第三节
创新治理体系：上海建设全球科创中心的制度构建

一、科技体制嬗变：从科技管理转向创新治理

“治理”一词来源于公共管理领域。根据全球治理委员会的定义，治理是各种公共的、私人的机构和个人，管理共同事务诸多方式的总和，它是使不同甚至相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。^①在治理的理念视阈中，政府、企业和社会组织之间不是零和博弈，而是正和博弈，其合作将产生“1+1+1>3”的效果。政府的宏观调控职能、企业的市场主体作用与社会组织的网络能力，相互配合、彼此补充，协同推动一个国家或地区向着更好的、更健康的方向发展。创新治理是指治理理念、结构、模式等在科技公共管理中的运用，是公共治理理念在科技创新领域的延伸，^[1]它强调创新管理决策、创新政策制定过程中的多方主体的参与性、合作性以及民主性，是近年来世界各国科技宏观管理的新趋势。

①黄.国外大都市区治理模式.东南大学出版社，2003：5-6.

1．科技管理-创新管理-创新治理：我国科技管理体制的历史演化

在科技体制改革方面，我国经历了由政府主导下的“科技（研发）管理”到发挥市场基础性作用的“创新管理”再到发挥市场决定性作用的“创新治理”的转变（表1-5）。

新中国成立后，我国采取了高度集中的计划经济体制，在科技创新领域也实施了统一计划调配的举国体制，政府在科技创新事务中进行全面管理甚至牵头组织实施科技创新活动。1978年党的十一届三中全会特别是20世纪80年代初期启动科技体制改革以后，在面向市场转型中，注重政府管理和市场机制的相互协调，重视发挥市场配置创新资源的基础性作用。21世纪以来，随着科技创新战略地位的逐步提升，特别是由于国家创新系统的建设和完善，参与创新活动的主体和要素日趋多元，开放、协同、融合成为创新管理和创新服务的重要取向。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，国家创新治理体系和治理能力现代化折射在科技创新领域，就是创新治理体系和治理能力的现代化。可以说，十八届三中全会提出的治理理念和目标追求，成为我国推进创新治理的里程碑，由此，我国科技体制机制改革进入了推进创新治理体系和治理能力现代化的新阶段。

“科技（研发）管理”更多面向的是科研单位，更多运用的是管理手段，更多聚焦的是研发（或科学技术开发）环节，更多着力的是组织科研活动。“创新管理”面向的是产学研用、大中小微等各类创新主体，围绕从研发到产业化应用的创新全链条，采取的主要是服务方式。从“科技管理”到“创新管理”，虽然强调了政府管理部门对创新主体的服务功能，但两者都隐含了政府的主导作用和“居高临下”的地位，而在“创新治理”的理念中，政府只是创新网络中的一员，政府这个主体与其他主体处于平等的地位，不同主体之间相互制约、相互协同。

2．创新治理的意义及必要性

多主体、多层级、多中心、网络式、参与型的创新治理理念，旨在提高创新效率，降低创新成本，提升创新资源的配置效率及科技创新与社会、经济等方面的发展协同。

第一，创新治理有利于促进创新资源共享，提高资源配置效率。目前制约我国资源配置的一大问题是条块分割，科技经费分散在不同部门、不同地方。条块分割时常导致国家治理的碎片化状态，正如美国著名中国问题专家李侃如所说，实际上是“支离破碎的权威主义”^[2]，应该整合的没有整合，应该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉，以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。

随着现代科技的发展，重要科技创新成果的诞生往往需要跨行业、跨部门、跨学科、多元主体的网络式合作，这对打破部门界限，促进创新资源共享共用提出了更高的要求。创新治理可以通过加强多部门的联合与协调，推动跨组织联结互动，调动多元主体协同参与，通过创新公私部门合作机制等多样化的联合行动，来共同促进创新资源的共享、提升创新资源的配置和使用效率。

