第二节 大学生就业制度与政策
一场席卷全球的金融风暴，撞碎了许多大学毕业生的“白领梦”，杭州的大学生们正在逐步转变观念，寻求新的职业。自由撰稿人、网络编辑、网站设计等“SOHO族”热衷的职业，一时间成了高校毕业生的职业新宠。
“SOHO”意为小型的家庭办公室，“SOHO族”也就是在家办公一族。由于工作方式的自由，加之目前企业裁员，大学生就业压力增加，吸引了大批年轻人加入SOHO行列。编辑记者、自由撰稿人、软件设计人员、网站设计、艺术工作者、财务工作者、广告、咨询等职业较受“SOHO族”追捧。
小李是大三学生，即将毕业的他经历了几次面试失败后，把目光投向了“SOHO族”。“‘90后’的我们崇尚自由，而且我的专业是财务方面，很适合在家做兼职会计。虽然工资没有全职的多，但是很符合自己的个性，在家办公既是工作也是享受。”面对当前的就业难问题，这名即将毕业的大学生显得比较乐观，并对成为“SOHO族”非常满意。
大学生就业制度和相关政策是大学生求职择业的重要依据，对于面临就业的毕业生来说，了解大学生就业制度的建立和演变的过程，掌握国家的就业方针和政策规定，对于树立正确的择业观念、明确就业方向、把握就业机遇、实现成功就业及合理规划大学生活有着重要意义。
一、大学生就业制度的变革
大学生就业制度是指国家为规范大学生的就业行为，确保大学毕业生就业工作的有序进行，制定的一系列针对大学生就业的制度与政策。经济基础决定上层建筑，一个国家的大学生就业制度作为上层建筑的一种表现形式，同样也会伴随着其社会经济基础的变革而变革。中华人民共和国成立以来，适应不同历史时期政治经济发展的需要，我国的大学生就业制度大致可分为分配阶段和就业阶段。分配阶段就是我们所说的“统包统分”，也有人称之为计划分配，其主要特征就是毕业生到工作单位报到的凭证被称为派遣证；就业阶段就是我们现在所实行的就业制度，它又包括“供需见面”和“双向选择”两个阶段，其主要特征就是毕业生到工作单位报到的凭证被称为报到证。
1．计划经济体制下的就业制度
1949年中华人民共和国成立初期，全党、全国人民的重要任务之一是恢复生产，进行经济建设。中国社会时值百废待兴、百业待举的历史时期，大规模经济建设的形势，使党和政府倍感人才的匮乏。1950年，国家根据政治形势和经济建设的需要，提出了“统一计划、兼筹并顾”“集中、重点配备”的方针，实行与计划经济相适应的毕业生“统包统分”制度。
2．社会主义市场经济下的大学生就业制度
党的十一届三中全会以后，随着中国经济发展和劳动人事制度改革的不断深入，中国大学毕业生就业制度也不断进行着改革，其发展过程大致经历了三个历史时期：供需见面、双向选择和自主择业。从20世纪80年代初开始，国家在对高校大学生继续实行计划派遣就业的同时，紧密结合经济体制和教育体制改革实践的需要，对毕业生分配工作进行了一些积极的探索和尝试，相继出台了一些改革措施和办法。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，标志着中国大学毕业生就业制度改革正式拉开了序幕。首先，改变了由政府定计划的办法，实行由主管部门和高等学校上下结合的办法编制毕业生分配计划。其次，在落实计划时采取了一定范围内“供需见面”的方式。“供需见面”，是指学校与用人单位通过计划内的供需见面落实毕业生就业，而毕业生与用人单位并不直接见面。这是在“统包统分”这个模式还没有被打破的基础上，对具体做法加以修改的就业形式。1989年，国务院下达文件，批准了原国家教委提出的《高等学校毕业生分配制度改革方案》（又称“中期改革方案”）。改革的目标是在国家就业方针、政策指导下逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。1993年2月1日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“《纲要》”）。该《纲要》明确指出毕业生就业制度改革的目标是：改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行“少数毕业生由国家安排就业，多数毕业生自主择业”的就业制度。为进一步加快教育体制改革步伐，原国家教委于1994年在《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》中又明确提出：从招生开始，通过建立收费制度，改变学生上大学由国家包下来，毕业后由国家包安排就业的做法。同时，建立相应的奖学金、贷学金、助学金制度，鼓励学生努力学习，引导毕业生参与劳动力市场的竞争。国家不再以行政分配而是以方针政策指导、奖学金制度和社会需求信息来引导毕业生在一定范围内自主择业。随着高校毕业生就业制度改革的不断深入，以“市场为导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择”为核心的毕业生就业市场化运作模式已初步形成。
