三、中国依法治国的实现路径

（一）科学立法，加强宪法实施

1．完善中国特色社会主义法律体系

2011年，中国特色社会主义法律体系已经建成，这在我国法治进程中具有里程碑的意义，表明大立法时代告一段落，有法可依的目标已经实现。2014年，党的十八届四中全会引用“良法”的概念，并提出了“良法善治”的理论：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”2017年，党的十九大报告指出：“以良法促进发展，保障善治。”正如张文显教授所说，良法善治的理论和实践超越了工具主义法治和形式主义法治的局限，是现代法治理论的重大创新。

良法是善治的前提，立法质量关乎法治质量。“良法的标准表现为三个方面：在法的内容方面，必须合乎调整对象自身的规律；在法的价值方面，良法必须符合正义并促进社会成员的公共利益；在法的形式方面，良法必须具有形式科学性。”我国的一些法律法规还未能反映社会发展规律和人民意愿。我们有时会遇到这样的现象：法律与法律之间“打架”，“土法”与“国法”之间冲突，令人无所适从；一些领域的法律法规跟不上形势发展；有些法律法规可操作性差，形同虚设；有些法律法规衔接配套不够。法律先天不足会使法治实施陷入困境。要建成法治国家，必须提高立法质量，夯实“良法善治”的根基。

党的十八届四中全会强调深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志。我国宪法明确了统一且分层次的立法体制。《立法法》对全国人大、国务院、中央和地方的立法权限进行了划分，对于立法程序、法的适用规范以及备案审查制度进行了全面规范。伴随着经济发展与改革的深化，立法工作肯定会遇到新问题、新情况，下一步我们要继续完善立法体制机制与程序。为进一步提高立法质量，避免立法浪费、开门立法应成为立法工作的常态。要健全立法机关和社会公众沟通机制，建立基层立法联系点制度。进一步拓展公众参与立法的渠道，搭建公众表达立法意见的平台，建立意见采纳及反馈机制，力争使法律法规接地气、具有广泛的民意基础。总之，“法者，国之权衡也，时之准绳也”。立法是建设法治中国的头道“工序”。立法的完善离不开法治实践的推动，而科学立法、民主立法的推进，也必将为法治中国奠定坚实的基础。

2．加强宪法实施与监督

宪法是我国的根本大法，具有最高的法律权威。习近平总书记指出，“宪法的生命和权威在于实施，依法治国首先在于依宪治国。要实现依法治国，就要保证宪法的最高法律效力”。

宪法实施是国家机关、社会组织和公民个人遵守和执行宪法的具体条文规定与原则精神的活动，是指宪法具体条文规定与原则精神在现实生活中的贯彻落实。我国现行宪法实施30多年以来，在国家与社会生活中发挥了重要作用。但是，宪法的实施状况仍然不尽如人意，不同程度的违宪现象依然存在。要使宪法真正落地实施，还需进一步努力。第一，形成以宪法为首的完整统一的法律体系，一切法律法规的制定与执行都要合乎宪法这一国家法制的最高标准。第二，普及宪法理念，培育全社会尊宪、守宪、执宪与护宪的宪法文化。在适用法律时，根据宪法的规定和精神解释法律条款，使宪法的理念与精神融入行政执法、司法和社会生活中去，促使人人心中有宪法，人人讲宪法。第三，切实强化宪法监督的机制与程序，对于违宪文件与行为的认定标准、追究程序与处罚措施应当作出细化规定。宪法监督既包括对规范性文件的违宪审查，也包括对国家机关工作人员言行的违宪评价，最终还是要施行宪法诉讼制度。如果社会仍然出现“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如低头，低头不如口头”的现象，如果公民的宪法权利受到侵犯却投诉无门，宪法的权威就无法真正树立。

（二）依法行政，加快建设法治政府

“依法行政”是政治学中的常识。建设法治政府是建设法治国家的关键。党的十七大、十八大提出在2020年前后基本建成法治政府。党的十九大报告提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。调整法治政府的建成时间，是我们理性审视法治政府建设不充分、不平衡的现状，综合考虑各种因素作出的判断，是符合科学的修正。法治政府与法治国家、法治社会本身是相互关联的，任何一个都不可能单独提前建成。