第二，创新治理有利于缓解“政府失灵”，提高政府创新服务效能。在创新治理体系下，政府、大学、研究机构、企业、中介结构等结合为一个有机整体，创新成为在分工基础上的彼此合作、相互协调的行为。创新治理对政府行为提供了约束规则，同时也为发挥各类创新主体在创新中的独特作用提供了重要的制度保障。与其他组织和主体相比，政府在一些方面具有独特的优势。在现代社会条件下，只有政府才有能力将科技活动和经济活动统一起来；只有政府才能够为知识创新提供各种法律法规保护和政策支持；只有政府才能协调好企业、教育和科技等机构之间的联系。但是，由于政府的创新政策可能导致其他市场主体经济动机的扭曲，尤其在发展中国家和地区，当受过训练的行政管理人员的供给非常有限时，官员的官僚主义行为不仅会损害政府政策的实际效果，而且还会危害本来就很脆弱的市场机制。这个时候就很有必要建设一套完备的创新治理机制来有效防范“政府失灵”。因为在现代科技创新活动中，创新已不再是在线性序列上单向作用的产物，而是不同行为者和社会建制相互作用的结果。各类创新参与主体的作用发挥及政府的多元约束可以抑制政府对创新的过度干预，可以有效防范政府行为对创新活动的扭曲。

上海建设全球科创中心需要形成以市场为导向的创新管理体制机制。以市场为导向，发挥市场配置创新资源的决定性作用，并非要否定政府的作用，而是要求政府更好地发挥作用，沿着市场起作用的方向发力，为市场在创新资源配置中发挥决定性作用创造良好的环境。

第三，创新治理有利于克服“市场失灵”，提高市场运行效率。知识是一个多层次的体系，在市场机制的调节下，那些具有公共物品性质的知识的有效供给会出现短缺，因此，市场在基础研究、公益性知识等方面存在失灵问题。传统的解决方法，一是加强政府在创新中的作用，对于社会必需但私人不愿意或无力进入的基础研究和技术领域，由政府投资或给予资金支持；二是建立健全知识领域与经济活动之间的中介机构；三是扩大对外技术交流；四是开辟高新技术园区等。在没有完善的创新治理体系和治理机制的前提下，这些措施虽然可以发挥一定的作用，但是它们之间缺乏协调，不能形成组合效应。例如，由政府支持公益性知识的研究虽然可以一定程度地缓解这些知识有效供给不足的难题，但却容易导致公益性知识研究与经济社会发展相脱节的问题。

完善的创新治理体系既可以发挥市场机制在竞争性领域的驱动作用，又可以克服在非竞争性领域的“市场失灵”问题。这是因为，创新治理体系可以保障技术的私人性和公共性的合理平衡，在有效避免私有化弊端的同时保护创新者追求利益的动机。

第四，创新治理有利于缓解“系统性失灵”。所谓“系统性失灵”，是指创新系统中的各行为主体之间缺乏协调，公共研究部门的基础研究和产业部门的应用研究彼此错位，技术转移机制不健全和信息机制残缺，企业的技术吸收能力薄弱等因素导致国家或区域创新能力贫乏的一种状态。“系统性失灵”势必妨碍技术开发和技术创新，完善创新治理体系则有助于在制度和政策层面缓解和纠正“系统性失灵”。

创新治理本身是一个强调系统化的社会工程，它维护市场机制，但也主张发挥政府的主导作用；它强调企业是创新的主体，但也重视大学和研究机构的重要作用。创新治理有利于促进知识、信息等创新要素在不同创新人员、企业和研究机构之间的流动及融合。知识的流动是创新过程的关键，创新和开发是创新体系中的企业、大学和科研机构等行为者一系列复杂的相互作用的结果。对于政策制定者来说，树立治理的理念有助于找准提高创新能力和竞争力的关节点，有助于找到与制度和政府政策相关的“系统性失灵”问题。从创新治理的角度看，政策就是为了改进在创新体系中的行为者和制度联系的结构，目的在于提高企业的创新能力，特别是企业消化和吸收技术的能力。

