第二章
行政系统内自我规制

第一节
行政系统内自我规制概述

一、行政系统内自我规制的含义

行政系统内自我规制是指行政系统内对行政规定从生到死全程控制和监督的活动。目前，我国行政系统内自我规制主要表现在建立和运行行政规定制定程序、备案、审查和清理制度，细化《行政复议法》中有关行政规定附带审查程序制度，并在行政系统内以权限正当性和程序正当性达到确保行政规定制定权限和程序本身具备合法性，并在公布实施后全面及时地纠正违法或不适当行政规定的目的。由此可见，行政系统内自我规制主要包括四个层面的内容：（1）建立和运行行政规定一般制定权限和程序制度；（2）建立和运行备案审查制度；（3）建立和运行清理制度；（4）建立和运行行政规定附带审查程序制度。

二、我国行政系统内自我规制问题出现的背景

（一）依法行政要求行政规定必须面对正当性拷问

正当性是正义在秩序、权力、制度方面的体现，是人们用来讨论一种公共权力（如行政规定制定权）行使的目的、权限和程序是否正义时所使用的一个学理性术语。在法律意义上，“正当性”一词基本上可以和合法性通用。因此，“正当性，也称合法性，英文用legitimacy表示”^[1]。但是，有学者认为，“正当性”和“合法性”并不一样。“合法性”有广义和狭义之分，广义的合法性中的“法”不仅指实定法，也指事物的法则或原理；而狭义的合法性则仅指符合实在法的规定，强调现实的确定性和如何有效“应用”问题，侧重于经验实证层面。因此，具有批判性品格和注重理性反思层面的“正当性”一词在含义上就与广义的合法性更为接近。^[2]在当代民主宪政体制下，依法行政理念要求公权力行使至少应当在目的、权力和程序等方面具备正当性。也就是说，行使公权力至少应该具备以下四个方面的正当性要求，即权力存在理由的正当性（或者是权力来源的合法性）、权力主体资格的正当性、权力运行程序的正当性以及权力行使动机与结果的正当性。^[3]由于立法机关相对于行政机关而言不具备规范行政管理职能行使所应具备的专业性知识和效率，因此依法行政不可逆地转向依规则行政。^[4]然而，制定这些立法性规则和非立法性规则的目的、权限及其程序则依然需要满足正当性要求。因此，从广义合法性上理解，行政规定的正当性是指行政规定不仅应当符合实定法规范，而且应当符合超实定的、具有现代宪政价值要求的“正义法”的要求。^[5]这些正当性要求，不仅能够避免行政规定因违法或不当而引发的法制无序状况，而且有助于使行政规定获得权威性。

然而，目前由于我国行政系统外的权力机关并没有出台明确规制行政规定制定权限和程序的制度，也由于权力机关长期没有落实事后保障行政规定正当性的备案、审查和撤销监督制度，^[6]因此行政系统内出台规制行政规定制定权限、程序、备案审查以及撤销监督制度具有填补行政系统外规制制度空白，确保行政规定制定主体遵循正当程序并依法正当行使行政规定制定权的重要法治意义。

同时，由于行政规定本身制定的目的一般在于落实或具体化法律、法规和规章等法文件中有关行政管理的内容，但相对于行政法规和规章等行政规范性法文件而言，行政规定的制定主体及其权限更为复杂多样，程序则更为简单灵活，因此行政规定既是大量具体行政行为的直接依据，又因制定主体及其权限、程序缺乏规范而丧失了行政规定本身所应当具备的权威性。在行政诉讼中，法院将不得不间接地对作为具体行政行为依据的行政规定作出是否适用的司法审查。经审查，如果法官对行政规定的制定权正当性（或权力来源的合法性）、制定主体资格正当性、制定权运行程序正当性以及制定权行使动机和结果正当性持有疑问，那就可能导致因法院不承认行政规定具有法律效力，进而使行政机关依此行政规定作出的大量具体行政行为陷于“于法无据”的状态，并且阻碍行政管理职能发挥和降低行政效率。因此，行政系统内对行政规定的规制将有助于行政规定本身在行政诉讼中获得司法尊重。

随着监督和制约权力理念的深化和依法行政的逐步推进，特别是2000年实施的《立法法》对立法权限和程序作出规范之后，社会各界对行政机关依法规范行政相对人权利和义务的呼声越来越高，正当性拷问成为宪政体制下行政规定制定主体必须承受的外部压力。从20世纪90年代初，日益健全的地方法制为行政机关行使行政规定制定权“扎紧了篱笆”，同时也使得公民、权力机关和司法机关拥有了评判制定行政规定的行为是否合法、正当的标准和监督手段。对于行政规定制定主体来说，这些评判标准和监督手段也使行政机关进一步感受到了来自公民、权力机关和司法机关等主体所共同形成的外部监督压力。为了回应现实国情发展要求，并使行政机关自身不至于屡次处于被动接受监督的地位，也为了改变频繁因行政规定违法或不适当而引发公众普遍不满的现状，甚至是行政主体出于趋利避害的本性，在制定行政规定的过程中，行政规定主体不得不加强自律，并在最高国家行政机关——国务院的推动下，地方政府逐步创建了自上而下的行政系统内自我约束机制。目前，地方政府在行政系统内对行政规定“从生到死”全程规制的措施和手段主要包括：创建能够满足程序正当性要求的行政规定制定程序、公布后备案审查监督和清理制度，以及在行政复议案件中对行政规定实施附带审查的监督制度等。

（二）行政系统内自我规制的内在动力

在我国现行宪政体制下，行政主体对依法行政理念和价值观的认同促成了行政系统内部提高行政规定质量和纠正行政规定违法及不当的内在动力。为了全面实现依法行政，并且不至于沦为仅仅是被动接受监督、制裁或社会谴责的对象，我国行政规定制定主体已经充分认识到，行政系统内自上而下对行政规定开展自我监督能够起到以下重要作用：

