第三节 1949年以来中国公共服务的发展变迁

在我国，公共服务长期属于社会事业范畴，直到20世纪初中央政府才正式使用“公共服务”一词。与我国实行的计划经济体制相适应，国家全额出资的事业单位担负社会事业的承办职责。

一、改革开放前的公共服务

1949年中华人民共和国成立至1978年改革开放期间，我国公共服务实行的是一种以中央政府顶层包揽、省市县逐级分配为形式，以平均化为特征的高度统一的计划式公共服务制度。

新中国成立后，党和政府在恢复和发展经济、进行社会主义建设的过程中，兴办了一大批教育、科技、文化和卫生等社会事业，使我国公共服务的整体规模有了重大的发展，为公共服务体系建设奠定了初步基础。由于受计划经济体制的影响和经济发展水平的制约，加上政治运动的影响，我国的公共服务体系建设比较缓慢，从总体上看，在改革开放之前，我国公共服务体系还很不健全，公共服务水平还比较低，按照中国共产党的执政宗旨、人民政府的性质以及社会主义本质的要求，还有很大的差距。

新中国成立后的计划经济时代，我国建立起了一个相对简单、平均主义和国家包办（配给制）的公共服务体系，以适应当时的经济社会制度安排。这一公共服务体系建立在单位制度、户籍制度和城乡二元结构之上，以城市“单位制福利”和农村“集体福利制度”为主体。一方面，在城市实施“单位制福利”，采取“企业办社会”的公共服务供给模式。各种企事业单位兼具生产经营和公共服务供给的双重功能，向内部所有职工免费和同质提供诸如退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房保障等公共服务，形成“俱乐部公共产品”供给主导的局面。另一方面，在农村实施以小学教育、集体养老和合作医疗为主体的“集体福利制度”，村集体经济成为农村公共服务的主要融资和供给主体，国家直接提供的资金和资源支持较少。

计划经济时期的公共服务体系在资源相对匮乏的情况下实现了公共服务的普遍可及和均等化，但也存在诸多问题。一方面，与较低的经济生产水平相联系的是公共服务供给的水平较低和总体短缺，而单一的供给主体和供给方式又导致了比较严重的资源浪费和效率低下。另一方面，公共服务供给主要面向城市单位职工，农村居民未享受到同等的公共服务，类似情况同样存在于城市重工业部门与轻工业部门之间。此外，农村公共服务供给水平依赖于村集体经济生产能力，不同地区、不同条件的村集体之间的公共服务也存在相当差距。在计划经济体制下形成、以城乡二元结构和户籍身份为基础的公共服务供给模式，持续地影响到改革开放后中国公共服务体系的改革与发展路径。

二、改革开放以来的公共服务

1978年，中共十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的指导思想。此后，随着经济建设的中心地位的不断巩固，追求国内生产总值（GDP）增长成为各级政府的中心任务，一种发展主义意识形态逐渐形成，地方政府日益演变为一种“发展型政府”——以经济增长为目标，政府在经济领域扮演积极的角色如招商引资、开发项目等，甚至担当经济发展的主体力量，政府财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体。由于片面追求经济增长，地方政府的公共服务职能不断弱化。改革开放后各级政府的公共服务支出总量尽管不断增加，但相比于经济建设支出，公共服务支出占总财政支出的比例严重偏低。

改革开放后我国的公共服务发展涉及诸多领域，笔者主要选取社会保障、教育、卫生这三个与民生关系最大的领域作为重点探讨对象，从制度的建设和改革角度，将这三个领域的公共服务实践变迁区隔为几个发展阶段。

（一）制度复苏阶段（1978—1984年）

1978年至1984年，我国公共服务处于有步骤的制度恢复阶段，这与本阶段的社会背景紧密关联。改革开放伊始，我国面临公共服务供给程度与需求程度极为不均衡、不对称的社会状况，而我国政府在当时对制度改革和领域发展进行综合考量后，把公共服务的制度恢复方向确定为优先卫生、教育等领域。在医疗卫生领域，从1980年至1984年的四年间，集中对卫生服务进行了两点创新式改革：其一，允许社会力量及公民个体开业行医，从而打破了卫生服务计划性的壁垒，这以1980年国务院批准卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》为显著标志；其二，以食品卫生以及药品管理两个维度为介入点，推动公共卫生服务实现有序的制度化、法治化，这以《中华人民共和国食品卫生法》（1982年颁布）、《中华人民共和国药品管理法》（1984年颁布）这两部全国性法律为标志。而在教育领域，1978年在恢复大学全国统一录取考试制度的基础上，国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见的通知》和《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告的通知》，决定在全国恢复并增设共169所普通高等学校，进一步发展高等教育。