3．创新治理的基本模式

随着创新治理的发展，如何构建适应当前科技发展需要的治理模式成为国内外研究热点。总体上看，目前比较典型的创新治理模式主要有三种：

（1）多中心协同治理模式。该模式主张在国家科技创新行政机关之外由一个或多个公共机构直接从事科技创新公共事务的治理，安排集体决策过程中的利益相关者进行对话、协商，倡导通过公共论坛的形式开展合作，注重对话的及时性、主体间的信任与相互依赖。论坛自身是由公共机构发起的，参与者也包括非国家行动者，参与者可以直接决策，而且论坛是具有正式组织的（图1-5）。多中心协同治理模式的对象不仅包含公民个人及其参与的有组织的团体，也涵盖公共机构和非政府利益的相关者；参与形式不仅仅是协商，也有双向沟通和相互影响。

（2）多中心网络化治理模式。该模式倡导主体间的谈判，将政府角色从决策和执行转变为指导和协调，赋予地方自主权，丰富治理体系的主体层次，实现治理主体多元化和决策合理化。例如，随着欧洲一体化的深入以及成员国间科技合作的增多，在欧盟范围内，国家将不再是原有科技政策的制定者和主导者，科技政策制定主体多元化，跨区域、跨国科技政策已经成为各国乃至欧盟科技政策的重要组成部分，各国的科技政策体系多元化程度进一步加强，欧洲科技发展已经越发呈现出多主体参与、政府居中协调的特点，而科技政策制定和执行中体现出的集权和分权也将成为欧洲今后科技政策发展的趋势。

（3）多层级治理模式。该模式侧重于体现国家和地区政府间就科技政策制定、监管以及转化间的协商、互助与博弈过程。法国就是多层级治理模式的典型案例。法国的多层级模式是在欧洲一体化进程中权力下放的环境下逐步构建出的，鉴于各地区科技发展水平和层次的不同，倡导各地不同的科技发展需要与中央政府统一的科技政策之间进行对话和谈判。该模式假定权力多元化，倡导多个行动者之间共享特定的资源，注重各级政府政策的特殊性，不主张完全统一的科技政策，主张在竞争之下进行谈判和协商，倡导各地之间以及各地和中央政府之间的互助和博弈，但保留中央政府在科技政策制定和施行中的权威性，协调中央政府和各区域以及各区域之间的利益均衡。多层级治理模式所要实现的是一种半自治的权力，由平等行为主体互相支持，而不是成为几个独立的分支机构，它要达到的是一种自上而下、自下而上的网络治理模式，而地方政府和中央政府间的独立程度正是界定这种网络治理的特点。在多层级治理模式构建过程中，需要实现公共权力和私人权利的分离，而这一过程本身需要中央政府的干预指导。

综上所述，无论是何种创新治理的模式，多中心、多层级、多主体参与都是其共同的基本特征。创新治理需要建立一种开放的管理过程，注重不同主体共同参与的包容性治理，倡导在框架内开放对话，将科技创新系统视为一个整体，以一种反思和包容性的形式对科技创新公共事务进行管理。“参与”“协商”“合作”是科技创新治理的三个关键词，从政府单一主导的科技创新管理到倡导多元主体参加的联合治理，逐渐形成政府、市场、社会和谐共生的治理格局。

4．创新治理的主要特征及基本要求

创新治理理念强调参与创新的各类主体间的分工、配合与协同。在国家治理体系内，政府部门并不完全垄断和支配一切科技创新资源，拥有科技创新资源、承担科技创新发展使命的还有企业、学校、科研机构、社会组织等主体。创新不再只靠市场和政府力量推动，还必须依靠社会组织的积极介入。社会组织非营利性、非政府性的特点，决定了它能在政府和市场之外的“第三域”发挥独特作用。例如，基金会作为一种民间筹款机制，可以投资被政府和企业忽略的科学研究领域，形成多元化科技投入机制；科技社团作为科技工作者的社会组织，能够提供科普、信息等公共服务；行业协会可以架起沟通企业和政府的“桥梁”，充分发挥政策协调职能，促进创新政策的有效落实。作为政府、市场和社会三方协同的运作设计，创新治理通常具有以下典型特征和基本要求：