其一，有行政监督权的上级行政机关能够及时地从专业角度预防、发现或纠正行政规定可能引发的问题，减少和避免违法或不当行政规定带来的困扰和损失，积极维护行政机关的权威和保障行政相对人的合法权益，并为进一步作出科学的行政决策和制定必要的行政管理制度积累经验。

其二，行政系统内的层级领导与指挥职权有助于增强被监督的行政规定制定主体接受监督的自觉性。在经历多次全国性普法教育洗礼和开展社会主义法治建设之后，行政规定违法和失当的情况仍然频繁发生，这促使中央政府下决心对行政规定制定加强管理和控制，并要求地方细化和完善行政规定制定和监督制度。由于这一自上而下的行政规定自我规制要求已经成为评估地方政府依法行政指标的一项考核内容，^[7]因而已经调动了地方政府在行政系统内对行政规定开展自我规制的积极性。

因此，在中国特色的宪政体制下，日益具备理性、自律精神和法治理念的行政机关，面对外在立法监督压力和正当性拷问，有资格、有能力、更有动力在其职权范围内对行政规定“从生至死”全程作出具有重要意义的自我约束和自我控制。

三、行政系统内自我规制的功能和理论基础

（一）行政系统内自我规制的功能

从主要制度（即制定程序、备案审查、清理和行政复议附带审查等）看，行政系统内自我规制至少已经具备自我规范、自我纠错、制度更新、强化规范权威性四方面的功能。

1.自我规范功能

有学者认为：“中国政府法治建设具有很强的自我约束特征，也就是以政府的自我约束为基础和主导，以外来的司法监督和立法监督为辅助。加强依法行政的过程，主要是政府自己给自己上套，如《依法行政实施纲要》《政府信息公开条例》是典型的例子。”^[8]同时，也有立法实务专家提出：“湖南省（政府）……以极大的勇气克服了这样一个立法模式的问题，就是通过行政程序规定来约束政府行为、规范政府行为。”^[9]从这些学者和专家的言论中可以看出，我国法治之路一个非常重要的特色就是政府对自身行为的规制起着重大作用。同样，从现行规制制度和实践观察，规制行政规定制定权限和程序，作为我国法治建设不可分割的重要内容之一，主要呈现出政府自我约束的特点。

就规制制度而言，目前已经生效的行政规定制定程序制度和备案审查监督制度，主要是由国务院的部门和省级人民政府，以发布规范性文件制定程序条例和备案审查条例的形式规范的，即政府在行政系统内对行政规定制定的自我规范制度，从数量上看，远远多于行政系统外的规制制度，并且从约束严格程度看，前者的约束强度更大于后者。

就规制实践而言，相对于地方人大常委会依据《监督法》对本级人民政府行政规定实施备案审查实践和鲜见实际运作的司法适用性审查建议而言，在国务院部门和省级以下的行政系统内已经普遍建立了法制工作机构、备案审查处室以及复议机构等，并且一些行政部门和地方政府多年来已经对行政规定实际运作事先制定审查、事后备案审查和清理，以及复议审查等职能，甚至一些地方政府在行政系统内已经实践对行政规定“从生到死”的全程自我规范。

我国行政规定规制制度和实践之所以呈现出强烈的自我规范特征，其原因主要在于：

一方面，在民主宪政体制下，随着我国法治建设的发展，依法行政理念和控权价值观已经深入人心，并获得行政主体认同。这种理念和价值观的内化形成了行政机关遵纪守法和依法履行职责的内在动力。为了体现行政权积极依法为民服务的价值理念，细化和完善行政规定制定程序和监督制度势必成为行政机关的理性选择。因此，从20世纪90年代初开始，在国务院的推动下，国务院一些部门和31个地方省级人民政府逐步建立了行政系统内专门规范行政规定制定权限和程序的制度，完善了备案审查监督制度，细化了《行政复议法》的行政复议程序制度，甚至开始构建定期清理制度。同时，政府也已经认识到了行政系统内自我规制行政规定的重要性。例如，有地方实务专家就认为，地方政府对行政规定制定程序开展自我规范的主要原因在于控权价值观已经成为行政系统内自我规制行政规定的内在动力。^[10]

另一方面，在责任政府的法治理念下，行政系统外权力机关的监督力度加大，再加上《行政诉讼法》修改中司法审查行政规定呼声不断，^[11]这些外部压力共同强化了行政系统内对行政规定开展自我规范的紧迫感。为了促使行政机关依法发布行政规定，减少甚至防止发生行政规定侵犯行政相对人合法权益的现象，并及时纠正违法的行政规定，从1954年《宪法》的制定到2007年《监督法》的颁布，我国逐步建立和完善了权力机关对行政规定实施监督的制度。^[12]同时，据报道，在有关《行政诉讼法》修改讨论中，一些法学专家一再要求，《行政诉讼法》应确认司法机关对行政规定行使合法性审查权。^[13]这些现实存在的或者可能出现的外部监督制度不仅强化了行政系统外的监督主体对违法或不适当行政规定的监督力度，而且也对行政系统内行政规定制定主体形成了一种必须强化自我规范的外部压力。

2.自我纠错功能

一般而言，在一个国家的法治系统运作过程中，产生或出现种种问题和缺陷是难免的。关键在于产生问题或出现缺陷之后，该法治系统拥有一个自我调节、自我纠错、自我完善的机制以及时解决问题和弥补缺陷。^[14]因此，行政系统内的自我纠错功能，既是法治政府下行政主体具备理性和向善能力的本质体现，也是行政权行使应当具备正当性的外在要求。