二、现行大学生就业制度
经过不断的探索调整，我国大学生就业市场逐步走向规范化、法制化。当前中国的大学毕业生制度可以概括为：市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择。
1．国家公务员制度
国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，包括各级人民政府组成人员，也包括在各级国家行政机关中从事党委、社团组织工作的专职工作人员。现代公务员制度，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。考试录用制度是公务员制度的一个重要组成部分；对于吸引全社会的优秀人才，参与公共事务管理，参与到国家公务员队伍，这是一个重大的举措。公务员考试可以是全国性的，也可以是地域性的或者部门性的。公务员法明确指出，公务员录用考试采取笔试和面试的方式，测试应试者的公共基础知识、专业知识水平，以及其他适应职位要求的一般素质和能力。公务员报考的程序，首先是由招录部门通过网络、报纸等媒体发布公务员招考公告，包括报考的内容、科目及报考地点；其次是考试报名和考试资格审查，公务员报考资格审查主要是了解报考者的情况；再次是考试和面试；最后是公布和备案或者是审批。对于通过考试和面试拟录用人员名单，由招录机关按照规定进行公示，公示期满，不影响录用的由招录机构将拟录用人员名单，按照规定报录用主管部门审批。全国和省、市公务员招考公告和报名考试录用分别发布进行。国家公务员招考公告一般在每年的10月中旬发布，各省招考时间不同，自行决定。公务员招考公告，发布和报名网站主要是国家人事网和地方人事网。
2．职业资格证书制度
我国在特定行业实行就业准入制度。就业准入，是指根据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》等有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后，方可就业上岗。实行就业准入的职业范围由人力资源和社会保障部（简称“人社部”）确定并向社会发布。职业资格证书是表明劳动者具有从事某一职业所必备的知识和技能的证明。在中国，职业资格证书分为五个等级：初级（国家职业资格五级）、中级（国家职业资格四级）、高级（国家职业资格三级）、技师（国家职业资格二级）和高级技师（国家职业资格一级）。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“在全社会实行学业证书和职业资格证书并重的制度”。职业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，也是一种特殊形式的国家考试制度，它是指按照国家制定的职业技能标准与任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相关的国家职业资格证书。办理职业资格证书的程序为：职业技能鉴定所（站）将考核合格人员名单报经当地职业技能鉴定指导中心审核，再报经同级劳动保障行政部门或行业部门劳动保障工作机构批准后，由职业技能鉴定指导中心按照国家规定的证书编码方案和填写格式要求统一办理证书，加盖职业技能鉴定机构专用印章，经同级劳动保障行政部门或行业部门劳动保障工作机构验印后，由职业技能鉴定所（站）送交本人。
3．就业协议书制度
就业协议书制度，是指国家为了为保护学生利益，依法办事，规范学校、学生本人、工作单位三方在毕业生就业工作中的行为而实施的一项制度。这一制度有利于约束就业市场主体行为，规范就业市场秩序，保护各方利益，避免以往就业工作中的不合法现象。《全国普通高等院校毕业生就业协议书》（以下简称“就业协议书”）是明确高校毕业生、用人单位和学校在毕业生就业工作中权利和义务的书面表现形式，是学校、学生本人、工作单位三方就毕业生离校后就业工作落实所签署的一种一式三份的协议书。就业协议书一般由国家教育部或各省、市、自治区就业主管部门统一制表，由学校发放，应届高校毕业生与用人单位达成就业意向后，必须签订就业协议书，它是国家教育部派遣证（报到证）发放的一个证明——毕业生只有签署了就业协议书，才能办理报到证（派遣证）。