我们的法治政府建设面临许多的困境和难题，突出表现在：一是公权力不受约束。学者梁文道曾说：“当前中国最大的问题不是缺乏常识，而是缺乏常识的矛盾；不是价值的虚无，而是价值观念与社会现实间的断裂。”法治政府所要求的有限政府与政府职能的无限形成了突出的矛盾。二是转型中国社会矛盾剧增。当前依法行政中的主要问题主要集中五大领域：住房保障与房屋管理、公安、人力资源与社会保障、工商管理、规划与土地管理。一些领导干部和工作人员缺少法治思维，具体表现在认定事实不清，适用法律错误，不履行或不正确履行职责，不遵守法定程序，不具备用法治思维和法治方法预防、减少、有效化解社会矛盾、维护稳定的能力，这些状况阻碍了法治政府建设的进程。

依法行政要真正落实绝非易事，清权、确权、晒权、制权，是建设法治政府的前提。若权力不受约束，无异于留下一道致命缺口，整个法治体系都可能遭受破坏。为了实现依法行政，核心问题是规范行政权力的运行。我们要建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，为了实现这一目标，第一，必须实现行政责任的法定化、具体化，推行政府权力清单制度。政府不能缺位，也不能越位，只能到位，而衡量是否到位的唯一标尺应是法律的职权设定与职责要求。权力的来源要有法定授权，只有明确了权力清单，政府才知晓什么可为，什么不可为，才能方便民众监督。然而，若没有倒逼的力量，要让政府放弃已有的权力，难度较大。第二，要大胆限权，即法无授权不可为，这来源于卢梭的《社会契约论》、孟德斯鸠的《论法的精神》中的相关表述与延伸。公民的权利与自由具有天然正当性，不需要国家法律授予；而任何旨在限制和剥夺公民权利的公权力必须有法律明确授权。第三，要规范用权。要树立法治思维，依法按权限和程序办事，把权力关进制度的笼子里，既不可乱作为，也不能不作为，该干的事就干好，不该干的事坚决不干。必须严格执法，明确具体的操作程序，重点规范行政处罚、行政强制、行政许可、行政检查、行政征收、行政收费等行政执法行为。严谨科学的执法程序是依法依规执法的制度保证。进一步健全行政裁量权的基准制度，细化执法标准操作规程，规范行政裁量的范围、种类和幅度，防止权力的任性与随性。进一步推进行政执法全过程记录制度的建设和实施，把行政执法责任制落到实处。第四，要加强行政监督。完备的监督制度是依法行政的保证。从外部看，要加强对行政工作的党内监督、人大监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、社会监督、舆论监督的制度建设，整合监督力量，形成全方位、立体式监督。从内部看，要建立政府内部层级监督和专门监督、上级机关对下级机关的监督等常态化、制度化的监督制度。

（三）公正司法，司法改革如何破局

1．司法的去地方化和去行政化

公平正义是法治的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对于社会公正具有引领作用，司法不公会给社会公正带来致命的破坏。过去司法广受诟病的问题主要有两个：一是司法地方化。二是司法行政化，“审者不判，判者不审”“集体决策，无人负责”。由于司法的地方化和行政化问题，造成了一些严重的后果，形形色色的潜规则成为冤假错案幕后的推手，极大地伤害了司法公信力。

其一，司法要去地方化。谁控制了法官的薪水，谁就控制了法官的脑袋。司法的人财物若受制于地方政府，司法机关就会成为地方保护主义的工具。司法机关不应当成为地方政府的一个工作部门，受制于地方政府工作，不能为了支持地方政府工作或是为了地方维稳就以丧失司法的居中裁判地位、牺牲司法的权威为代价。司法机关正在探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，使行政区划与司法机关适当分离，排除地方的干扰。在全国范围内设立最高人民法院巡回法庭，审理跨区域的重大行政和民商事案件。这是一个好的开始，有利于净化司法环境。

其二，司法要去行政化。一是废除下级法院对上级法院的案件请示制度。上下级人民法院之间是审判监督关系，而非垂直领导关系，如果下级法院对上级法院进行“请示汇报”，则上诉审程序形同虚设。二是废除院长、庭长案件审批制。如果审案者不判，判案者不审，那么合议庭法官就成了领导的传话筒。可想而知，裁判结果不是源于法律规定与法官的良知，而是源于院长、庭长的喜怒哀乐。