就行政规定规制而言，我国行政系统内的自我纠错功能，主要是通过法制机构的一再审查来过滤掉或纠正行政规定中潜在或已经存在的违法或不适当问题。这种纠错性审查主要表现在以下四个方面：其一，在制定行政规定的过程中，制定主体内设法制机构会对行政规定作出合法性和合理性审查；其二，行政规定发布后，制定主体的上级行政机关对申请备案的行政规定开展合法性审查；其三，行政复议机关在审理行政复议案件中可能对涉及案件处理的行政规定进行合法性审查；其四，在定期或不定期的清理行政规定工作中，制定主体也会对行政规定开展审查。目前行政系统内已经开展的制定中审查、公布后备案审查、复议附带审查以及定期和不定期清理审查等行为，正是为了及时纠正行政规定中可能存在的违法或不适当问题而设置的。

目前，我国31个省份都已建立规范性文件备案制度，其中27个省级政府专门制定了规范行政规定制定行为和实现层级监督行政规定的种种地方政府规章；同时，绝大多数地方已经形成了省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的体制框架，实现了县级以上地方各级政府对其所属工作部门和下级政府违法或不适当的行政规定实施有效监督。从国务院办公厅2006年和2009年公布的有关通过行政系统内备案审查从而纠正违法或不当行政规定的统计数据看，仅 2003—2005年上半年，31个省级政府对报送备案的9745件规范性文件进行审查，就发现了623件行政规定违反上位法规定，并已对这些违法文件按照备案审查监督程序作出了处理。^[15]其后，2004年至2008年10月，31个省级政府又对省级政府部门和设区的市人民政府报送备案的38892件规范性文件进行审查，并对其中1971件存在问题的行政规定作出处理。^[16]由此可见，行政系统内建立备案审查监督制度，的确有助于及时发现和纠正行政规定中存在的违法或不当问题，从而有效实现行政系统的自我纠错功能。

相对于司法审查纠错而言，行政系统内的这种自我纠错功能，不仅有助于及时阻止违法或不当的行政规定对行政相对人造成更大侵害，而且有助于增强行政规定的权威性。因此，在行政系统内，我国正在通过制定过程中的法制审查、发布后的备案审查、行政复议附带审查以及清理审查等多重审查，不断纠正行政规定中可能存在的违法或不当问题，以实现行政自我纠错。

3.制度更新功能

成文规范都具有相对稳定性的特点。这一特点使得成文规范往往或多或少地滞后于需要其调整且不断发展的社会现实关系。相对于权力机关的立法和行政立法而言，行政规定的制定效率更高，因而也更能够及时适应经济发展的客观要求。然而，当特定规范性法文件或行政政策随着社会现实关系的变化而变化时，贯彻执行该规范性法文件或行政政策的行政规定就会变得相对滞后。因此，行政机关需要对自己制定的行政规定不定期或定期地开展清理活动，以改变行政规定因其相对稳定性而带来的制度滞后状况，并确保行政规定的内容因及时更新而跟得上社会发展变化。

从20世纪80年代初期起，我国的最高国家行政机关已经充分认识到了行政系统内全面清理行政规定所具备的制度更新功能。在1983年9月22日国务院办公厅发出了《关于转发国务院经济法规研究中心<关于对国务院系统过去颁发的法规、规章进行清理的建议>的通知》后，地方各省级政府不仅对行政法规和规章等行政规范性法文件作出清理，而且对行政规定进行了较为全面的清理。例如，山西省政府办公厅1984年2月25日印发的《关于清理建国以来地方性法规规章和规范性文件的通知》，就不仅要求对省政府发布的规章予以清理，而且要求对省政府（包括原省人委、省革委）发布的规章外其他规范性文件和省直各委、办、厅、局发布的规范性文件进行清理，清理的结果是：确认从1949年10月至1984年底的山西省政府制定的272件规范性文件中125件继续有效、78件修订、69件废止。^[17]又如，应国务院要求，2010年国务院部门和地方各级政府对行政规定开展了全面清理工作。在这次行政规定清理工作中，大量行政规定因滞后而被修改、废止或宣布失效（详见表2-1)。再如，“近几年来，社会政治、经济形势发生了很大变化，现行规章及规范性文件中有些已经不能适应形势发展的需要，有些适用期已过，有些已被法规或新的规范性文件所代替。为推进民政系统依法行政进程，更好地为社会稳定的大局服务”^[18]，民政部决定对规章及行政规定开展全面清理工作。基于此，民政部先后于1993年、2000年和2007年定期对其所属规章和行政规定进行清理（详见表2-2)。由此可见，在我国国务院部门和地方各级政府定期或不定期对行政规定开展的清理实践中，修改、废除或宣布失效已经事实上起到了促进行政规定及时适应社会发展变化而更新制度的功能。

①参见2010年12月27日发布的《民政部公告》（第193号),http://zfs.mca.gov.cn/article/tzgg/201101/20110100129874.shtml,最后访问时间:2011年1月24日。

②参见《紧紧围绕建设法治政府和服务型政府认真开展规章和规范性文件清理工作》,http://www.chinalaw.gov.cn/article/fzjd/fggzql/201005/20100500254119.shtml,最后访问时间:2010年7月25日。

③参见河南省人民政府法制办公室：《法制工作简报》2010年第24期。

④参见北京银监局于2010年11月26日发布的《北京银监局关于规范性文件清理情况的公告》,http://www.cs.com.cn/common_files/yjhgg1129/，最后访问时间:2011年1月24日。

⑤参见青海省商务厅于2010年11月9日发布的《青海省商务厅1995—2009年度规范性文件目录》,http://qinghai.mofcom.gov.cn/accessory/201011/1289350672429.doc,最后访问时间:2011年1月24日。

⑥参见广州市人民政府2009年12月31日发布的《关于市政府行政规范性文件清理结果的通知》,http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2811/201005/160945.html,最后访问时间:2010年7月20日。

⑦这里的清理文件总量不包括本次清理中被停止执行的行政规定。

①参见湖北省随州市人民政府法制办于2009年9月30日公布的《湖北随州市政府规范性文件清理情况的报告》,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200909/20090900140744.shtml,最后访问时间:2010年7月20日。