此阶段公共服务制度的主要特点是：（1）公共服务部门的管理制度基本沿袭计划经济时代的政府包揽、分级承担方式；（2）局部允许个人或社会组织参与公共服务领域，以缓解公共服务的资源短缺；（3）以教育与卫生领域制度恢复为重点。

（二）制度突破阶段（1985—1992年）

随着经济改革的推进，仍然保留计划经济惯性的公共服务体制已不适应市场经济发展，迫切需要革除计划经济模式的公共服务体制和运行机制。

在教育领域，1985年5月，中共中央提出把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育；调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权等。

1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，对义务教育组织实施、筹资办法以及资金运用等做出具体规定。

1987年，国家教委和财政部共同确定把发展义务教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理的基础教育管理制度。1987年7月国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，肯定社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，标志着公共教育领域开始突破政府的全垄断。

在社会保障领域，1986年，为缓解国有企业改革中社会保障问题突出的矛盾，国务院不仅明确规定合同制工人的退休养老实行社会统筹并由企业与个人分担缴纳保险费的义务，而且开启了中国失业保险制度的先河。

1991年，国家又颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国传统的“国家—单位”保障制开始向“国家—社会”保障制转型，我国劳动社会保障制度伴随着国有企业的改革进入制度重构与制度创新时期。

在医疗服务领域，为缓解医疗资源供给不足的矛盾，1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出放宽政策，简政放权，多方集资，发展卫生事业的新思路。

1989年，又批准《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，对推行各种形式的承包责任制，允许有条件的单位和医疗卫生人员从事有偿业余服务，改革医疗卫生服务的收费标准等进行确认，旨在整合医疗卫生资源，扩大卫生服务供给，搞活卫生机构内部的运行机制。

此阶段公共服务制度改革的特点是：（1）开始尝试打破公共产品供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共产品生产和供给；（2）公共服务责任下移，实现地方负责，分级管理；（3）推进事业单位承包制责任制，引入竞争机制；（4）放松对事业单位的管制，扩大经营自主权，激活内部运行机制。

（三）制度推进阶段（1993—2003年）

随着市场经济改革与行政管理体制改革步伐的加快，我国公共服务制度改革也面临新的使命，即解决建立现代企业制度进程中国营企业下岗工人的社会保障问题、城市居民生活保障问题、分税制后中央与地方的公共服务职责问题、市场化进程中事业单位的改革与发展问题等成为这一时期公共服务的主要任务。

在教育领域，1993年2月，中共中央国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，全面提出办学制度、管理制度、投资制度、招生就业制度、学校内部管理制度等的改革目标。

1994年，国务院下发《关于 <中国教育改革和发展纲要>的实施意见》，启动了以政府办学为主体，社会各界共同参与的办学制度改革。在教育投资制度方面，针对我国所有制结构与经济发展模式日趋多元化与单一教育投资制度的矛盾，在增加财政预算内教育拨款的基础上，开始尝试征收教育税费、非义务教育阶段学生的学杂费，利用校办产业收入、社会捐资集资、设立教育基金等多渠道的教育经费筹措制度。

1999年，国务院正式批准教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了新世纪全面深化教育制度改革的指导性行动方案。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出农村义务教育由国务院领导、地方政府负责，分级管理、以县为主的管理体制，在一定程度上减轻了乡镇政府负担过重、投入不足的矛盾。

在这一时期，我国也加快了社会保障制度改革的进程。

随着1994年《关于职工医疗制度改革的试点意见》和1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的出台，我国基本形成了医疗保险管理的制度体系。

随着1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的出台，我国基本建立了个人账户与社会统筹账户相结合的转型期城镇养老保险体系，并初步实现了基本养老保险制度的省级统筹。

1997至1999年间，我国相继出台《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》《城市居民最低生活保障条例》，基本形成了城镇居民最低生活保障体系。

