（台北：商务印书馆，1980年）；Chao Wei，“Foreign Railroad Interests in Manchuria：An Irritant in Chinese-Japanese Relations, 1903-1937，”Unpublished doctoral dessertation，St. John's University, 1980；Ernest P. Liang，China：Railways and Agricultural Development，1875-1935（Chicago：Department of Geography，University of Chicago, 1982）；Wang Yingnan，“La Resistance de la Chine à la Politique Continentale Japonaise à Travers les Problèmes de la Construction Ferroviaire en Manchou rie（1905-1921）.”unpublished Ph. D. dissertation，Paris III, 1983；Ralph William Huenemann，The Dragon and the Iron Horse：The Economics of Railroads in China，1876-1937（Cambridge：Harvard University Press, 1984）；Cheng-kuang Hsu，“Foreign Interests，State and Gentry-Merchant Class：Railway Development in Early Modern China, 1895-1911，”Unpublished doctoral dissertation，Brown University, 1984；张瑞德，《平汉铁路与华北的经济发展（1905—1937）》（台北：中研院近代史研究所，1987年）；王树槐，《近代中国的铁路发展》（稿本）。

(9)　唯一例外的是Wayne Altree，“A Half-Century of Administration of the State Railways of China，”Papers on China，3（1948），p.78-133.