4．报到证制度
报到证全称“全国普通高等学校本专科毕业生就业报到证”（以下简称“报到证”），它是普通高校毕业生持有的有效证件，是由教育部统一印制、省级高校毕业生就业主管部门签发的，只有列入国家就业方案的毕业生才持有，是用人单位安排毕业生工作，并接转毕业生人事档案、户口的有效凭证。报到证对于毕业生只能一人一份，由其他部门印制或签发的报到证无效。报到证的报到期限为一个月（从报到证签发之日算起）。报到证是教育主管部门正式派遣毕业生的凭证，是毕业生到用人单位报到的凭证，是用人单位给毕业生落户、接管档案的重要凭证和依据。毕业生因未及时领取报到证或领取报到证后未按时间到单位报到，后果由毕业生本人负责。如果毕业生要离开原单位到新的单位工作，需要进行改派，在毕业生与原工作单位协商一致以后，由毕业生本人向学校就业指导中心提出申请，学校把改派所需材料上报省、市教育部门，待省、市教育部门批准后方能改派。毕业生改派的期限为毕业后一年之内，过期不能再办理改派。改派只能改一次，而且京外生源毕业生改派只能到京外的单位就业，不能改派到京内单位。毕业生办理改派手续需要将原就业报到证、就业协议书（一式三份）、原户口迁移证（涉及迁移户口的）、前单位的解约函、新单位的接收函和学生本人向学校递交的书面改派申请等材料同时交回学校，换取新的就业协议书，再重新签订就业协议后，按照原来的程序办理新的报到证和户口迁移证。
5．劳动合同制度
劳动合同制是我国改革开放以后普遍实行的劳动用工制度。20世纪80年代中期以来，随着《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国合同法》的施行，劳动合同制在中国各类企业当中广泛推行，直至2008年1月1日《中华人民共和国劳动合同法》的施行，我国的劳动合同制度得到更加全面的规范，劳动法律制度的不断完善，对于促进劳动关系规范有序发展具有重要的推动作用。
6．人事代理制度
人事代理，是指在社会主义市场经济条件下，经组织人事部门批准或授权指定的人才服务机构（指政府人事部门所属人才交流服务机构），受单位和个人委托，运用社会化服务方式和现代化手段，按照国家有关政策和法规规定，为其代办的有关人事业务。简单地说，就是把“单位人”变成“社会人”，实现人事关系管理与人员使用分离，即单位管用人，而人事管理工作，如档案管理、计算工龄、评定职称、社会保险等由人才交流中心代管。人事代理制度使用人单位与被聘用人员只受双方签订的聘用合同的约束。用人单位有充分的用人自主权，而劳动者则享有充分的择业自主权和流动的权利，真正实现了从“单位人”到“社会人”的转变。
7．失业登记制度
在法定劳动年龄内，有劳动能力和就业要求，处于无业状态的城镇常住人员，可以到公共就业服务机构进行失业登记。失业人员凭失业登记证明享受公共就业服务、就业扶持政策或按规定申领失业保险金。失业登记的具体程序和失业登记的证明样式，由省级劳动保障行政部门统一规定。毕业生毕业半年以上未能就业并要求就业的高校毕业生，可持学校证明到大学前户籍所在地城市或县级劳动保障部门办理失业登记。
8．就业见习制度
根据2006年3月22日人事部、教育部等联合发出《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》的文件精神，就业见习制度是为了帮助回到原籍的、尚未就业的高校毕业生实现就业而推出的政策，类似实习制度。相关部门每年将组织没有就业的高校毕业生到基地参加见习，同时为见习高校毕业生提供免费就业服务。
三、高职大学生就业政策
国家关于高校毕业生就业的政策主要体现在两个文件中。一个是2002年3月4日印发的国务院办公厅19号文件，即《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》，另一个重要文件是2002年10月14日印发的教学〔2002〕16号文件，即《教育部公安部人事部劳动保障部关于切实做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》。这两个文件的内容体现了现在及今后一段时期高校毕业生就业工作的国家主要政策；另外每年国务院都会下发关于进一步加强和改进高校毕业生就业和创业工作的通知，针对最新的形势对高校学生的就业工作提供指导性意见。高职毕业生在国家就业方针政策指导下，通过“供需见面、双向选择”自主择业。已落实工作单位的毕业生国家负责为其办理就业手续，在规定时间内未落实工作单位的毕业生，学校将档案、户口转回其家庭所在地，由当地毕业生就业指导服务机构帮助推荐就业。具体的就业政策如下：