②浙江省温州市苍南县人大常委会调研组2009年9月22日发布的《关于县政府行政规范性文件清理工作调研报告》,http://www.cncn.gov.cn/www/xianrenda/2010/01/05/12816.htm,最后访问时间:2010年7月20日。

③民政部于1993年10月6日公布的《关于废止部分民政规章的通知》,http://www.gsmz.gov.cn/info/1922-1.htm,最后访问时间:2010年7月25日。

④民政部于2000年11月10日公布的《民政部关于废止部分民政规章及规范性文件的通知》,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=72905,最后访问时间:2010年7月25日。

⑤民政部于2007年10月29日公布的《民政部关于废止部分规章和规范性文件的通知》,http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=chl&gid=99117,最后访问时间:2010年7月25日。

4.强化规范权威性功能

在民主宪政体制下，法治原则要求行政权必须接受外部监督。随着权力制约理念的深化，我国行政机关已经深深感受到了来自公民、权力机关和司法机关等外部监督主体日益增强的监督力。同时，不受约束的行政规定，因事先缺乏正当制定程序支持，事后缺乏监督，容易引起群众不信任而使行政相对人因对立情绪而不配合执法，或者会导致法院在审理行政案件中因其合法性存疑而不适用，这些都会损害政府的公信力。因此，在行政系统内，行政主体对容易违法或不适当行使行政权并滋生行政腐败或引发公众普遍不满的行政规定制发领域，需要积极规范行政规定制定行为、建立和完善行政系统内备案审查监督、细化行政复议程序以及构建定期清理制度，以增强行政规定的权威性，并最终确保更多行政规定获得行政相对人的认同和人民法院的尊崇。^[19]

（二）行政系统内自我规制的理论基础

行政系统内自我规制的理论基础源于行政自制理论的出现与发展。行政自制是指行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列自我管理和控制机制，其首要的功能指向在于弥补以单纯的行政系统外部监督为手段的制约模式的诸多不足，完善行政权的综合性控制机制。^[20]行政自制理论强调，在坚持传统立法和司法机关对行政权实施外部监督与制约前提下，需要从行政权内部寻求控制权力的因素。

就美国而言，《联邦党人文集》中有关“迫使政府控制自己”就已经指出了应对行政权给予外部监督与自我规制。^[21]然而，传统的行政法理论一度主张，行政权好比一头关在笼子里的“狮子”，只有经过驯化之后才能给人们带来福祉。因此，对行政权的传统制约方式是一种强调外在制约的模式，即道德评价、立法制约、司法监督等。但是，由于立法规制与司法监督在面对行政自由裁量权时，合法性与合理性之间的张力不足，因此，外在制约与行政权力之间总是很难实现有效的契合与衔接，这样就频繁出现了行政权治理过程中的“一收就死、一放就乱”现象。同时，过于严格的外部制约虽有利于提高行政质量，但往往以牺牲行政效率为代价。然而，相对而言，行政自制的价值则在于承认立法、司法等外在制约模式的同时，承认行政主体也是理性“人”，具有自我反省与内在审查的能力，也能够辨别善恶、趋利避害，行政主体通过自我控制、自我约束不仅可以在法治框架下规范行政权，防止其恣意行使，而且可以保持行政权行使过程中应当具备的合法性与合理性之间的必要张力，从而最终达到公正而高效地行使行政权的目的。

最初，行政自制起源于行政系统内对行政裁量权（尤其是警察裁量权）的自我规制。在20世纪六七十年代，美国的一些学者就已经发现行政法治实践的一大特点是：行政机关通过规则制定不仅可以有效实现行政管理的目的，而且可以实现对行政权的自我管理和监督。美国的高德斯坦（H.Goldstein）和肯尼斯·C.戴维斯等行政法学者和专家们对此现象作出了较为详细的论述。其中，高德斯坦提出，程序化的规则制定可以实现对行政裁量权的自我限制和规范，即“（规则制定）是一种程序，行政机关采取它以规则的形式明确其操作政策，以限定和组织其裁量权”^[22]。戴维斯则在其论著《裁量正义》中，详细阐述和论证了行政主体通过制定和发布行政裁量标准制约行政裁量权的可能性、必要性与必然性。他认为：“法律终止之处实乃裁量起始之所。”^[23]“然而，由于立法机关既没有能力又没有意愿做出实质性的改进；要求制定标准这一观念无法触及在没有立法机关授权情况下产生的大量裁量权；制定有意义的标准以及超越标准进一步制定规则的希望在于发挥规则制定权。”^[24]因此，“改进法律的标准在很大程度上是空想”，限定、构建和制约必要的裁量权的“希望不在于更好的法律标准，而在于较早制定更明确的行政规定”。^[25]同时，“通过制定规则，行政机关往往可以从模糊或压根就不存在的法律标准转向相当明确的标准，然后随着经验和认识的发展形成指导性的原则，最后在相关问题容许的情况下形成明确详尽的规则”^[26]。最终，“立法机关或行政官员通过运用规则制定权可以提供必要标准这一观念，就会逐渐发展为这样一种积极的司法要求。即行政官员的权力倘若不存在有意义的法律标准指引，就必须在合理的时限内发布有意义的规则以便适当限制他们在个案的裁量权”^[27]。尽管戴维斯并没有明确、系统地论述行政自制理论，但他有关行政系统内自我规制行政裁量权具有重要意义的阐述，事实上应该算作美国行政法学者研究行政自制理论的发端。同时，在20世纪70年代中期，美国治安问题专家们也一致认为：“行政规定制定程序是实现治安问题的最大希望。”^[28]这是因为，“无论是司法还是立法途径控制警察裁量都有着内在局限，而且都把某种行政控制形式看作最佳的长期解决办法。即使是排他规则最有力的支持者也承认，法官在全面监督日常治安活动方面能力极其有限，最有效的控制是由治安部门自己制定并执行的控制”^[29]。这些论述都充分说明，在行政法治实践过程中，相对于立法和司法对于行政权的外部规制作用而言，行政系统内的自我规制对于实现依法行政和落实法治目标具有极其重要的意义。

