■第五节 两岸存款保险制度比较

现代存款保险制度起源于19世纪的美国。1829年，纽约州就曾经为确保商业银行能够确保偿付客户存款和利息，以及商业银行所发行的银行券的兑付，而要求该州内的商业银行提供资本金设立由政府运营的基金以确保上述银行券和存款的安全兑付。然而，真正现代意义上的存款保险制度的建立却是一百多年以后的事情。根据《1933年格拉斯-斯蒂格尔法》的规定，美国于1934年设立了联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC），该公司被认为是第一家真正意义上的现代存款保险公司。二战结束后，直至20世纪60年代末，世界各国、各地区才纷纷建立起各自的存款保险制度和存款保险机构。例如，加拿大在1967年、日本在1971年、英国在1982年、韩国在1996年以及越南在1999年建立了存款保险机构；台湾地区则是在1985年建立了存款保险公司。2002年国际存款保险协会（International Association of Deposit Insurers，简称IADI）设立，截至目前，该协会有91个会员，10个准会员以及14个伙伴会员。

一、两岸存款保险制度的建立

（一）大陆存款保险制度的建立

大陆存款保险制度的建立并非一蹴而就，从1993年开始酝酿、起草《中华人民共和国存款保险条例》算起，到正式公布，其间已经历22年之久。2015年3月31日《中华人民共和国存款保险条例》正式公布，自2015年5月1日起正式施行。

《中华人民共和国存款保险条例》只有二十三条，从条文内容看虽有粗糙之嫌，但也建构了存款保险制度的基本架构，包括：保险制度的宗旨、相关定义、保险范围、偿付限额、存款保险基金的来源与运用、存款保险基金管理机构职责及其参与监管规定、存款保险费率以及投保机构的权利义务等。

（二）台湾地区存款保险制度的推出

台湾地区在1985年便公布实施“存款保险条例”。与大陆一样，台湾存款保险制度也经历了长时间的酝酿，在1973年，“台湾地区货币政策主管机关”便草拟出了“台湾地区存款保险条例”草案，在此之后，又经历了“台湾地区财政事务管理部门”关于存款保险制度的可行性分析和数次台湾“全国金融会议业务检讨会”，最终于1985年1月9日公布施行“台湾地区存款保险条例”，并于2015年2月4日进行了修订。期间为便于“台湾地区存款保险条例”实施，于1985年8月12日公布“台湾地区存款保险条例实施细则”，于2012年1月19日进行了修订。其存款保险制度的基本框架包括有：承保对象、承保范围、资金来源与运用、存款保险定价、最高赔付额以及存款保险定价等。

二、两岸存款保险机构的制度重心

现代存款保险制度之滥觞虽仅出于对存款人利益之考量，例如1829年纽约州曾就未来确保存款和银行券的兑付，而要求该州内的银行提供资本金设立由政府运营的基金，以确保上述银行券和存款的安全和兑付。但此后，存款保险制度的发展却逐渐脱离了对存款人的直接保护，而转向对存款机构（投保机构）的保护。

（一）大陆存款保险制度的重心选择

存款保险制度的运作机理在于运用保险原理获取资金，同时设置偿付上限以预防存款风险以及加强对金融机构的早期监督。因此，存款保险制度需要平衡存款人和存款机构（尤其是问题金融机构）之间的利益关系。现行《存款保险条例》对此未做出明确规定，不过根据有关条文推断来看，该《条例》实际上对存款机构的保护放在了首要位置，而对存款人的保护则放在次要位置。

（二）台湾存款保险制度的重心选择

2015年2月4日修订的“台湾地区存款保险条例”第1条同样宣称：“为保障金融机构存款人权益，维护信用秩序，促进金融业务健全发展，特制定本条例。”从而将存款人权益、维护信用秩序以及促进金融业务健全发展列为存款保险制度的重心所在。不过，在具体问题上，台湾地区“存款保险条例”依然赋予存保机构做出不同选择的可能。例如，台湾地区“存款保险条例”第28条规定：“存保公司办理前项第二款或第三款所需预估成本，应小于第一款赔付之预估损失。”也就是说，当存保机构委托其他投保金融机构向将要停业投保金融机构的存款人进行赔付时，不得赔本赔付；换句话说，存款能否得到赔付，还要看存保机构赔付的成本高低。至少在这一问题上，存款人的利益实际上已经让位给存款保险机构的成本高低，而存款保险机构的利益显然并不属于台湾地区“存款保险条例”第一条所宣示的利益所在。

三、两岸存款保险运作模式的不同选择

纵观世界各国存款保险机构的设置模式，主要有公司型和基金型两种基本模式，目前世界大多数国家和地区选择了公司型的存款保险制度模式。

（一）大陆基金型存款保险运作模式

大陆存款保险的运作模式被称为存款保险基金型运作模式。是投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，并由中国人民银行下设之存款保险基金管理机构来负责管理运作存款保险基金。当赔付事由发生时，依照《中华人民共和国存款保险条例》的规定向存款人偿付被保险存款的模式。这一模式下投保人覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。保费由存款机构按照万分之一至万分之二的水平缴存。