这一时期的医疗卫生制度改革同样围绕国有企业改革展开。

1992年9月，国务院《关于深化卫生改革的几点意见》要求医院“以工助医、以副补主”，开启了我国医疗卫生制度改革的市场化进程。

1997年年初，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》对医疗保险制度、卫生管理制度、城市卫生服务体系、卫生机构运行机制、药品流通制度改革等做了部署。

2000年，国务院转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，加快了医疗卫生制度改革的市场化进程。然而，很快出现了过度追求市场化的倾向，忽视了医疗服务的公共性与政府责任，不仅“看病难”未能有效缓解，“看病贵”引发的社会问题更是日益凸现。

此阶段公共服务制度改革的特点是：（1）重点解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸显的城镇公共服务短缺问题，农村公共服务问题被边缘化，公共服务公平问题凸现；（2）推进公共服务供给的社会化和市场化，尝试建立政府、企业、社会、个人的分担机制；（3）开始事业单位的转制改组。

（四）制度完善阶段（2003—2007年）

在本阶段公共服务制度改革的主要任务在于：完善制度建设，促进基本公共服务均衡化。针对21世纪面临的公共需求快速增长与公共服务供给不足的矛盾，切实转变政府职能，探索公共服务的多元主体协同机制；改革公共财政制度，加大对农村公共服务的投入，建立城乡均衡的基本公共服务体系；推进事业单位分类改革，大力提高公共服务质量，建立惠及全民的基本公共服务体系。

1．教育领域

2003年9月，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，落实“以县为主”的农村义务教育管理制度。

2004年2月，国务院批转教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》，提出深化农村教育改革，发展农村职业教育和成人教育；落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，建立和健全助学制度，扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育等改革措施。

2005年5月，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求各级教育行政部门采取有力措施，有效遏制城乡之间、地区之间和校际的教育差距，以区域化推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡发展的问题。同年12月，国务院下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年开始，西部地区农村义务教育阶段小学生全部免除学杂费。这一系列以发展农村义务教育、促进基础教育均衡发展为核心的制度设计，推动了我国农村义务教育的快速发展。城乡基础教育发展失衡的矛盾有所缓解。

2．社会保障领域

2005年12月，国务院要求逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；建立多层次养老保险体系等。

2007年6月，《中华人民共和国劳动合同法》颁布，为劳动者实现和保障自身权益提供了法律依据。

2007年7月，国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。

3．在医疗服务领域

2003年的SARS危机暴露了我国公共卫生供给的不足，引发了政府和社会对我国卫生制度的反思。改革进程中出现的供给模式商业化、市场化倾向违背了医疗卫生事业的基本规律，影响了公共卫生服务的公平性和卫生投入的宏观效率。

2006年2月，国务院将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生制度改革，有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措。

2006年9月，国务院《农村卫生服务体系建设与发展规划》把建立稳定的农村卫生投入保障机制、深化农村卫生管理制度改革、建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度、加强农村卫生服务队伍建设、加强农村医疗卫生机构管理等作为完善农村医疗卫生服务体系的主要任务。

2007年7月，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始在部分城市试行将不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学（包括职高、中专、技校）学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都纳入城镇居民基本医疗保险，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。

此阶段公共服务制度改革的特点是：（1）重点解决城乡基本公共服务供给失衡的矛盾，促进公共服务从效率走向公平；（2）针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位，强化政府在基本公共服务供给中的责任；（3）加大了对农村公共服务的投入，着力建设农村公共服务体系，推进城乡公共服务的均衡化。

（五）制度优化阶段（2007—2017年）

1. “十一五”规划期间（2006—2010年）

“十一五”规划期间（2006—2010年），我国基本公共服务体系构建在一定程度上获得完善：（1）在教育领域，城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备，国民平均受教育年限达到9年。（2）在社会保障领域，实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。（3）在医疗服务领域，医药卫生体制改革深入推进，免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全，国家基本药物制度初步建立。（4）在其他公共服务领域，保障性安居工程加快建设，以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视全面覆盖20户以上已通电自然村，公共博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放。全民健身稳步推进。公共服务财政投入显著增加。