就国内行政自制而言，自20世纪90年代中期起，我国已有一些行政法学者开始关注政府内部权力自控的兴起现象。^[30]目前，我国行政自制理论仍属于行政法学研究领域颇受争议的理论范畴和研究议题之一。^[31]在推崇行政自制理念的学者中，有学者认为，对行政自制理论提供有力支撑的，应是库利（Charles Horton Cooley）提出的行政主体与行政相对人之间的“镜中我”理论、米德（George Herbert Mead）所主张的“自我”与“宾我”理论。^[32]但是，笔者认为，行政自制理论实质上应源于行政主体的自我成长理论。也就是说，如果认为一国政权机关建立之初的行政主体不具备理性并且没有反思自己不良行为的能力，因而需要种种外在力量通过“他律”对其进行必要监管和控制，那么在行政主体的成长过程中既需要权力机关为其制定规则以规制其行使行政权的行为，也需要行政相对人向司法机关提出行政诉讼请求以通过审理案件监督其不良行为。因此，在行政主体“出生”后及发展的早期，理论上，有必要强调外在的“他律”力量在行政规制中的主要作用。但是，在这个“孩子”经历了多年被教育监管，并且已经具备理性且对自身的不良行为具有较强的自我反思能力之后，相对而言，“自律”比“他律”就应具有更加重要的意义。也就是说，在经历了多年的发展之后，行政主体的自制会显得越来越重要。在规制行政行为的种种内部和外部力量中，成熟、理性且具有反思能力的行政主体最终会由规制行政行为中的次要力量而转变为主要力量，并以“自律”取代“他律”的主要规制地位。因此，可以说，作为规制行政权力的一种内在因素，行政系统内的行政主体除了天然具有扩张与滥用行政权的本能外，还拥有自我管理、制约和监督行政权的积极潜能，并且这种潜能会随着行政主体的成长而增强，而这才是行政自制能够发生，并且能够越来越比权力机关、司法机关以及行政相对人等外在监督规制力量对不良行政行为起到重要规制作用的理论基础。

目前，国内一些学者已经较为系统地阐述了行政自制理论的重要意义，即通过内部分权与自我监督，可以规范和引导行政管理走向良善和谐的治理轨道。^[33]基于行政自制理论不但承认立法和司法等外部力量对行政规定制定权的制约和监督，而且充分肯定行政系统内对行政规定进行自我规制的必要性和可能性，因此我国行政自制理论的发展不仅有助于推动行政规定自我规制研究，而且有助于人们重新认识行政系统内自我规制在行政规定综合规制机制中所占据的极其重要地位和应发挥的主要作用。

四、国外行政系统内自我规制情况——以美国为例

美国1946年《联邦行政程序法》将行政规则分为立法性规则与非立法性规则。其中，立法性规则是政府机构根据国会命令或授权预先规定了法律和政策的内容；非立法性规则包括阐释性规则和程序性规则，其中，阐释性规则是应公众要求政府机构阐释如何理解现有法律政策而产生，程序性规则主要是规范政府机构的组织及其运作过程，并告诉公众应该如何参与政府机构一系列决策制定过程。^[34]这些行政规则的制定除了要接受《联邦行政程序法》第553条所规定的程序制约外，还要满足行政系统内历届总统颁发的有关规制行政规则制定的行政指令。因此，美国行政规则制定程序的行政系统内部规制主要体现在：行政系统内不断细化和完善的行政规则制定和监督程序。

由于在制定规则的过程中，规则的数量、种类及其复杂程度都向管理者提出了严峻挑战，因此不同总统领导下的政府，为控制行政规则制定质量和数量而在行政系统内部采取了种种规制措施。例如，20世纪80年代，美国卡特总统通过颁布第12044号行政令，建立了指导规则制定管理的五项原则：(1）政策监督原则，即机构主管对规则制定过程的政策监督；（2）公众参与原则，即增加公众对规则制定发展的参与度；（3）规则分析审查原则，即由卡特政府成立的规则分析审查小组“对拟制定规则进行质量分析，确认并解决常见问题，确保充分考虑了经济替代方式”，以提高规则制定中的专业度和一贯性；(4)“夕阳审查”原则，即通过审查剔除不必要的规则，及时升级或者修改过时或者低效的规则；（5）使用简单英语原则，即使用简单的英语让必须服从规则条款的人更容易理解。后来的里根、老布什、克林顿和小布什政府在进行各自的规则改革时，又在这些规制规则制定的原则基础上加入了各自独特的部分，如里根总统就通过发布第12291号行政令增加了强制的成本效益分析，并要求国会和预算办公室须对所有被提议的规则和最后被确认的规则进行审查。然而，变革后的规制制度也保留了卡特总统的许多规则管理方法。^[35]

五、我国行政系统内自我规制行政规定的历史变迁

（一）行政系统内规制的萌芽阶段

20世纪80年代之前属于行政系统内对行政规定无规制的阶段，其后十年间属于行政规定规制理念初现和规制制度开始萌芽的阶段。在这一萌芽阶段，尽管行政规定规制制度初步出现，但行政规定规制实践进程相对较为滞后。原因在于：

其一，在这一阶段，程序控权价值尚未获得足够重视。行政规定规制内容的核心在于程序控制，如制定中应遵循的正当程序和审查程序、制定后行政系统内备案审查程序、行政复议程序、权力机关备案审查或撤销监督程序以及司法审查程序等。然而，由于20世纪90年代之前我国一度重视行政规范的实体价值而轻视其程序价值，因此人们并没有特别重视行政规定制定程序和种种审查监督程序的应有规制价值。