其三，改革审判委员会制度。审判委员会讨论案件的范围，原则上仅限于涉及国家安全、社会稳定的重大复杂案件，合议庭存在重大分歧、需要提请审委会讨论的疑难案件。案件的事实认定问题应当由直接审理案件的合议庭法官作出裁判；对于法律适用问题存在争议可以提交审判委员会讨论决定。

2．推进以司法责任制为核心的改革

“责任伦理”是司法职业化的必然要求和重要组成部分，它要求司法主体尊重司法的客观性和法治原则，做到权责一致，体现“审理者裁判，裁判者负责”的责任担当。2015年2月26日，最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，司法机关围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”的目标，在司法领域展开了大刀阔斧的改革，开展了深刻的自我革命。完善“主审法官、合议庭办案责任制”，改变以往案件层层审批制度，采用“1+N+N”模式，一位主审法官带N个法官助理和N个书记员负责办理案件，形成办案团队，采取“谁办案谁负责”的原则，判决书经由合议庭成员连署签名后签发。这种模式是构建以法官为责任主体的权力运行生态，通过司法责任制改革赋予法官权力，明晰法官的责任和义务。改革措施有利于充分发挥法官的积极性，增强法官的使命感和责任感，使法官能真正根据法律法规和内心良知认认真真、踏踏实实处理案件，进一步提高审判质量。当前，以司法责任制为核心的司法改革正在全国全面铺开。下一步，要做好调研和经验的推广工作，不断巩固和扩大司法责任制的改革成果。

3．推行审判中心主义改革

“以审判为中心”具有两层含义：第一，刑事诉讼以审判为中心。在诉讼过程中，侦查阶段、审查阶段和法律监督都不能作为诉讼的中心，应当努力克服侦查中心主义、公诉中心主义和法律监督中心主义的做法。第二，审判应当以庭审活动为中心，而不是以庭外阅卷和向领导的请示汇报为中心。公安机关、检察院提供的证据，必须经过法庭举证、质证，才能确定其法律效力，成为认定案件事实的依据。作为案件的居中裁判者，法官在审查证据时应具备“亲历性”。第一，任何证据必须在法庭上经过直接举证和质证，才能成为法官认定案件事实的依据。第二，只有直接审查证据的法官才能参与案件事实的判决。通过保障律师辩护权的行使和裁判者居中裁判，实现控辩双方的平等对抗，使庭审活动真正成为刑事诉讼的中心环节。

因此，“以审判为中心”，就是要确保审判程序在刑事诉讼中的核心地位。不是由侦查机关、检察机关决定犯罪嫌疑人、被告人是否有罪，而是由审判来决定。实质上，以审判为中心就是在诉讼过程中，以司法审判的标准为中心。过去，由于“以审判为中心”理念的缺失，导致在诉讼过程中存在大量的“侦查中心主义”“案卷中心主义”，庭审“虚无化”“形式化”，即由案件事实的侦查结论发挥对审判的决定性作用，庭审失去实质意义，法院沦为了侦查机构办理定罪量刑手续的工具。“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革，就是使刑事诉讼构造更加符合诉讼规律，充分保障被告人的法定权利，理顺公检法三机关之间的关系，加强相互制约，削弱相互配合，杜绝三机关联合处理案件的做法，真正实现庭审实质化，最大限度地防止冤案发生，提升司法公信力。

中共十八届四中全会提出，要推进以审判为中心的诉讼制度改革。2016年6月，中央全面深化改革领导小组通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，对此项改革进行了具体安排。推进以审判为中心的诉讼制度改革，将充分贯彻落实证据裁判规则和证据规则，这意味着对司法工作人员提出了更高的要求。司法人员要遵循三大诉讼理念：无罪推定规则、证据裁判规则、控辩平等规则，提高证据意识和证据的运用能力。此外，为使庭审实质化，还需要相关配套措施的改革完善。例如，落实证人、鉴定人出庭作证制度，完善案件分流制度、扩大法律援助制度的适用范围，等等。