第一，创新治理必须遵循科技创新规律。科技规律与经济规律既有机联系又相互区别，不能简单地以经济建设的思维模式来管理科技工作。经济建设活动（项目）一般都有严格的路线和实施方案，有比较明确的投入产出关系，其效果也可在一个比较短的时期内显现出来；而科研活动通常难以确定具体的路线和实施方案，也不能用工程化的思维来推进，很难明确界定投入和产出的关系，其效果的显现存在不确定性。因此，考察科技对经济社会发展的支撑作用，重点是看科技成果转化为现实生产力的程度，核心是促进技术的流动、转移和交易。对科技投入的绩效评估，也不能单纯从经济效益来考察，而要综合考虑科技项目的经济效益、社会效益、生态效益等。

第二，创新治理必须达到政府、市场和社会的平衡。科技产品具有公共产品、私人产品和混合产品的综合属性，科技管理要找准政府、社会、市场三者的平衡点。科技产品可划分为私人产品、公共产品及具有公共产品性质和私人产品性质的混合产品。公共产品包括基础性强、共性强的科学知识及技术成果，其供给具有成本高、规模大、周期长和收益低等特点。公共产品主要是公共投资生产的，在管理上要求公共决策和公共监督，政府在管理过程中要表现出高度的公平公正性和信息透明度。私人产品在科技管理领域更多地表现为企业为获得竞争优势所需的技术，包括专利、专有技术等。混合产品是介于应用研究与产品开发之间的技术、高风险的技术开发等，处在公共产品和私人产品之间。科技管理要区分并充分发挥好政府、市场、社会三种力量。政府是公共科技产品（如基础研究、一部分公益技术和科技基础设施建设等）的投入主体；企业则多介入风险低、竞争性高的私人产品领域（如专有技术的研发、竞争性技术产品的生产和产业化等）。而混合科技产品，如应用研究、竞争前技术、战略技术的研究开发主要是为了地区利益和社会公众利益，一般由政府投资，但由于个人或企业也可以受益，在政府投资分担风险，并给予其相应的权益情况下，一些有实力的企业为某种竞争战略，有可能与政府共同投资。各类社会组织则在“市场失灵”和“政府失灵”的地方提供中介服务。

第三，创新治理必须有利于提高创新资源配置效率。科技创新资源具有稀缺性，优化配置科技创新资源、提高资源利用效率是科技创新治理的核心和关键。科技创新资源不仅是科技创新的基本材料，也是国民经济和社会发展的战略物资，是原始创新和获得知识产权的主要来源。稀缺性是科技创新资源的本质属性。科技资源的稀缺性迫使人们去研究它的最佳配置以及如何实现这种最佳配置。优化配置科技创新资源、提高资源利用效率也就成为一切科技管理工作的核心和关键。要聚焦有限目标，对各个相对独立的科技活动单位、功能结构及其互动关系进行融合、类聚和重组，重新结成为一个新的有机整体，形成一个效能更好的、效率更高的新的科技资源体系，加快现有资源的高效利用、分散资源的集中利用、不同资源的综合利用，变“有限资源”为“无限效率”的根本途径，全方位地为科技创新提供保障。

第四，创新治理具有多元参与的本质特点。参与创新治理的主体包括政府管理部门、各类创新主体和创新中介服务组织。创新主体（科技组织）又可以分为主要从事基础研究的公益性组织和主要从事以营利为目的的商业性组织——企业，以及介于两者之间的半公益性组织，如行业协会、科技社团等中介服务机构等。这些主体间相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商、谈判，通过合作的形式，来解决各个层面上的科技创新发展问题。创新治理需要基于不同主体的特征和利益诉求，加强信息互通、加快构建创新治理体系，有机整合参与创新系统行为的各个方面、各种要素，从而形成机制性的分工与合作、社会化的创新氛围和千军万马参与创新的局面，科技管理部门要从过去单纯着眼于一个个微观项目，事事亲力亲为，转而注重宏观考量，重心放在挖掘、整合、优化丰富的科教资源上，进而调动各方积极性，组织科技攻关的“大合唱”，实现从“单打独斗”走向“合纵连横”。