从总体上看，在“十一五”规划期间，我国基本公共服务的制度框架已初步形成，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。但是，“十一五”结束时，我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求；农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障；体制机制有待进一步完善，城乡区域间制度设计不衔接，管理条块分割，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式比较单一，基层政府财力与事权不匹配，以及监督问责缺位等问题较为突出。

2. “十二五”规划期间（2011—2015年）

“十二五”时期，是我国实现“两个一百年”奋斗目标历史进程中极为重要的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我国仍然开创了公共服务事业发展的新局面。2012年国务院正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是中央政府首次编制基本公共服务的规划，经过五年的发展，公共服务体系构建的程度又上了一个大台阶。

在教育领域，各级各类教育发展水平明显提高。九年义务教育全面普及，巩固率从89.7%增至92.6%。高中阶段教育基本普及，毛入学率从82.5%增至86.5%。现代职业教育体系框架基本形成，新增劳动力大部分受过高中阶段教育。高等教育规模稳步扩大，毛入学率从26.5%提高到37.5%。教育领域综合改革不断深化。考试招生制度改革全方位推展。以管办评分离为导向的教育管理体制和办学体制改革出现新的格局。

在社会保障领域，覆盖城乡居民的社会保障体系不断健全。社会事业和民生保障的财政支出逐年增大，养老、医疗、住房等社会保障水平稳步提高。新型农村养老保险和城镇居民养老保险合并为统一的城乡居民基本养老保险制度，实现制度全覆盖。企业退休人员基本养老金2010年月人均为1362元，2014年已超过2000元。城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上。2011—2014年贫困人口数量累计减少近1亿人。全国城镇保障性安居工程建设提速，2011—2015年9月底，累计开工3920万套，基本建成2695万套，保障性住房覆盖面明显扩大。

在医疗服务领域，医疗保障制度得到完善，城镇职工、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗三项基本医保参保（合）人数达到13.3亿，参保（合）率年均稳定在95%以上。三项基本医保政策范围内住院费用报销比例分别达到80%、70%和75%。到2015年年底，大病医保覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病保险支付比例将达50%以上。疾病应急救助制度全面建立。城乡基层医疗卫生服务体系不断完善。所有政府办乡镇卫生院、社区卫生服务中心和86%的村卫生室配备使用基本药物。公立医院综合改革全面推开，医改综合改革试点取得进展。实施12类45项基本公共卫生服务项目，惠及近2亿人。国民健康水平进一步提高，人均预期寿命提高1岁，已近76岁。

在公共文化领域，图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施向社会免费开放。文化产业快速增长，文化市场繁荣活跃，国际传播能力显著提升，国家文化软实力不断增强。文化体制改革扎实推进，有利于文化创新创造的体制机制初步形成。

3. “十三五”规划期间（2016—2017年）

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期。新形势下，持续完善国家基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，意义十分重大。《“十三五”基本公共服务均等化规划》是国务院确定的“十三五”时期国家级重点专项规划之一，是“十三五”时期全国基本公共服务体系建设的综合性、基础性、指导性文件。该规划以“十三五”规划提出的“普惠性、保基本、均等化、可持续”总体方向为指针，其特点在于：一是与到2020年全面建成小康社会的总体目标衔接；二是基本公共服务资源配置、标准设置和重大工程布局要与城镇化和人口老龄化趋势相协调；三是结合经济发展新常态的阶段性特征，体现“稳”和“保”的关系。

三、中国公共服务四十年的发展特征

改革开放以来，影响我国公共服务制度变迁的关键因素，一是市场经济体制改革引发的社会公共需求的变化；二是由管制型政府向服务型政府的转变。其发展的脉络与趋势主要体现为：公共服务体制由政府包揽走向多元主体参与，公共服务绩效由低水平走向高效率，公共服务供给由城乡二元失衡走向城乡均衡发展。

（一）公共服务体制从政府包揽走向多元主体参与

公共服务供给由政府包揽，是改革开放前我国公共服务体制最显著的特征，也是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共服务的生产与供给，政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者。高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。改革开放后，公共服务体制改革的重点就是逐步打破政府包揽，建立政府、市场、社会互动协作的多元治理机制，鼓励企业或社会组织参与公共服务的生产与供给，推进公共服务市场化与社会化，以弥补国家财政对公共服务的投入不足，缓解公共服务的资源短缺。实践证明，这一制度变迁的路径选择总体上是正确的，不仅使我国的教育卫生体制、社会保障事业逐步摆脱了统包统揽，初步形成了以政府为主体，市场、社会、个人分担的机制，而且有效发挥了市场的活力，激发了社会组织的潜力。