按照大陆官方的表述和理解，大陆采用存款保险基金运作模式的理由在于：公司型存款保险模式设立成本较高。但实际上，基金型同样需要大量的人员和运作成本，大陆之所以采用基金型运作模式的真正原因在于：相对于公司型来讲，更容易体现管理者的意志。

（二）台湾公司型存款保险运作模式

公司型存款保险模式的核心是通过独立的存款保险公司的存款保险业务的经营运作来实现存款保险制度的初衷：保护存款人利益，维持金融稳定。

公司型存款保险模式中，存款保险公司具有很强的独立性：（1）存款保险公司的资本独立。台湾地区在1985年设立的“中央存款保险股份有限公司”（以下简称存保公司），是由“台湾地区财政事务管理部门”、“台湾地区货币政策主管机关”、交通银行、中国国际商业银行、合作金库、世华联合商业银行以及上海商业银行等七家股东共同出资20亿新台币设立，1995年额度调高为100亿新台币；（2）存款保险机构的法律人格独立，存保公司为专门从事存款保险业务的特别金融机构；（3）存款保险机构之业务独立。由于存款保险具有很强的公益属性，不属于商业性保险活动，因此存款保险机构大多不以营利为目的，其经营活动之目的均在于确保公益性目标的实现。

四、两岸存款保险机构的业务开展方式

（一）大陆通过存款保险基金管理机构履行职责并开展业务

由于采用基金型存款保险模式，因此具体负责存款保险基金运作的机构也相应地称为存款保险基金管理机构，存款保险基金管理机构为人民银行下属机构，与人民银行下属的金融稳定局管理按照“两块牌子，一套人马”的套牌方式展开工作。

根据《存款保险条例》的规定，大陆存款保险基金管理机构履行下列职责：（1）制定并发布与其履行职责有关的规则；（2）制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；（3）确定各投保机构的适用费率；（4）归集保费；（5）管理和运用存款保险基金；（6）依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；（7）在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款；（8）国务院批准的其他职责。

（二）台湾地区存款保险机构通过订立存款保险契约开展业务

由于采用公司型存款保险模式，便决定了台湾地区存款保险公司存款保险业务开展的方式采用订立存款保险契约的方式进行。根据“台湾地区存款保险条例”第11条规定：“金融机构经存保公司核准为投保机构者，应与存保公司签订书面之存款保险契约。”所谓投保机构，即投保的存款机构，主要包括银行、信用合作社、邮政储金汇兑机构以及“台湾地区农业金融法”中的农业金融机构。

1．最高保额

所谓最高保额，系指每一存款人，在同一投保机构存款本金及迄最后营业日之利息受到存款保险保障之最高金额，存保公司履行保险责任时并以新台币为支付币别。存保公司对投保机构每一存款人最高保额，由台湾地区金融主管机关会同“台湾地区财政事务管理部门”、“台湾地区货币政策主管机关”确定，从而排除了存保机构以及投保机构在此问题上的发言权。

2．保险费基数与保费缴付

保险费基数以投保机构存款标的之负债总额扣除不保项目存款之余额为准，并以每半年计算一次；其计算基准日，由存保公司确定。

投保机构，应于前条之基准日起一个月内，向存保公司提出基准日存款标的之负债总额及保险费基数，并缴纳应付之保险费金额；其缴付方式，由存保公司确定。

3．存款保险契约的变更与终止

一般而言存款保险契约一旦签订，便无变更之必要。但如果发生存款保险条例及其他相关法令修订的情形，存款保险契约中依据相关法令所作之约定必须随之变更。

存款保险契约的终止则有两种情况：第一，投保机构停止收受存款业务时，应以书面通知存保公司，终止其存款保险契约。第二，因投保机构违反法令、存款保险契约或业务经营不健全等情形之一发生时，存保公司应于通知主管机关或农业金融中央主管机关后终止其存款保险契约。

终止存款保险契约者，应于终止之日起一个月内，将该事实分别通知其存款人，并缴回存保公司核发之存款保险标示牌。存款人于存款保险契约终止之日之存款总余额，扣除其后存款给付金额，自终止之日起半年内，在最高保额范围，继续受存保公司保障。被终止存款保险契约之投保机构，应继续支付相当于保险费之费额。

对比两种不同类型的存款保险制度下存款保险机构的业务类型差异，采用存款保险公司类型通过订立存款保险契约明确存款保险权利义务关系的，在实际操作中更为清晰、简便。而采用基金型存款保险业务运作模式的，将业务本身托付给了具有很强行政色彩的基金管理机构，实践中存在很多难点问题。显然，造成这种差异的原因并不完全在于基金模式本身的问题，或许这背后金融监管与宏观调控理念的不同才是造成当前问题的原因所在。