其二，学界和实务界对内部行政规定的外部化问题认识尚浅。由于法治化建设初期人们对行政规定可能直接或间接损害公民权益的情况不甚了解，行政规定规制问题也就未获得理论研究和实务制度的必要关注。与行政法规和规章等行政规范性法文件相比较，行政机关制定的行政规定涉及的内容多数为行政主体自由裁量和行政内部组织管理事项，人们对这些直接或间接涉及行政相对人权益的规范应受监督管理的理念尚未形成和发展，并且对其影响行政相对人合法权益或造成行政相对人损害后果的认识也并不深刻。

其三，行政规定制定主体、内容和形式的多样性使得统一规制难以实现。具体来说，行政规定制定主体多样性表现为：上至国务院下至乡镇政府，都可制发；内容多样性表现为：有涉及行政机关内部组织管理事务的，有对法规规章进行细化的，也有自行创设权利义务的；形式多样性则表现为：可以是通知、复函、会议纪要，也可以是决定、命令，不一而足。这些多样性使得我国行政系统内长期难以形成全国性规制行政规定制定和监督活动的统一制度，在20世纪90年代之前也鲜见地方省级政府对行政规定制定权和监督权作出统一规制的制度。

（二）有规制制度存在而无监督规制实践发生阶段

随着行政法的兴起，在20世纪90年代初至2001年《规章制定程序条例》实施之前，我国行政系统内的一些中央部门和省级地方政府已经意识到，规制行政规定制定权已成为法治社会的大势所趋，并开始尝试在部门系统内或省级地域行政系统内建立制定程序和备案审查监督规制制度。就中央政府层面而言，1990年能源部率先制定了《能源部规章、规范性文件备案办法》，对行政规定的制定备案进行规制；就地方层面而言，1991年1月3日辽宁省制定了《辽宁省规章和规范性文件备案办法》，对行政规定的制定备案进行规制。^[36]此后，依据《地方组织法》《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等法律法规，各地省级人民政府纷纷制定了行政机关规范性文件制定和备案办法或行政机关规范性文件备案监督办法，以通过采用行政机关内部监督的方式直接或间接地对行政主体制定行政规定的活动予以规制。

在这一阶段，行政系统内有权主体对行政规定开始从行政系统内备案监督和规范制定程序两个不同方面着手建立规制制度，并且规制制度体现出以下特点：

其一，行政规定规制制度最初是与规章规制制度放置在同一规制文件中。例如，1991年1月3日发布的《辽宁省规章和规范性文件备案办法》、1991年7月11日印发的《山西省规章和规章性文件备案办法》、1991年8月13日公布的《吉林省人民政府关于规范性文件备案的规定》、1992年9月28日发布的《湖南省关于建立规章和规范性文件备案制度的通知》、1990年《能源部规章、规范性文件备案办法》和1995年《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》等。

其二，这些省级地方人民政府和国务院部门发布的规制制度，相较于无规制制度阶段增强了行政机关自上而下的层级控权要求，因而呈现出一定程度的法治进步性。但是，由于这一阶段的规制制度基本上忽略了制定程序规制制度的建立，而仅重视行政系统内备案审查监督规制制度的建设，这种抛弃制定程序正当性而仅重视结果正当性的行政内部监督规制制度，事实上因缺乏制定程序这一前置条件而无法操作，再加上有权制定行政规定的主体尚未树立行政规定制定权应在程序上和实体上受到必要制约的理念，因此这一阶段的备案审查规制制度效果在实践中大打折扣，甚至可以说，该阶段的备案监督规制制度仅存在于制度层面而未能落实于实践中。

（三）行政系统内规制制度初步落实阶段

2001年至2007年《监督法》生效之前的阶段，制定程序规制制度以及制定程序和备案审查监督程序之间的制度衔接开始受到地方政府关注，并且备案审查监督规制制度在地方行政系统内得以初步落实。随着2000年《立法法》对行政规章法律地位的确认，国务院于2001年颁布实施了《规章制定程序条例》，该条例第36条要求有权行政主体制定行政规定时也应依法遵循必要的制定程序。^[37]随着行政相对人维权意识的提高，2000年后行政规定的违法或不适当争议日益增多，且日益引发人们的广泛关注，国务院各部门和省级地方人民政府在这种压力之下，逐渐意识到从制定程序和备案审查监督两个方面全面规制行政规定的现实必要性，由此启动了建立和完善行政规定制定和行政监督制度的一轮新高潮，并且在国务院的大力推动下，已经建立规制制度的地方政府也开始积极落实规制制度。这种落实措施主要表现为：一方面，各省通过修改规制制度将单一的备案审查监督制度发展为制定程序和备案审查监督相互关联的行政系统内全面规制制度；另一方面，在这一阶段中，行政系统的组织机构内专门设置了备案审查机构，并从2002年开始，每年都会有由国务院法制办或省级地方法制机构召集或主办的全国性行政规范性文件备案审查研讨会或座谈会。^[38]这些有关总结和研讨备案规制工作经验教训的全国性会议有力地推动了规制制度（尤其是备案审查监督规制制度）的落实。此外，在总结20世纪80年代后开始的行政规定不定期全面清理或专项清理制度的基础上，为了减少或避免行政规定因滞后而与上位法或者与其他行政规定之间发生冲突，2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》特别要求应建立和完善行政规定定期清理制度。^[39]

（四）规制实践积极发展和规制制度进一步完善阶段

2007年至今的这一段时期，因2007年颁布实施了《监督法》，地方权力机关系统依据《监督法》着手建立和完善了行政规定备案审查监督制度，并运行行政系统外权力机关规制实践工作，这也事实上增加了地方政府自我规制的责任。同时，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》更为系统地阐述了行政系统内对行政规定“从生到死”的全面化管理和控制机制。前者是国务院对地方市县政府及其部门的行政规定，从“出生”时的权限和程序、“出生”后接受上级行政机关备案审查监督程序、定期自我审查清理以及最终淘汰程序都提出了较为明确的具体化规制要求；^[40]后者则是进一步对我国所有行政主体（尤其是地方各级行政机关和国务院各部门）制定的行政规定，从“出生”权限和程序、“出生”后接受上级备案审查监督程序、定期自我审查清理以及最终淘汰程序提出了更为细化性的规制要求。^[41]这些政策性文件推动了地方规制行政规定法定制度的进一步完善。其中，一些省份（如浙江、甘肃等）用全面规制行政规定制定权限、程序以及备案审查监督的规制制度取代了原先仅实施备案审查