4．实行法官任职终身制

实行法官任职终身制，保证法官在任职期间内薪水不能减少。如果做不到这两点，法官很难独立审判。如果法官不能终身任职，他的命运掌握在别人手里，职位可能随时被撤走，任期内的工资随时减少，每天担心自己的生计，他将很难独立行事。对省以下司法系统的人、财、物进行统管，设立巡回法庭，也许只是一种过渡性的方法，并非实现司法公正的终极途径。

（四）全民普法，提升法治信仰

法律的权威来自人民的内心拥护和真诚信仰。法律写在纸上并不一定管用，只有深入人心才有真正的力量。西方发达国家在大规模法治建设之前，大多经历了席卷全社会的思想启蒙运动，培育了公民的权利意识、规则意识和法治精神，为推行法治扫清了观念上的障碍。而中国是一个有着2000多年封建专制历史的国家，未曾有过类似西方的思想启蒙运动，法治在中国由上而下推行，人们多多少少有着不得已而接受的无奈。人们既希望依靠法治来维持秩序，又想方设法使权力不受法律约束。从某种程度上来说，法治并非我们发自内心的真诚信仰，而是有着无奈的被动选择。

在法律移植与法律继受之后，我们已经初步建成中国特色社会主义法律体系，然而如何让法律获得官员与民众的普遍信仰，却是我国法治建设中一个棘手的问题。法律制度是法治国家的骨骼，而全社会的法治信仰则是血肉与灵魂。要建设真正的法治国家，不仅要有健全的法律制度，更要有公民的法治信仰，两者缺一不可。如果信仰缺位，即使制度设计再完美，法治推行起来也举步维艰，甚至有夭折的危险。中国现在缺少公民的法治信仰，因此，培养具有法治品质的公民，以人们内心的原动力支撑起法治的精神层面，就成为当下我国法治建设中最艰难、最复杂、最关键的环节。

如何提升公民的法治信仰？第一，培育公民的权利意识。公民权利意识与法治信仰两者互相推动。权利意识增强，表明对于法律条文和法律所包含价值的认同度高，进而萌发法治信仰的雏形；而坚定的法治信仰也会促使公民权利意识进一步增强。因此，要培育公民的权利意识，引导民众主动遵守法律，而不是屈服于国家强制与威慑被动服从法律。第二，把法治信仰的培育与市场经济建设结合起来。市场经济本身就是倡导公平、自由竞争的法治经济。只有当民众意识到法律是自己参与各种经济活动的保护神而非障碍时，他们才会产生对于法律的归属感与依赖感，才能逐步树立对于法律的信心与信任。第三，加强对公职人员的教育和管理，增强其法治意识。公职人员是否具备法治信仰直接影响到一般公民对于法律的接纳与否，如果公职人员知法犯法，又缺失抽象行政行为的合理性审查机制，法律运行的稳定性将遭到破坏，公民的法治信仰也会随之消解。因此，既要切实加强公职人员的法素质教育，又要健全民主考核评估和民主监督制度，进一步约束公职人员的职务行为。第四，加大对违法典型的宣传力度，使民众树立对法治的信心。敌人是最好的老师，要重视反面教材的作用。对违法典型案件进行广泛宣传，能起到很好的法治教育的后果，能树立起民众对于法治的信心和信仰。一起有社会影响力的大案、要案进行依法公开审理，远胜于几百场普法报告。2013年的“薄熙来案”，案件还未开始审理，各种小道消息满天飞，一些人认为，这种对于高级别官员的审判无非是走过场，人们对于法治缺少信心，对于司法权威存在质疑。当案件进入庭审阶段，济南市中级人民法院对案件进行了最大限度地公开，公开程度远远超出了公众预期。法院充分运用微博等新媒体形式，对庭审进行全景式的播放，视频、图片和数万字的庭审笔录实时传送，使得庭审近乎直播，让人们对于庭审的进程和细节有了直观了解和全面掌握。微博平台上，网民可以自由转发、留言和评论，各种观点交锋碰撞。许多网友感慨：薄熙来案件在中国法治史上留下了浓墨重彩的一笔。一起可以说在中国最敏感、关注度最高的案件，却以一种最公开、最开放的姿态进行，极大地提升了人们对于法治中国建设的信心，同时也起到了很好的普法效果。