然而值得注意的是，一段时期内，在推进公共教育、公共卫生市场化和社会化进程中，由于对政府公共服务职能的定位不清，一方面本应由政府负责的纯公共产品供给领域被政府以“卸包袱”的方式推向市场，导致教育与公共卫生领域出现高收费、乱收费等现象，造成部分群体基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障，公共服务的公平问题严重显现；另一方面本可实行市场化、社会化的准公共产品供给领域，却继续由政府或行业垄断，缺乏市场竞争机制，导致公共服务资源短缺，质量得不到保障，社会公众丧失“用脚投票”的权利。究其原因，一是对政府在公共服务中的“直接生产者”与“保障供给者”的角色区别认识不清，不能合理划分政府与市场、社会的基本边界；二是对政府公共服务职能的法定化与规范化不够，中央与地方各级政府在公共服务中的职责不清，导致各级政府全面履行公共服务职能的体制不顺、机制不畅；三是中央和地方政府之间的事权与财权划分不匹配，资金转移支付效率不高，缺乏可持续的财政支持体制。结果必然是各级政府公共服务供给能力不足，远远不能适应公共需求的增长速度，并且更加落后于发达国家政府的公共服务供给能力。

（二）公共服务绩效由低水平走向高效率

公共服务质量与效率是检测一个国家公共服务体系是否完善，公共服务绩效能否满足公众需求的重要标准。改革开放之初，我国公共服务制度变革的核心是恢复各项公共事业，解决教育、卫生、社会保障严重短缺问题。随着改革的深入，从20世纪90年代开始，建立适应社会主义市场经济体制的公共服务体系被提上议事日程，一系列有关公众医疗保险、养老保险、基本生活保障等的公共政策出台，预示着中国公共服务的体系化建设开始进入制度规范层面，公共服务的严重短缺现象有所缓解。尤其是中共十六大以来，建设服务型政府、构建和谐社会的目标对新世纪公共服务制度改革提出了新要求，促使政府更加重视改变公共支出结构，加大对公共服务的投入。据统计，我国政府对公共服务的投入在1978—1990年期间呈缓慢增长趋势，1992—2000年期间呈逐步增长趋势，2003年以后呈快速增长态势。政府对公共服务投入的增加促进了公共服务效率的显著提高，至2007年，我国基础教育已进入全面普及新阶段，中等职业教育在改革中发展加快，高等教育实现了历史性跨越；医疗服务能力提高，公共卫生和医疗保障体系初步建立；失业再就业成效明显，社会保障体系逐步完善，基本形成了中国特色的公共服务体系。

然而，应该清醒地看到：虽然我国公共服务的投入在逐年上涨，但相对于公共需求的增长速度，公共服务的供给能力仍然不足，公众对公共服务的满意度评价仍然较低。尤其是与其他国家相比，我国公共服务供给能力与水平都存在较大的差距。究其原因，一是由于现阶段公共支出结构的失衡。以经济建设为中心的发展战略使我国政府的公共支出具有浓厚的生产投资型财政特征，公共支出过多进入那些本应由市场力量发挥作用的竞争性和营利性经济领域，而关系民生的基本公共服务领域如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入却相对较少，没有实现由投资型财政向公共财政的转变。二是我国现行的财政管理体制使中央与地方政府在公共服务中的事权与财权不匹配，“分税制”提高了地方政府推动经济增长的积极性，却导致地方财力用于公共服务的份额减少，加之中央转移支付的规模与有效性不够，致使地方公共服务体系建设缺乏持续的财政支持。三是现有事业单位管理体制制约了公共服务质量的持续改进。事业单位“准行政部门”的特性使政事不分，结果不仅是行业垄断抑制公共服务引进市场竞争机制，导致公共服务成本高、效率低，而且缺乏有效的公共服务行业监管机制，致使公共服务的价格扭曲，质量得不到保证。

