“有为政府”的定义

在关于有为政府的辩论中，很多学者讨论的并非新结构经济学中有为政府的概念，而是他们自己定义的有为政府，或者是对新结构经济学有为政府概念的猜测。我们对新结构经济学中的有为政府给出了如下定义：有为政府是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层长期福利水平的政府。

新结构经济学定义的政府“有为”，既非“不作为”（inactive），亦非“乱为”（mis-behaving）。如果将政府所有可选择的行为作为一个全集，那么去掉不作为与乱为这两个集合后的补集，就是有为的集合，如图1所示。

田国强教授在《财经》一文中提出的批评如下：

根据王勇最近发表在《第一财经日报》上的“不要误解新结构经济学的‘有为政府’”一文中的说法，“新结构经济学中的有为，是在所有可为的集合中，去掉不作为与乱为这两个集合后剩下的补集。”问题是，可为、乱为的定义又是什么？是事前、事中还是事后乱为？他们并没有给出定义，只能帮助人们猜测：有为应该意味着“好心”，由此乱为应该排除事前乱为而指的是事后乱为。根据王勇的观点，一方面，有为是乱为的补集，从而有为政府排除的是

“事后乱为”。但其又说：“有为政府事前的选择也许在事后被证明是失败的、无效的，但从事前给定信息的角度来看，有为政府所做的选择应该是正确的、理性的。”这又好像说的是，有为政府排除了事前乱为，但却允许事后乱为。那么，有为政府的定义到底是允许还是排除事后乱为呢？这样，王勇所给出的有为政府的定义根本就是自相矛盾的！排除的到底是事前乱为还是事后乱为？根本就不清楚。并且，不作为，也就是不为，就总是或一定是坏事吗？这样，为什么不为就一定要排除掉，被认为是不好的选择呢？

现在，针对以上批评，我们逐一对其进行回复与澄清。

第一，在“不要误解新结构经济学的‘有为政府’”一文中，我们提到的可为指的就是图1标示出来的政府可以选择的所有可能的行为，既包括选择做什么，也包括选择不做什么，所有这些可以选择的行为的集合就是前图中的全集。该全集范围的大小取决于所研究的具体的经济体对政府权力边界的划分，注意这是针对政府能力而言的划分，即使政府做了要受到惩罚的行为也应包含在这个全集之中。

第二，图1非常清楚地否定了田教授关于有为是乱为的补集这一错误的理解，因为他忽略了不作为这个非空真子集的存在。不作为的定义是指政府应该采取行动但是却因为偷懒、缺乏担当等原因而袖手旁观、听之任之、不加干预。比如“怠政”，对环境污染的纵容等。

第三，不作为与不为是有差异的，前者是该为而不为，已经包

含价值判断的应然前提^[2]，而后者并不具有该为或是不该为的应然前提。然而田国强教授却将不作为与不为两者混同起来，指责有为政府排除了所有的不为，所以这个批评是不正确的，因为错解了不作为的定义。新结构经济学中的有为政府反对不作为，但并非反对所有的不为。在某些状况下，政府的最优选择就应该是不干预。对于这种不为，新结构经济学是完全支持的。

第四，在中文语境里，不作为与无为的含义也不同。无为是先秦时道家的术语，按照百度百科的定义，是指经过有为的思考，以时势、趋势的判断做出顺势而为的行为，即顺应自然的变化规律，使事物保持其天然的本性而不人为做作，从而达到“无为而无不为”的境界。因此，道家的无为并非不作为，亦非不为，而是顺势而为。所以，无为并不能简单地从字面上加以理解，并非新结构经济学中的有为的确切的反义词。换言之，有为与无为在顺应规律这一点上有相通之处，强调政府有为并非主张政府刻意违背自然规律的强行与逆行。不过，无为毕竟不是经济学概念，更不是新结构经济学的概念，而是中国古代的道家哲学概念，所以进一步讨论则会超出本文的范畴。