1．定向生就业政策
定向生原则上按入学时合同就业。如确因特殊情况不能回原定单位就业的毕业生，须征得原单位的同意报就业主管部门批准，在交纳相关的违约金和培养费后，可调整就业单位。
2．结业生就业政策
结业生就业必须在就业报到证上注明“结业生”字样。在规定时间内，未联系单位的，其档案、户籍关系转至家庭所在地（家住农村的保留非农业户籍），自谋职业。已被录用的结业生，在国家财政拨款单位就业的，其工资待遇按照国务院有关文件规定，比国家规定的普通高校毕业生工资标准低一级。结业生在一年内补考及格换发毕业证书者，国家承认其毕业资格，工资待遇从补发证书之日起按毕业生对待。
3．肄业生就业政策
学校发给肄业证书，将其户口、档案转回生源所在地，国家不负责对肄业生办理就业手续。肄业生自谋职业。
4．毕业生自费出国留学的政策
毕业生可以申请自费出国留学，申请自费出国留学的毕业生不参加就业，凭国（境）外大学的录取通知书，在学校规定的期限内提出申请，经学校教务处和毕业生就业管理部门审核同意后，不列入就业计划。毕业生集中离校时未办妥手续的，原则上将其户口转至家庭所在地，继续办理出国手续。
5．患病毕业生就业政策
患病毕业生不能坚持正常工作的，让其回家休养。一年内治愈的（须经学校指定县级以上医院证明能坚持正常工作的）可以随下一届毕业生就业。一年以后，仍未痊愈或无用人单位接收的，户籍关系和档案材料转至家庭所在地，由其自谋职业。
6．志愿服务西部计划、服务基层的高职毕业生就业政策
国家鼓励高职毕业生到西部、基层、农村、中小企业去就业。国家规定对于原籍在中、东部的大学毕业生到西部工作，实行来去自由政策，高职毕业生可提前定级，放宽专业技术资格、职务评定标准，并根据实际情况适当提高工资标准。按照先行试点、逐步推广的方式，公开招聘高校毕业生担任农村、社区基层组织管理职务，如村（居）党支部书记助理、村（居）委会主任助理等，工作一段时间后，可通过法定程序安排担任其他职务，给予适当的生活补贴。
7．服务国家发展战略、参与国际交流合作的就业政策
国家鼓励高校围绕“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等国家重大战略，主动对接人才需求，向重点地区、重大工程、重大项目、重要领域输送毕业生。抓住实施“中国制造2025”“互联网+”行动计划等契机，引导毕业生到先进制造业、现代服务业和现代农业等领域就业创业。鼓励有条件的高校结合国际组织人才需求，开展培养推送高校毕业生到国际组织实习任职，将国际组织基本情况、招聘要求、职业发展路径等内容，纳入大学生就业指导教材和课程。为毕业生到国际组织实习任职和参加志愿活动等，提供信息、咨询、培训等服务。
8．持续做好大学生征兵工作
各地各高校要主动会同兵役机关，组织开展征兵政策咨询周、宣传月等活动，对高校毕业生、在校生和新生等不同群体开展广泛宣传动员。在高校放暑假前对体检、政考合格的学生发放“大学生预定兵通知书”。落实好“退役大学生士兵”专项硕士研究生招生计划以及学费资助、复学升学等优惠政策。加强高校大学生征兵机构建设，在人员、场地、经费等方面予以保障。
9．对就业困难的高职学生进行职业资格培训
为了提高高职学生的就业能力，教育部、人力资源和社会保障部正在继续实施“高职院校毕业生职业资格培训工程”，对就业困难或需要培训的应届高职毕业生进行职业技能培训和职业技能鉴定。培训有关费用主要由教育系统承担，职业技能鉴定费由劳动保障部门适当减免。
10．自主创业鼓励政策
国家鼓励和支持高职毕业生自主创业。从事个体经营和自由职业的毕业生，可将档案存放在其常住地经人事部门授权的人才交流机构或县级以上政府授权的公共职业介绍机构，并按当地政府的规定，到社会保险经办机构办理社会保险登记，缴纳社会保险费。为鼓励和支持高校毕业生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支持。凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起1年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。2015年，国务院印发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》中指出，营造宽松便捷的准入环境，深化商事制度改革，年内出台工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”改革意见，实现“一照一码”，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革。