（三）公共服务供给由城乡二元走向城乡均衡发展

城乡二元结构使我国公共服务供给在较长时间内呈城乡分化状态。公共服务的制度变革也更多集中于城镇公共服务体系的相关政策，农村公共服务体系建设被边缘化，导致城乡公共服务严重失衡。21世纪以前，公共服务政策的重点只是解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸显的城市教育、卫生资源短缺，企业职工就业与社会保障等问题，而农村公共服务问题被边缘化。中共十八大以来，城乡公共服务供给失衡加剧，社会公平问题引起政府高度重视，政府开始把完善农村基础教育体系，加强新型农村合作医疗制度和农村卫生服务体系建设，建立适宜农村的医疗、养老保险与社会救助体系等作为新时期公共服务制度变革的重心，旨在鼓励加大对农村公共服务的投入，提高农村公共服务的水平。上述公共服务政策导向的成效还是比较显著的。但是，尽管农村公共服务严重短缺的状况有所好转，但与城市公共服务的差距仍然不小，例如在基础教育方面，农村义务教育经费不足、办学条件差、师资水平低等现象仍然严重。

究其原因，一是长期的城乡二元经济社会结构导致农村公共服务供给严重短缺，制度设计中先城镇后农村、重工人轻农民的思路导致农民在公共服务中受到歧视性待遇，处于边缘化地位，农村公共服务在较长的时期内处于停滞甚至倒退状况。二是现行的政府管理体制与公共财政体制更多体现为公共服务重心与责任下移，地方政府尤其是基层政府对公共服务的财政支持能力偏弱，必然导致对农村公共服务投入减少。三是对企业和社会投资农村公共服务的政策导向与支持不够，不能有效发挥企业和社会组织在农村公共服务供给中的作用。

四、我国公共服务政府实践历程的重要方面

在我国，公共服务实践与政府的各项政策紧密联系。梳理近年来我国政府（主要是中央政府）出台的各种事关公共服务的政策，是认识我国公共服务实践的重要切入点。

（一）顶层设计历程

我国公共服务的顶层设计主要体现在中共全国代表大会报告、全国经济社会发展五年规划和一些全国性综合规划上。

2001年3月九届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第一次在国家五年规划中出现“公共服务”和“基本公共服务”一词，“十五规划”提出政府要“增加对公共服务的投入，为实现人人享有基本公共服务创造条件”。还明确了政府公共服务“主要是促进教育发展，加强基础研究和重大应用研究，健全社会保障体系，完善公共基础设施，发展公共事业，保护国土资源，加强生态建设和环境保护，维护社会治安，确保国家安全等”。

2006年3月十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出了“基本公共服务均等化”和“公共服务供给能力”的概念，设置了“公共服务重点工程”专栏，并将政府公共服务的任务确定为“义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等”。

2011年3月十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“建立健全基本公共服务体系”作为下含七大章的“篇”。规划提出：“创新公共服务供给方式，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。”

2016年3月十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，三十多次提到“公共服务”。规划要求创新公共服务提供方式，增加公共服务供给，满足多样化公共服务需求；提高贫困地区公共服务水平，推动公共服务共建共享，促进基本公共服务均等化。规划还设置了包含八大类公共服务的“基本公共服务项目清单”。

在中共党代会报告方面，2002年11月中共十六大报告第一次出现“公共服务”，将公共服务与经济调节、市场监管、社会管理一起作为政府四大职能。但对其未做更具体的论述。

2007年10月中共十七大报告对公共服务有了更多着墨，要求扩大公共服务，完善公共服务体系，加大公共服务领域投入，推进基本公共服务均等化。

2012年11月中共十八大报告要求推动政府提供优质公共服务，改进政府提供公共服务的方式，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推进城乡公共服务一体化，到2020年基本公共服务均等化总体实现。

2017年10月中共十九大报告提出完善公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化。

其他包含公共服务内容的重要顶层设计还有：

2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“基本公共服务体系”和“公共服务质量”的概念。

2007年3月颁布的《西部大开发“十一五”规划》首次将“着力改善基本公共服务”作为单独一章。

2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》将区域公共服务作为重要内容。

2013年11月中共十八届三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加大政府购买公共服务力度，适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。

2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将“提升城市基本公共服务水平”“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”作为两章。