监督规制的规章，一些省份（如山西、山东等）则在实施原备案审查监督规制的规章的基础上，单独构建了规制行政规定制定活动的规章。

[1] 参见曾祥华:《行政立法的正当性研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第29页。

[2] 参见刘杨:《正当性与合法性概念辨析》,载《法制与社会发展》2008年第3期。

[3] 参见曾祥华:《行政立法的正当性研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第51页。

[4] “无法不正视议会绝不可能给行政提供足够的法律规则,行政权的扩张速度,只能让议会望洋兴叹。因此,在固守三权分立的传统与需要更多的秩序与利益之间,公众选择了后者,为了满足现实的需要,人们不断地对‘法律保留’进行重新诠释。议会明智而无奈地妥协了,尽管仍保留着‘本质性的’规则制定手段,但大多数的规则,已通过各种方式转移给了行政,‘依法行政’逐渐地为‘依规则行政’所替代。”参见宋功德:《行政法哲学》,法律出版社2000年版,第450—451页。

[5] 参见郭庆珠:《行政规范性文件制定正当性研究》,中国检察出版社2011年版,第40—41页。

[6] 从1954年权力机关(即各级人大常委会)对行政机关制定和公布实施的行政规定(包括行政措施、决定、命令等)可以行使撤销权,到2007年《监督法》公布实施,在此期间权力机关对行政规定的监督实际上一直处于虚置状态。

[7] 参见《关于印发<新疆维吾尔自治区依法行政考核暂行办法>的通知》,http://www.xjhbk.gov.cn/Article/ShowArticle.aspx?ArticleID=15435,最后访问时间:2011年7月10日;《南宁市人民政府办公厅关于印发<2011年广西壮族自治区依法行政考核指标和评分标准(南宁市适用)>的通知》,http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=lar&gid=17299437,最后访问时间:2011年10月14日。

[8] 2008年在“行政裁量基准制度”研讨会上高家伟的发言,http://transformingpublaw.fyfz.cn/art/407742.htm,最后访问时间:2011年10月14日。

[9] 《法治政府建设与行政程序 <湖南省行政程序规定>贯彻实施高峰论坛发言摘要》,载《政府法制工作》2008年第20期。

[10] 在回答记者有关“为什么出台《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》”的问题中,时任安徽省人民政府法制办公室主任张武扬认为:“行政权要受到法律规范的制约,这是法治的实质意义。……如果说,近年来的政府立法已较体现法治精神、控权观念的话,那么大量存在的规范性文件欠缺控权意识和保障相对人权益的理念,常常无节制地为自己设定权力和没商量地为他人预定义务。在权利义务问题上作出制度安排时,没有将公民权利和社会自由摆在应有的位置,……规范性文件如果违法或者出现不当的问题,……会直接或间接损害到国家行政机关的威信,破坏政府与人民群众之间的密切关系,破坏法律的权威和法制的统一,甚至影响世贸组织规则的执行。因此,必须进一步强化政府对规范性文件监督力度,确立现代行政权的良性运行机制……”参见《关于规范性文件的监管与依法行政》,2003年1月8日中央人民广播电台《新闻背景》实录,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/ah/200305/20030500032077.shtml,最后访问时间:2010年12月20日。

[11] 参见叶静:《人民法院有望判决撤销违法“红头文件”》,载《第一财经日报》2005年6月1日第A3版;张维:《行政诉讼法需要大幅修改》,载《法制日报》2011年5月4日第3版。笔者认为,多数行政诉讼法学者对于司法审查行政规定主张的概念和具体内容差异较大,有待于从理论上进一步认真论证。

[12] 1954年《宪法》规定,地方各级人大在本行政区域内,保证法律、法令的遵守和执行,有权改变和撤销本级人民委员会的不适当的决定和命令。直到2007年,《监督法》专设第五章,对规范性文件的备案审查制度进行了规定。

[13] 参见叶静:《人民法院有望判决撤销违法“红头文件”》,载《第一财经日报》2005年6月1日第A3版;杨华云:《“红头文件”应能被起诉》,载《新京报》2011年6月15日第A20版。

[14] 参见姜明安:《培植法治的自我完善机制》,载王贵松主编:《行政与民事争议交织的难题》,法律出版社2005年版,“代序”。

[15] 参见《备案监督成效逐步显现》,http://www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374171.htm,最后访问时间:2010年8月12日。

[16] 参见《全国31个省份对红头文件建立备案审查制度》,载《人民日报》2009年11月4日第17版。

[17] 参见马春生:《山西省人民政府规章和规范性文件清理工作历史回顾》,http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/201007/20100700258547.shtml,最后访问时间:2010年7月25日。

[18] 民政部于2000年11月10日公布的《民政部关于废止部分民政规章及规范性文件的通知》,http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=72905,最后访问时间:2010年7月25日。

[19] 行政规定因在行政系统内经受备案审查监督而使其合法性获得法院承认的典型事例为2007年8月23日上海市黄浦区人民法院审理的“退休人员工伤认定案”。该案一审判决认为:“《关于特殊劳动关系有关问题的通知》是上海市劳动和社会保障局在其行政职权范围内,针对本市劳动力市场的实际状况,为解决实际问题而作的规定。该规范性文件经上海市人民政府审查,认为符合相关行政法规、规章的基本精神,未创设新的法律关系,不违反法律规定。故对该规范性文件的合法性及在本案中的适用依法予以确认。”参见《2007年十大劳动争议案件——上海:首例退休人员工伤认定案》,载《法制日报》2008年1月20日第10版。