接下来，我们界定乱为的边界。它包含两种不同的情形：一种是由于鲁莽等主观原因或者无知、无能等客观原因，在缺乏科学论证的条件下，做出不符合经济学理性原则的政策与政府行为，亦即不符合经济学效率的政策与政府行为。比如，根据林毅夫教授（2008，2012）的论述，如果政府采取的发展战略违背了其要素禀赋结构的比较优势，过度赶超，那么这种赶超战略就是政府的一种乱为。现实中，我们经常看到的政府好心办坏事的种种违反经济学原理的错误政策，亦属此列。另一种是政策制定者或者执行者出于自私自利的原因有意识地采取不符合社会公众长远利益的政策与政府行为，比如，政府官员腐败，或者政府为了增加财政收入而对老百姓横征暴敛。要防止、减少这两类乱为，根本办法都在于改善政府的政策制定与执行过程，但侧重点有所不同。对于第一类乱为，预防的重点在于降低政策的盲目性，提高科学决策与科学执行的水平。对于第二类乱为，预防的重点在于从制度设计上防止政府变成少数精英集团掠夺公众长远利益的代理机构，确保政策制定者与执行者的政治经济学激励与约束能够与公众的长远利益相一致。

以上给出了可为、不作为与乱为的理论边界，所以有为的边界通过图1展示的逻辑关系也就随之被界定清楚了。显然，有为政府是有边界的，而不是像田国强教授经常指责的那样有为政府没有边界（田国强，2016）。

第五，有为政府是否必然是从不犯错的政府？我们认为，不应该根据事后的结果来反推定义一个政府是否有为，因为从政策现实操作的指导性与有用性的角度来看，更有意义的是做事前判断。所以我们定义的有为是事前的概念，即事前给定所有可得的信息与约束，政府由此做出理性预期意义下的最佳选择，但事后有可能被证明是错误的选择。不能事前就要求一定能够保证事后成功，政府才去做。举个极端的例子，比如说，有可靠来源的情报显示，某国有98%的概率要向中国发射一枚核弹，2%的概率不发射，那中国政府该怎样做？是否要采取防护甚至是反制措施，即便这个措施是需要成本的，即便事后被证明该国其实事前并未计划向中国发射核弹？我们前面所定义的乱为也是事前的概念。前文提到的第一种情形的乱为针对的是给定信息条件下做出违反理性预期的选择，或者是应该事前搜集更加充分的信息但是却因为无知或者无能而没有这样去做，导致信息不够充分，从而事前的选择偏离了更充分信息下的理性选择。田国强教授批评我们在论述有为政府时，事前与事后前后矛盾，这个指责是不成立的，因为我们所定义的事前的有为并不必然排斥事后的失败。我们所定义的乱为也是事前概念，并不是他所揣测的事后概念。当然，产生这种误解也不能全怪田教授，可能是因为我们之前的表述还不够清楚，所以这里再重点澄清一下。

Rodrik（2006）曾试图归纳中国经济成功的可循经验，其中一条就说中国的政策制定与执行过程是一个实验性的过程（experimental approach），就是邓小平说的“摸着石头过河”。这意味着允许政府试错。我们认为这一深刻洞见有为政府需要予以足够的重视，完全捕捉。有鉴于此，我们认为，有为政府是一个允许进行有条件试错的政府。

中国在刚刚决定建立经济特区的时候，并没有百分之百的把握必然会成功。但这并不意味着政府就不应该去做这件事情。所有改革都面对着不确定性，如果要求每一次改革每一项政策都必须在事前保证事后将以百分之百的概率成功才能执行的话，那么就很有可能错失良机，该作为而不作为。当然，这种具有试错性质的有为是需要满足一定条件的，并不是说政府就可以轻率而动，错了也不负责任，而是需要有一个制度机制，使得政府的政策在事前进行广泛而充分的客观论证，事中进行必要的监管，事后对政策效果进行评估，有奖惩机制。这就涉及法制问题，我们将在下文中做重点论述。