五、存款保险资金的运营和投资

（一）大陆相对保守的存保基金的运营和投资

存款保险基金运营和投资则直接涉及到存款保险制度得以安全有效运转的物质资金基础。《存款保险条例》规定，除投保机构在大陆境外设立的分支机构，以及外国银行在大陆境内设立的分支机构外，凡在大陆境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构均需依照《存款保险条例》投保存款保险，缴存保费，投保机构缴存之保费汇集为存款保险基金。

存款保险基金的经营运作原则，则需遵从安全、流动、保值增值等原则。为此，《存款保险条例》明确限定存保基金只能投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券。相对于对存款保险基金安全性的关注，《存款保险条例》对于存款保险基金的保值增值原则的态度则略显保守：或许从存款保险基金管理角度而言，仅凭其保费收入就能够维持存款保险基金的日常运作，但从减少银行保费负担和社会成本，维护存款人合法权益和赔付水平，发挥存款保险基金维护金融稳定作用的角度考虑，可以借鉴国外成功立法经验，探索存款保险基金为问题金融机构提供资本增强业务、持有问题金融机构优先股权、参与问题金融机构不良债权购买、责任追究等业务活动。从而适当减少对存款保险基金投资运作的限制，提升存款保险基金在防范和化解金融风险中的资金应对能力。

（二）台湾存保公司之资金运作

在台湾，存保公司之资金，除备供经常费用开支，履行保险责任、提供财务协助、成立过渡银行及办理垫付等用途外，应投资于“政府债券”、存放“台湾地区货币政策主管机关”或以经该公司董事会同意之方式运用。

对比大陆的相应规定，存保公司资金的运作方式多了一个“以经该公司董事会同意之方式运用。”这一规定可以被理解为在有效防范风险前提下，存款保险公司董事会享有更为自由的运用存保公司资金的可能空间。

六、存款人权益保护

（一）大陆存款人权益保护

1．存款保险基金使用

存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：（1）在规定的限额内直接偿付被保险存款；（2）委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；（3）为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。

存款保险基金管理机构在拟订存款保险基金使用方式时，应当遵循基金使用成本最小的原则。即存款保险基金管理机构在遵循基金使用成本最小原则的前提下，直接的被保险存款偿付就从优先地位降低到了最后的选择，而委托其他合格投保机构代为偿付或者为其他合格投保机构提供资金支持等，就成为了最优选择。

2．存款人维权

在大陆存款人有权要求在（1）存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；（2）存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；（3）人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；（4）经国务院批准的其他情形之一发生时。存款保险基金管理机构在规定的限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款。因此，仅就存款人权益保护角度而言，并无特别的法律制度设计。

（二）台湾地区存款人权益保护

在台湾，“投保机构经主管机关”或“农业金融中央主管机关”勒令停业时，存保公司应依下列方式向存款人履行保险责任：（1）根据停业投保机构账册记录及存款人提出之存款余额证明，将赔付金额以现金、汇款、转账或其他拨付方式支付；（2）商洽其他投保机构，对停业投保机构之存款人，设立与赔付金额相等之存款，由其代为支付；（3）对其他投保机构或金融控股公司提供资金、办理贷款、存款、保证或购买其发行之次顺位债券，以促成其并购或承受该停业投保机构全部或部分之营业、资产及负债。存保公司依规定向存款人给付存款保险金后，于给付范围内，得以自己名义行使存款人或债权人对要保机构之权利。

七、两岸存款保险制度的衔接

（一）大陆对投保存款保险的限制

根据大陆《存款保险条例》第二条规定，“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构，以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构不适用前款规定。但是，中华人民共和国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。”由此可见，在大陆设立的台资银行、大陆与台湾在大陆设立的合资银行应当投保存款保险。但是，投保机构在大陆境外设立的分支机构，以及台湾地区银行在大陆境内设立的分支机构不予办理投保存款保险。当然，随着未来两岸基于互惠原则之考虑，可以为双方分支机构在对方境内投保存款保险提供便利。

（二）台湾对投保存款保险的限制

根据“台湾地区存款保险条例”第10条第1项之规定：“凡经依法核准收受存款、邮政储金或受托经理具保本保息之代为确定用途信托资金（以下合称存款）之金融机构，应向存保公司申请参加存款保险，经存保公司审核许可后为投保机构。但外国银行收受之存款已受该国存款保险保障者，不在此限。”这里的“外国银行”是否包含大陆银行？若包含大陆银行，那么与《中华人民共和国存款保险条例》第三条对台湾地区银行的分支机构不适用投保存款保险形成平等对应关系：你不让我投保，我也不让你投保。但如果不包含大陆银行，则与《中华人民共和国存款保险条例》相矛盾。