第一节 公共服务的定义
从学术研究角度而言，公共服务是一个属于政治学、行政学学科的概念；从实务运用角度而言，公共服务是一个政府管理、公共管理领域的概念。这一概念从出现开始，其知名度和运用呈现越来越大、越来越广泛的态势，被世界上大多数国家和国际组织使用，政治学和公共行政学以外的其他学科和领域也广泛使用这一概念。但是，不论是研究还是应用，对于公共服务的定义都多种多样，不乏争论，这当然是十分正常的。本书并不想对各种公共服务的定义以及其中的异同进行罗列、综述，而是根据各种定义中笔者最认可的部分，结合自身的理解和看法，给出本书的定义。
一、公共服务
公共服务一词来源于西方，英语为public service，法语为service publique，西班牙语为servicio publico，意大利语为servizio pubblico，德语为Öffentlicher Dienst。在汉语中，公共服务既作为名词在使用，也作为动词在使用。当使用“提供公共服务”“购买公共服务”这样的表述时，是将其作为名词；当采用“对××的公共服务”“进行公共服务”之类的表述时，是将其作为动词。
当作为动词使用时，公共服务是指公共部门为了直接满足公民基本的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。
当作为名词使用时，公共服务就是居民共同需要的有形和无形产品，也就是公共产品。
公共服务的特征是使用公共资源或慈善资源，维护社会公平，体现公共利益。
二、公共服务供给
与“公共服务”如影相随、不易弄清的是“公共服务供给”概念。笔者认为，二者的异同在于：
（1）当“公共服务”是一个名词时，“公共服务供给”是指供给公共服务的活动，与作为动词的“公共服务”同义。
（2）“公共服务供给”主要指不同供给主体的各种公共服务活动，例如各个主体单独供给，各个主体合作供给，等等。
（3）“公共服务供给”指公共服务传递到服务对象的过程。
因此，对于书面表达中的“公共服务供给”，应根据语境结合上下文进行理解。
公共服务供给的主要参与方有：作为供给者、委托者和规划者的政府，作为纳税人和供给对象的公众，作为供给主体的公立公共服务机构、营利企业和公益组织。参与公共服务供给各方的关系见图1-1。
图1-1 公共服务供给参与方关系示意图
三、公共服务体系
（一）体系的性质
体系（system）又称系统，根据系统科学理论，是指若干相互联系的某些要素集合构成的有特定功能与目标的整体。系统一般具有以下特性：
层次性（hierarchy）：系统由分类型、分层级的子系统构成，构成子系统的是系统中一部分关系密切、可以整合的要素，它们可以组合成系统内相对独立、具有局部整体性的某个子系统。每个子系统又可能由几个更下层的子系统构成，或者与其他子系统一起共同构成一个更上层的子系统。要素（elements）是系统中不可再分的最小部分，既可能是有形物，也可能是无形物。
整体性（wholeness）：系统的整体作用大于各子系统或各要素各自作用之和。
涌现性（emergence）：系统具有各子系统或各要素不具备的性质。
相关性（relativity）：组成系统的子系统或要素之间存在依赖、耦合、互动等各种关系，彼此联系、彼此影响，相互作用、相互制约。
有机性（organic）：系统如生物有机体一般，按照一定的条理、功能、顺序构成，并对外部的刺激产生反应。各子系统（或要素）协调配合，共同完成系统的任务（目标）。
（二）公共服务体系的特征
公共服务体系是指由多要素组成、实现公共服务功能的集合体，目标是公共服务的有效供给。除具有一般系统的特征外，公共服务体系还具有以下特征：开放性（openness）：开放系统要与外部环境不断进行物质、能量和信息的交换，公共服务系统既从外部的自然环境和社会环境（包括政治环境、经济环境、文化环境）中获取各种资源、动力和支撑，又通过公共服务的效果影响外部环境。
动态性（dynamicity）：动态系统要随着时间的变化而变动起伏，包括在平衡与非平衡、有序与无序状态之间“涨落”（fluctuation）。公共服务系统在类型之间、供需之间、区域之间、投入产出之间等多个方面都具有动态变化的表征。
复杂性（complexity）：公共服务具有利益相关者众多、供给多目标、效果衡量困难、碎片化治理等特征，导致公共服务体系具有多元性、混沌性、外部环境不确定性，特别是体系与环境之间、体系内众多的子系统或要素之间的非线性（nonlinearity）关系造成的无序性，使公共服务成为典型的复杂系统。
治理性（governance）：公共服务体系作为一种结构性综合体，通过一定的活动（体系建设）而形成和完善，从非均衡向暂时均衡、无序向暂时有序转化。体系建设的手段就是治理，因为治理是相关各方平等合作、协调配合实现共同目标的行为，本身就是一个体系，其针对的也是体系，实质就是体系的优化。从公共服务体系的构成和公共服务体系建设的内涵可以发现，其与公共服务治理的构成具有同一性，区别在于公共服务体系是一种存在，而公共服务治理是一种运转和变化。