第六，根据定义，新结构经济学中的有为政府至少具有两层含义。第一层含义是“动态变迁”，即指政府需要在不同的经济发展阶段根据不同的经济结构特征，克服对应的市场不完美，弥补各种各样的市场失灵，干预、增进与补充市场。林毅夫教授也主要是从一个经济体在产业升级与结构转型的过程中政府应如何因势利导、克服市场失灵的角度阐述了有为政府的含义。有为政府的第二层含义是改革，即政府机构与职能本身需要随着经济结构与发展阶段的变化，及时主动地进行改革，包括简政放权、取消错误干预与管制。这一点对于一个从计划经济向市场经济过渡的转轨经济而言尤其重要。也就是说，有为政府必须是一个锐意改革，将先前的乱为之手勇敢地缩回来的政府。对于这两层含义，我们将在后文进行进一步的展开论述。

需要注意的是，将政府错误的干预管制取消以后，所显示的目标状态是不为，但是从之前的乱为状态转换到这个不为状态的改革过程则是一个有为的过程。田国强教授混淆了目标状态与转化过程，所以我们就不难理解为何他会有如下的困惑与错误的批评：

事实上，新结构经济学的追随者对于建立有限政府的必要性也是有所认知的，如王勇在“有为政府与中国宏观政策”一文中指出，有为政府的有为不仅包括伸出手去拯救市场失灵，还包括政府下定决心把不该管的手缩回来。这里，要政府把不该管的手缩回来难道不就是要政府不为吗？但是，这种有为政府的定义，却是一方面从定义开始就将不为排除，另一方面又将有为和不为放在一起定义为有为，这让定义含混不清，不仅在逻辑上说不过去，而且在语义上也会引起歧义。

在新结构经济学中，有效市场与有为政府都是希望达到的目标，是理想状态，并且两个目标不可分割。一方面，我们希望建设有效市场，从而使得要素价格信号能够正确地反映出要素的相对稀缺程度，以帮助企业家更好地寻求真正具有潜在比较优势的产业。另一方面，我们也希望建设有为政府，以使得政府通过提供合适且相关的软硬基础设施来降低各种交易费用，将潜在的比较优势转化为可实现的比较优势和企业的竞争优势，协助产业的升级与结构的转型。但是在现实中，市场不一定有效，所以需要市场化改革去改善市场、规范市场。同时，现实中的政府也不一定有为，可能会乱为或者不作为，所以需要进行必要的政治体制改革以求改善政府治理结构，需要对现实中的政策问题做更加深入的研究，让政府的政策与行为尽量朝着正确的方向有为。

值得强调的是，新结构经济学总是将有效市场与有为政府放在一起提出和讨论。我们主张，有效市场以有为政府为前提，有为政府以有效市场为依归。如果没有有为的政府，那么各种市场失灵就无法得到有效克服，表现为对具有正外部性的公共品与服务的供给不足，对具有负外部性的市场行为缺乏必要的监管。同时，如果没有有为的政府，那么已存在的错误政策与管制就得不到纠正。这些都无法培育、形成有效的市场。反过来，政府的有为是有界线的、有方向的，取消干预还是加强监管都要以促进有效市场的形成为目标，使得资源配置更有效率，同时，也要兼顾公平目标。

对此，田国强教授的批评如下：

有为政府一方面，如王勇所言，是“理想状态的概念”，是作为终极目标存在的，“未见得都已经是现实”，另一方面，又说其具体含义是“随着发展阶段的不同而发生变化的”，从而又被作为一种过渡性制度安排来指导甚至是主导现实实践。这里我是十分迷惑的，既然是目标，又怎会不断发生变化呢？王勇经常在微信群中批评那些强调市场化和有限政府的人将目标和过程混淆了。到底是谁将目标和过程混淆？其实恰恰相反。从王勇以上对有为政府的解释，可以看出，是王勇将有为政府既看作目标，又看作过程且是“随着发展阶段的不同而发生变化的”，从而是其混淆了。并且更为严重的是，目标与过程的混淆自然就导不出市场化制度改革的必要性（当然，王文也说了，“有为政府本身都是具有改革含义的”，但是对于这种被称为改革的所谓改革，我很难称之为市场化的改革），政府就会有理由和借口通过这样那样的政策去更多地干预市场经济活动，那么这样怎么可能实现市场在资源配置中的决定性作用呢？

这段评论说明田国强教授对我们前文论述的有为政府所具有的动态变迁与改革的含义尚有误解，因此我们接下来将详细论述并说明目标与过程的差异，以期望能消除对有为政府动态变迁的疑问。