2017年9月发布的《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》指出：“提升优质公共服务供给能力。稳步推进进一步改善医疗服务行动计划。建立健全医疗纠纷预防调解机制，构建和谐医患关系。鼓励创造优秀文化服务产品，推动文化服务产品数字化、网络化。提高供电、供气、供热、供水服务质量和安全保障水平，创新人民群众满意的服务供给。开展公共服务质量监测和结果通报，引导提升公共服务质量水平。”

2018年9月颁布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》有专门的“增加农村公共服务供给”一章。

（二）公共服务专门规划

2006年9月，北京市政府颁布《北京市“十一五”时期社会公共服务发展规划》，这是我国第一个公共服务专项规划。2011年10月，北京市又颁布《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》。

在顶层设计指引下，2012年7月20日，国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是我国第一部国家级公共服务规划，具有划时代的意义。该规划共有十五章，近3.5万字，包括八个方面的基本公共服务，涵盖人生存和发展不同阶段的基本需求，同时还明确了基础设施、环境保护等基本公共服务领域由其他专项规划纳入。规划提出了供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意的公共服务发展目标，建立了八个方面基本公共服务的国家基本标准，包括服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平、重点任务、保障工程。规划还对促进城乡、区域基本公共服务均等化，增强公共财政保障能力，创新供给模式，加强监督问责等做了较为详尽的安排。

2017年1月23日国务院发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》。规划更加突出基本公共服务均等化，提出了国家基本公共服务制度框架，包括作为核心的基本公共服务清单，作为主线的促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化，作为依托的各领域重点任务、保障措施，作为支撑的统筹协调、财力保障、人才建设、多元供给、监督评估五大实施机制。规划制定的《“十三五”国家基本公共服务清单》较《“十二五”时期基本公共服务国家标准》更为详尽、明确，对中央政府各部门和各级地方政府具有很强的指导、规范作用，有利于明晰政府责任，也有利于全国广大居民了解了自己能够获得、享受政府基本公共服务的明细内容。

许多省市参照国家基本公共服务规划，也推出了本辖区的基本公共服务“十二五”“十三五”规划。例如《宁夏回族自治区“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《四川省“十三五”基本公共服务均等化规划》。

（三）公共财政保障

改革开放之前，我国的公共服务成本几乎全部由财政负担，改革开放以后，特别是20世纪80年代末到90年代初，随着公共服务的市场化改革，财政对公共服务的支撑有弱化的趋势。随着1994年的分税制改革，特别是政府公共服务职能的强化，财政的公共服务支出比重逐渐上升。1995年制定的《教育法》对教育经费的投入做出了规定，成为第一个对公共服务经费保障做出具体要求的法律。对落后地区政府公共服务支出予以支持的转移支付制度也逐步建立，但执行中存在各种问题。2014年12月，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》出台，开始了转移支付制度的改革。为解决在基本公共服务方面中央与地方财政关系的问题，实现公共服务财政事权与财政支出责任的对等，2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》出台，据此，2018年2月，国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，确定根据地区经济社会发展总体格局、各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况，在基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任上中央与地方的分担方式和分担比例。

（四）公共服务制度建设

目前，我国在数个具体公共服务类别上有专门立法，包括《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《中华人民共和国就业促进法》。还有一些公共服务领域有仅次于法律的法规，如《自然灾害救助条例》《社会救助暂行办法》等。几乎所有公共服务领域，中央政府和各级地方政府都有对应一定时期的相应规划，以最新时期为例，有《国家教育事业发展“十三五”规划》《“十三五”卫生与健康规划》《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》《“十三五”全国旅游公共服务规划》《社会保障“十二五”规划纲要》《安徽省“十三五”社会救助体系建设规划》《杭州市公共文化服务体系发展“十三五”规划》。其他属于中国公共服务制度建设的各种政府“意见”“办法”“方案”“条例”“通知”等，也层出不穷，如《“十三五”公共体育普及工程实施方案》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》《特困人员认定办法》《公共文化体育设施条例》，等等。