（三）公共服务体系的结构
根据公共服务的相关因素，公共服务体系包括公共服务类别子系统、公共服务利益相关者子系统、公共服务资源子系统、公共服务战略子系统、公共服务制度子系统、公共服务供给子系统、公共服务管理子系统等。
公共服务类别子系统是由各类公共服务组成的子系统，常见的包括公共教育、公共卫生与医疗、基本住房保障、社会保障与社会救助、公共安全、公共文化、公用事业与公共设施、就业服务、公共体育与休闲等。
公共服务利益相关者子系统是由与公共服务相关的部门、机构、组织，人群组成的子系统，主要包括公共服务主体、公共服务对象、社会公众及其组织、公共服务管理部门等。
公共服务资源子系统是由生产公共服务所需要的各类资源组成的子系统，主要由公共服务投入资源和公共服务内容资源组成。公共服务投入资源包括公共服务资金资源、公共服务人力资源，公共服务内容资源包括公共服务知识资源、公共服务科技资源、公共服务文化资源。
公共服务知识资源主要是教育服务中需要的资源，教师将人类文明的各类知识通过教学传授给学生。
公共服务科技资源主要存在于医疗卫生、环保、公共安全等服务领域，在这些领域，科技是服务的内容，也是提高服务水平的手段。
公共服务文化资源主要为公共文化服务所需要，传统和现代文化资源的展示、发掘、保护、传承是公共文化服务的主要内容。
公共服务战略子系统是对公共服务的价值取向、目标确立和路径厘定的子系统，包括公共服务的理念、规划、决策等方面。
公共服务制度子系统是由对公共服务相关活动做出的各种制度安排组成的子系统，包括公共服务法律、公共服务政策、公共服务标准等。
公共服务供给子系统是由各种公共服务供给方式、模式组成的子系统，包括分工式供给、竞争式供给、合作式供给等。
公共服务管理子系统是由对公共服务进行管理的各种管理机制组成的子系统，主要包括评价机制、激励机制、监督机制、问责机制、规制机制、供需互动机制等。公共服务体系的结构见表1-1。
表1-1 公共服务体系结构
（四）公共服务子系统的关系
按照系统论观点，公共服务是一个“输入—输出”（投入—产出）的过程，具有反馈、循环、闭合的特征。根据系统理论和公共服务的环节与流程，公共服务体系又可分为输入子系统、供给子系统、输出子系统、反馈子系统。
公共服务输入子系统包括资源输入、需求输入和价值输入；公共服务供给子系统包括决策子系统和生产子系统；公共服务输出子系统包括生产出来传递给受众的各类具体公共服务；公共服务反馈子系统包括绩效管理、信息披露、纠正调节等制度机制。系统论意义下的公共服务体系如图1-2所示。
图1-2 公共服务体系示意图
四、公共服务的类型属性
从理论与实践来看，公共服务既是社会科学的研究领域，又是现实生活中的社会行为。
从学科来看，目前大多数人把公共服务视为公共管理（学）的研究范畴和内容之一。公共管理是由行政学发展而来的，而行政学又是从政治学中分离而来的。行政学的范式经历了从传统的行政管理到新公共行政，再到新公共管理、新公共服务的历程，这个历程实质是一个不断强化公共服务的历程，是一个从强调公共服务在政府职能中的首要地位到强调公共服务多主体供给的历程，是一个从政府公共服务的单一供给方式向多元化、合作型供给方式转变的过程。到今天，行政学甚至公共行政的概念都已经显得过时，这是因为公共事务进入了治理时代，公共服务进入了多元供给时代。在这一背景下，需要超出政府范围、超出政治学和行政学范畴的学科来统领、涵盖这一切。目前的公共管理（学）就是为承担这一任务而诞生的。
但是，公共管理从传统行政管理继承、延续下来的研究内容和架构体系主要不在公共服务上，而是在政府对社会的强制性管理行为和政府自身的管理上。另外，随着公共服务的广度和深度的不断扩大，其内容越来越丰富，体系越来越完整，架构越来越独立，方法越来越成熟，已显现成为一个学科的雏形。
笔者认为，已有必要将公共服务从公共管理中独立出来，形成一个专门的研究范畴和学科体系，与公共管理学并列。如果说公共管理学是行政学、政治学（狭义）与管理学综合发展而成的一门学科的话，那么公共服务就是公共行政与经济学、社会学结合而成的研究领域甚至学科。
笔者甚至设想，可以以公共管理学和公共服务学为主体，构建公共事务学，作为公共行政学的承袭和发展，既可作为政治学的下一级学科，也可作为管理学的下一级学科。
在学术研究之外的实践领域，公共服务还有以下属性：
从经济发展和社会发展来看，公共服务属于社会发展范畴，是社会发展的主要内容。
从政府职能来看，公共服务是政府最重要的职能，与社会管理职能一起构成政府的主要职能。
从政府部门构成来看，履行（或部分履行）公共服务供给与管理的政府部门占大多数。
从政府公共机构构成来看，专门提供公共服务的机构占大多数。
从公共财政支出构成来看，公共服务财政支出往往占绝大多数。
从公平与效率两大发展价值取向来看，公共服务属于公平的范畴。
从行业来看，公共服务属于服务业。服务业既提供无形服务，例如理发、旅游，也提供有形产品，例如零售业、餐饮业。公共服务主要为无形服务，但也包括有形产品服务，例如住房服务、水电气供应服务。