二、由共识上升为制度

“一带一路”是全新的事物，自提出以来，中国对内对外都经历了分散创新、促进共识、协调合作的推进过程，并开始在制度建设方面取得进展。

从国际而言，中国通过多边、双边的正式外交或经贸协议、非正式对话或论坛等机制，倡导合作共建“一带一路”，逐步得到越来越多国家的响应、签署有关谅解备忘录，以及探索建立常态化的联合工作机制等。就国内而言，“一带一路”提出伊始，新疆、陕西、重庆、河南等省份纷纷提出各自定位设计、建设方案、推进措施，主要涉及开通国际班列、开发开放政策、空间规划等。在强化顶层设计、吸收地方智慧的基础上，《愿景与行动》成为协调各方行动的国家制度。在此基础之上，若干领域进一步具体化的制度建设取得突破。

首先，2016年6月，《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，成为“一带一路”框架下首个多边合作规划纲要。该规划以2015年7月中蒙俄三国元首乌法会晤签署的关于建设中蒙俄经济走廊规划纲要的谅解备忘录为依据，以对接丝绸之路经济带、欧亚经济联盟以及“草原之路”倡议为目标，而由中国国家发改委、蒙古外交部、俄罗斯联邦经济发展部共同协商制定。规划明确合作宗旨和原则，指出主要合作领域包括促进交通基础设施发展及互联互通，加强口岸建设和海关、检验检疫监管，加强产能与投资合作，深化经贸合作，拓展人文交流合作，加强生态环保合作，以及推进地方及边境地区合作等，涉及32个重点合作项目，提出利用国家投资、私营机构投资、引入公私合营模式、推动国际金融机构融资等投融资来源，以及界定规划的实施机制，包括三国授权执行机构、运作模式，和研究成立投资项目中心的可能性等。该规划纲要成为“一带一路”建设的重要早期收获，为各国共识转化成协调行动提供蓝图和助力，也成为“一带一路”多国合作机制的制度化建设的重要探索。

其次，2016年9月，《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》发布，成为“一带一路”框架下第一个双边对接合作规划。该规划是基于中哈《关于共同推进丝绸之路经济带建设的谅解备忘录》《证券期货监管合作谅解备忘录》《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦共和国政府关于加强产能与投资合作的框架协议》《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦共和国政府毗邻地区合作规划纲要（2015—2020年）》，以及2015年12月的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府联合公报》等已有共识和局部合作机制，制定的系统推进两国发展战略对接的协调方案。规划在明确合作背景、原则、愿景前提下，指出交通基础设施领域、贸易领域、制造业领域、金融旅游等其它领域的合作重点，以及提出深化产能与投资合作、避免双重征税、实施风险评估等相应保障机制。规划的出台，是对两国明晰合作目标、建立常态化合作方式和机制的探索，为协调两国行动将提供方向性指引。除哈萨克斯坦以外，发改委还在同捷克、波兰、老挝、柬埔寨等国相关部门着手编制合作规划纲要，“一带一路”双边合作的制度化建设正在逐步取得进展。

最后，2016年10月，《中欧班列建设发展规划（2016—2020年）》正式印发，全面部署中欧班列建设发展任务，成为协调国内各省份开通中欧班列的首个顶层设计。该规划分析了中欧班列的发展环境，提出包括指导思想、基本原则、发展目标在内的总体要求，从中欧铁路运输通道、中欧班列枢纽节点、中欧班列运行线三方面绘制空间规划，明确包括完善国际贸易通道、加强物流枢纽设施建设、加大资源整合力度、创新运输服务模式、建立完善价格机制、构建信息服务平台、推进便利化大通关等重点任务，以及提出相关保障措施。规划按照铁路“干支结合、枢纽集散”的班列组织方式，统筹利用中欧铁路东中西三条国际联运通道，在内陆主要货源地、主要铁路枢纽、沿海重要港口、沿边陆路口岸等地规划设立了43个枢纽节点，建设发展43条运行线，由此对各省、各部门参与建设的定位、方式、方法做出全面设计与部署，亦对市场力量参与共建提供指引（如图1-2-1）。

图1-2-1　中欧班列枢纽节点图

资料来源：《中欧班列建设发展规划（2016—2020年）》，发改委西部司网站

“一带一路”建设由碎片化、局部的认知，上升为系统的、协作的规划制度或行动方案，是各参与方共同努力取得的重要进展。虽然从规划纲要落实到项目建设及切实发展，还有长远的距离要走，但初期规划为协调行动、检讨反思、优化合作奠定了重要基础。