二、创新治理体系：实现创新治理的制度保障

创新治理体系是创新治理研究的核心概念之一，它是指管理科技创新的制度体系，包括科技创新的体制机制和法律法规安排，具有多主体、多层次和互动性等特征。创新治理体系是实现创新治理的根本制度保障，只有构建完善的创新治理体系才能提高创新治理能力，才能实现高水平的创新治理。

1．创新治理体系的内涵及构成要素

创新治理体系是创新主体、创新要素之间相互作用而形成的以体制、机制、制度、政策为核心依托的创新活动管理运行体系。创新治理体系包括核心层的价值导向、中间层的制度安排和外围层的政策工具。在这个体系中，主要包括三类要素：一是参与治理的主体，主要包括政府、大学和科研院所、企业、中介组织和社会组织等；二是创新治理的对象，即治理客体，主要是指创新活动所需的各类创新要素，如知识、创新成果、创新资金、创新基础设施等；三是治理主体之间、治理客体之间以及主体和客体之间相互作用的方式和途径，主要包括与创新密切相关的各类制度安排、政策设计及法律法规等，也包括影响创新活动的各类非制度性的行为规范、道德因素及风俗习惯等等，如科学家共同体的基本规范等。

2．创新治理体系的运行机制

创新治理体系能否正常或高效地运作，关键在于主客体之间的制度设计和机制安排。一般而言，在创新治理体系中，主要的运行机制包括约束机制、激励机制和协调机制等。

（1）约束机制。约束机制是对创新系统内部违约者的惩罚制度，通过约束机制直接对系统成员的行为作出限定，防止某些有害行为对创新系统的整体性和创新能力等造成破坏，包括限制性进入机制（如申请政府资助项目的条件要求）、第三方评估机制、司法惩罚机制（如知识产权保护等）和创新系统内部的行业规范（如科研道德、创新文化）等。

（2）激励机制。激励机制是指通过对创新治理体系各参与主体各方成本和收益的内化，抑制“搭便车”等机会主义行为，即通过声誉机制、收费和价格机制来让多中心主体了解违约的机会成本和合作所带来的收益，收益大于成本的部分就是激励机制的激励根源。在创新系统中，不同创新主体资源相互依赖，价值共同创造和分享，作为“经济人”的成员各方可能会试图少做贡献而多分享价值，这些机会主义行为使整体的创新能力下降和优势丧失。治理主体根据各自的利益诉求而参与创新系统的治理活动，可以抑制短期行为的冲动，为树立和维护良好的信誉提供较强的激励。

（3）协调机制。协调机制是指不同创新主体之间得以相互接触，实施对资源、技术和知识的共享，形成相互的信任，使得各治理主体在治理目标上达成一致。协调机制包括知识交流和共享机制、文化机制、资质标准化、信任机制等。

三、多元共治模式：全球科创中心的必然选择

从纽约、伦敦、东京等全球典型的科创中心的治理模式来看，多元主体共治几乎是所有全球科创中心城市的共同特点。一般而言，参与全球科创中心创新治理的多元主体有政府管理部门，高校、科研院所和企业等创新主体，科技社团、中介组织等社会组织，以及金融机构等支持机构，它们在创新治理体系和过程中的功能定位各有不同。

1．政府：全方位支持与方向性引领

政府是城市和区域发展中的能动性要素，是“游戏规则”的制定者、创新环境的维护者和创新氛围的塑造者。政府的积极参与往往能在很大程度上决定城市未来的发展方向，它是创新的直接投入者、创新发展蓝图的规划者、创新政策和法律法规的制定者。在三螺旋模型中，政府是拥有优先特权的核心主体，对城市外部环境、内部要素以及产业研发活动本身都能产生重大影响，不仅主导着产业与大学之间的合作，为两者牵线搭桥，同时还提供相应的政策支持与协调引导。因此，它在全球科创中心的发展中扮演着宏观管理者和利益平衡者的角色。