培育创业创新公共平台，加快发展众创空间，鼓励提供适当补贴和成本较低的场所。拓宽创业投融资渠道，加快设立国家中小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金。支持创业担保贷款发展，将小额担保贷款调整为创业担保贷款，最高额度统一调整为10万元，个人贷款在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的部分由财政贴息。加大减税降费力度，将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上调整为失业半年以上，推广职工教育经费税前扣除等试点政策。调动科研人员的创业积极性，支持高校、科研院所等专业技术人员在职和离岗创业，对经同意离岗创业的可在3年内保留人事关系。鼓励农村劳动力创业，整合创建一批农民工返乡创业园。对劳动者创办社会组织、从事网络创业的，给予创业扶持政策。
11．对生活困难的高职毕业生实施临时救助
困难毕业生求职创业补贴的对象范围扩展到获得国家助学贷款的毕业生。对高职毕业生因患病等原因短期无法就业且生活困难者，可由该生生源所在地民政部门参照当地低保标准给予临时救助。申请临时救助，应按照最低生活保障的申请办理审批程序。救助期不超过1年。1年后家庭仍有困难的，可按有关规定申请享受最低生活保障或其他社会救济。对于滞留高校尚未办理户籍迁移的困难毕业生，民政部门不予受理。
【扩展阅读】
国家最新大学生就业政策
一、鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作。各级政府要为高校毕业生创造工作条件，主要充实城市社区和农村乡镇基层单位，从事教育、卫生、公安、农技、扶贫和其他社会公益事业。在艰苦地区工作2年或2年以上者，报考研究生的，应优先予以推荐、录取；报考党政机关公务员和应聘国有企事业单位的，同等条件下，应优先录用。
二、党政机关录用公务员和国有企事业单位新增专业技术人员和管理人员，应主要面向高校毕业生，公开招考或招聘，择优录用。
三、鼓励各类企事业单位特别是中小企业和民营企事业单位聘用高校毕业生，政府有关部门要为其提供便利条件和相应服务。对企业跨地区聘用的高校毕业生，省会及省会以下城市要认真落实有关政策，取消落户限制。
四、鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业。凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起1年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。有条件的地区由地方政府确定，在现有渠道中为高校毕业生提供创业小额贷款和担保。
五、为高校毕业生办理户口和人事档案手续提供便利。对毕业离校时未落实工作单位的高校毕业生，本人要求户口和人事档案保留在学校的，按规定可保留两年。在此期间，档案管理机构对保管其档案免收服务费用；本人要求将户口转回入学前户籍所在地的，公安机关应当按照户籍管理规定为其办理落户手续，人事、教育部门所属人才交流服务机构负责办理相关手续，人事部门所属人才交流服务机构免费提供人事代理服务。本人落实工作单位后，公安机关按有关规定办理户口迁移手续。
六、毕业半年以上未能就业并要求就业的高校毕业生，可持学校证明到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记。劳动保障部门所属的公共职业介绍机构和街道劳动保障机构应免费为其提供就业服务。对已进行失业登记的高校毕业生，有条件的城市、社区可组织其参加临时性的社会工作、社会公益活动，或到用人单位见习，给予一定报酬。对于因患病等原因短期无法工作并确无生活来源者，由民政部门参照当地城市低保标准，给予临时救助。此项费用由地方财政列支。
七、鼓励中小企业和民营企事业单位聘用高等职业学校（大专）毕业生，对就业困难的应届高职（大专）毕业生，由人力资源和社会保障部门、教育部门共同实施“高职（大专）毕业生职业资格培训工程”，对需要培训的应届高职（大专）毕业生进行职业技能培训和职业技能鉴定。培训费由教育系统承担，职业技能鉴定费由人力资源和社会保障系统适当减免。