[20] 参见崔卓兰、刘福元:《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》,载《法制与社会发展》2008年第3期。

[21] 麦迪逊说:“假如人都是神,那么政府就没有必要存在了;如果能够以神来统治人,那么无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于,你首先必须使政府能够控制被统治者;其次迫使政府控制自己。”参见〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第351页。

[22] 转引自〔美〕赫德森·贾尼奇、罗恩·利瓦伊:《由下而上的刑事司法:对治安规则制定过程的一些思考》,载〔新西兰〕迈克尔·塔格特编:《行政法的范围》,金自宁译,中国人民大学出版社2006年版,第309页。

[23] 〔美〕肯尼斯·C.戴维斯:《裁量正义——一项初步的研究》,毕洪海译,商务印书馆2009年版,第1页。

[24] 同上书,第247页。

[25] 〔美〕肯尼斯·C.戴维斯:《裁量正义——一项初步的研究》,毕洪海译,商务印书馆2009年版,第249页。

[26] 同上。

[27] 同上书,第251页。

[28] 同上书,第308页。

[29] 同上。

[30] 参见季涛:《行政权的扩张与控制》,载《行政法学研究》1997年第1期;姜明安:《培植法治的自我完善机制》,载王贵松主编:《行政与民事争议交织的难题》,法律出版社2005年版,“代序”。

[31] 有的学者(如杨建顺、关保英、廖扬丽等)对行政自制理论较为认同。参见杨建顺:《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》,载《法商研究》2003年第1期;关保英:《论行政权的自我控制》,载《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期;廖扬丽:《政府的自我革命》,法律出版社2006年版;尚海龙:《论行政自我拘束原则》,载《政治与法律》2007年第4期;崔卓兰、刘福元:《行政自制的可能性分析》,载《法律科学》2009年第6期;于立深:《现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角》,载《当代法学》2009年第6期;鲁鹏宇:《行政自制理论的反思》,载《2010年“行政自制与中国行政法治建设”研讨会论文集》。然而,也有学者(如潘云华、祝美华、叶必丰、周佑勇等)对行政自制理论持怀疑态度。参见潘云华、祝美华:《论我国行政规范性文件的司法监督》,载《法制现代化研究》 2001年00期;叶必丰、周佑勇:《行政规范研究》,法律出版社2002年版;陆维福:《对规范性文件审查应当从行政复议延伸到司法审查》,载《学术界》2005年第2期;张率:《行政规范性文件司法监督研究》,载《中共石家庄市委党校学报》2006年第5期;刘松山:《违法行政规范性文件之责任研究》,中国民主法制出版社2007年版。

[32] 参见刘福元:《行政自制》,法律出版社2011年版,第24—33页。

[33] 参见崔卓兰、刘福元:《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》,载《法制与社会发展》2008年第3期。

[34] 参见〔美〕科尼利厄斯·M.克温:《规则制定:政府部门如何制定法规与政策》,刘璟等译,复旦大学出版社 2007年版,第23页。

[35] 参见〔美〕科尼利厄斯·M.克温:《规则制定:政府部门如何制定法规与政策》,刘璟等译,复旦大学出版社 2007年版,第133—137页。

[36] 事实上,1991年前,依据1987年3月和5月国务院要求政府规章、国务院部门规章报送国务院备案的通知,少数省份(如黑龙江、吉林、内蒙古和湖北等)已经参照国务院备案通知要求本级政府所属工作部门和市级人民政府制发的行政规定报送省级人民政府备案(参见李平、何泽岗、栗春坤:《行政规范性文件制定的理论与实务研究》,载《政府法制研究》2007年第3期),内蒙古自治区和湖北省则已经以一般规范性文件形式开始对行政规定加以规制。

[37] 《规章制定程序条例》第36条规定:“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令,参照本条例规定的程序执行。”

[38] 参见江陵:《在规范性文件备案审查制度建设座谈会上的讲话》,http://www.chinalaw.gov.cn/article/fzjd/bagz/200603/20060300056594.shtml,最后访问时间:2007年10月30日;江陵:《在全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会开始时的讲话》,http://www.hami.gov.cn/10051/10051/00009/2007/44510.htm,最后访问时间:2007年10月30日。

[39] 《全面推进依法行政实施纲要》规定:“18. 建立和完善行政法规、规章修改废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”

[40] 2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定:“(十三) 严格规范性文件制定权限和发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序,符合法律、法规、规章和国家的方针政策,不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件,应当采取多种形式广泛听取意见,并由制定机关负责人集体讨论决定;未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的,不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件,要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布;未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。(十四) 完善规范性文件备案制度。市县政府发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报上一级政府备案;市县政府部门发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报本级政府备案。备案机关对报备的规范性文件要严格审查,发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的,要坚决予以纠正,切实维护法制统一和政令畅通。建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度,认真接受群众监督。(十五) 建立规范性文件定期清理制度。市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作,对不符合法律、法规、规章规定,或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件,特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件,要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录;未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为行政管理的依据。”

[41] 2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》有三处规定涉及规制三个方面的问题,即规范性文件制定程序、备案审查和清理,并提出了较为详细的规制要求:“8. 加强对行政法规、规章和规范性文件的清理。坚持立‘新法’与改‘旧法’并重。对不符合经济社会发展要求,与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,要及时修改或者废止。建立规章和规范性文件定期清理制度,对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次,清理结果要向社会公布。9. 健全规范性文件制定程序。地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件,要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。10. 强化规章和规范性文件备案审查。严格执行法规规章备案条例和有关规范性文件备案的规定,加强备案审查工作,做到有件必备、有错必纠,切实维护法制统一和政令畅通。要重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益,搞地方或行业保护等内容的规章和规范性文件的备案审查工作。建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度,加强备案工作信息化建设。对公民、法人和其他组织提出的审查建议,要按照有关规定认真研究办理。对违法的规章和规范性文件,要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。备案监督机构要定期向社会公布通过备案审查的规章和规范性文件目录。”