2．企业：创新的核心主体

国家创新系统理论将企业作为创新的领导和关键角色，认为企业是创新之源，也是技术与经济结合的关键环节。企业是科技创新的主导者，而引擎企业或龙头企业是城市和区域科技创新的发动机，对整个城市的科技创新活动具有带动和组织作用。当然，大企业的成长是以大量中小企业的存在为前提的。一个城市的创新活力来自于大量中小科技企业，特别是新创企业的集聚，但只有从中小企业中成长出若干或一批世界级的引擎企业才是全球科创中心形成的重要标志。引擎企业不仅集中了某一行业绝大部分研发投入与产出、带动着产业链上下游企业以及相关配套产业的发展、引领区域产业集群，而且还成为全球创新行业发展的风向标。它们还是技术的“溢出”者，许多新技术和新企业的诞生都是来自大企业的“溢出”效应。

3．大学和科研院所：基础研究和人才培养的主阵地

大学和科研院所作为专业人才和知识技术的重要摇篮，在区域创新发展中具有独特的作用，是创新治理的重要力量。在全球科创中心的形成和发展中，世界一流大学具有三大功能：知识输出、人才培养和创新实践。现代大学集人才培养、科学研究和创新创业于一体，为城市科技创新发展提供源源不断的优质人才。如果把大企业比作科创中心成长的发动机，大学就是发动机燃料的供应者。大学是人才培养的摇篮和科学研究特别是基础研究的主阵地，是城市创新氛围的塑造者。自从20世纪30年代斯坦福大学的弗雷德·特曼（F．E.Terman）教授把“创新”引入大学以来，现代大学在技术实践和技术商业化方面发挥着重要作用，大学与产业界的联系日益紧密，创新和创业成为研究型大学的新使命。科研院所曾经是我国科研五路大军之一，在创新治理和创新体系中，科研院所与高等学校类似，主要从事知识的生产活动，部分科研院所也具有人才培养功能。但与高校相比，科研院所的知识生产活动更多是应用基础研究，对促进基础研究知识的转移转化和应用具有重要作用。

4．金融机构：创新的供血机制

金融在现代市场经济中处于核心地位，是连接各要素市场的纽带。金融为科技创新及成果转化提供资金支持，是科技创新的供血机制。科技创新具有高投资、高风险的特点，尤其是科技成果转化为新产品进入市场之前的环节对于资金的需求极大，如果资金链断掉，则往往意味着新产品的夭折，也意味着科技成果转化的失败。政府的投资相对于需求来说是不足的，如果有大量风险投资机构和金融机构愿意投入，对于科技成果转化将起到极为关键的作用。由于大多数风险投资机构和金融机构都是以营利为目的的，具有控制投资风险的本能需求，而对科技成果转化的投资面临较高的不确定性，因此对于这两类机构的介入，需要政府引导作用的发挥和担保机构的积极参与。政府的引导作用主要是在政策上对于相关投资机构和金融机构给予税收优惠；而担保机构的积极参与则是在企业的资金需求与两类机构的避险要求之间提供一个中间缓冲带，分散投资风险。

5．社会组织：专业服务与端点链接

在创新系统的治理中，包括科技社团、行业协会以及各类科技中介服务机构在内的社会组织是极为重要的主体力量。社会组织是创新网络中的一个重要节点，是和企业、政府、大学及科研院所等相互依赖、相互作用的利益主体和治理主体。社会组织在创新治理中的作用主要体现在两个方面：一方面，提供专业化服务，包含高科技产业孵化器、创新服务平台等多种类型，它们可以提供有关科技创新的全方位服务，对科技创新发展具有重要的推动作用，此外如市场、管理、人力、财务、金融、法律等也是其提供服务的重要内容。另一方面，促进各创新主体多中心连动和创新网络端点链接，优化创新创业氛围。产业界、大学及科研院所、政府等具有不同资源优势的创新主体进行合作交流形成的制度创新，是区域创新网络的基础，这种制度创新能够确保企业、高校和科研院所的主体性，有利于改善创新系统的治理结构，优化创新系统的创新氛围。

[1] 陈套，尤超良.我国科技创新系统的治理与创新治理体系建设.科学管理研究，2015（4）.

[2] 孙福全.推进国家创新治理体系和治理能力现代化.科技日报，2014-11-03.