（五）公共服务均等化

我国的公共服务一直存在较为严重的不均等现象，包括城乡不均等、地区不均等和人群不均等。改革开放之前，我国广大农民获得的政府公共服务很少，与城市差别巨大；国家机关单位、国营工厂成员与其他城市户口人员在公共服务方面也截然不同。改革开放后，政府公共服务制度逐渐确立和完善，解决公共服务均等化问题成为维护社会公平正义的重要举措。2005年，中共中央、国务院发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出强化农村公共服务，加快发展农村社会事业。2018年1月，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出2035年城乡基本公共服务均等化基本实现的目标。2018年6月出台的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求2020年实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，主要有：贫困地区具备条件的乡镇和建制村通硬化路，贫困村全部实现通动力电，全面解决贫困人口住房和饮水安全问题，贫困村达到人居环境干净整洁的基本要求，切实解决义务教育学生因贫失学辍学问题，基本养老保险和基本医疗保险、大病保险实现贫困人口全覆盖，最低生活保障实现应保尽保。2014年9月，中央政府发布《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，着力推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务，保障农民工随迁子女平等接受教育的权利，加强农民工医疗卫生和计划生育服务工作，逐步改善农民工居住条件。2018年11月发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》将“完善基本公共服务均等化机制”作为十大部分之一，要求提升基本公共服务保障能力，提高基本公共服务统筹层次，推动城乡区域间基本公共服务衔接。2019年2月国家发改委出台《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》，要求确保在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口优先享有基本公共服务。

（六）公共服务改革创新

我国的公共服务在不断发展中出现了许多亟待改革的问题，特别是社会保障、医疗服务、公共教育等领域的很多问题，这些本身就属于全球性难题，改革面临的矛盾较多、难度很大、任务很重、见效较慢。例如，我国的养老保险制度面临城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险的分立，需要逐步加以整合、统一。医疗保险也面临类似的问题。为此，医疗、社保、教育方面的改革文件不断出台，让人应接不暇，例如：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于深化教育体制机制改革的意见》《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》《关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》《国务院办公厅关于进一步深化基本医疗保险支付方式改革的指导意见》《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》《人力资源社会保障部关于积极推动医疗、医保、医药联动改革的指导意见》，等等。

我国的政府购买服务起源于地方政府的探索。1994年，深圳市罗湖区政府率先开展城市环卫服务购买，随后，公共服务政府购买在上海、广东、北京、浙江、湖北、江苏、四川等地陆续出现，地方性政策不断出台。2012年11月，民政部和财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，这是中央政府首个关于政府购买公共服务的政策。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，同年12月，财政部发出《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》。2014年10月，财政部、民政部下发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，同年12月，财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。按照财政部的要求，各地各部门纷纷编制政府购买服务指导性目录，相关部委还就政府购买社会救助服务、残疾人服务、青少年社工服务、公共文化服务等提出指导意见。2018年7月，财政部又发出《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，要求政府购买公共服务项目应当积极引入第三方机构开展绩效评价工作。

公私伙伴关系（PPP）在中国被称为“政府与社会资本合作”。我国从20世纪90年代开始出现“建设-经营-转让”（BOT）等引用事业模式试点，2004年2月住建部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，公用事业向市场主体开放。但真正的PPP模式用于公共服务是由中央政府推动的，2014年12月，国家发展改革委员会发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，推进PPP模式，并明确这是“政府为增强公共服务供给能力、提高供给效率”的重大举措。2015年5月，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，财政部2016年10月发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》。2014年12月财政部推出首批30个PPP示范项目，2015年5月，国家发改委设置PPP项目库，随后，PPP作为一种公共服务合作供给方式在全国迅速发展。

公益组织是提供公共服务的重要主体，公益捐赠、慈善事业、志愿组织是各国鼓励的对象。2008年汶川大地震后，我国公益组织井喷式发展，参与公共服务供给的热情高涨，社会对志愿服务的支持和参与呈现良好态势。随之，各级地方政府和中央政府对公益组织的看法趋于正面和支持，《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《志愿服务条例》《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013—2020年）》《关于支持和发展志愿服务组织的意见》《慈善组织认定办法》《慈善组织公开募捐管理办法》《公开募捐平台服务管理办法》《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等一系列法律法规、政策措施出台，在鼓励、支持公益组织的公共服务活动的同时，加强政府监管。

（七）公共服务标准化

公共服务标准化是提高公共服务质量的必要前提，2007年，浙江省杭州市上城区政府开展“政府管理与公共服务标准化建设”，拉开了全国地方政府公共服务标准化建设的帷幕，各地纷纷制订公共服务地方标准，包括建设标准、服务标准、管理标准等。2013年8月，25部委联合印发《社会管理和公共服务综合标准化试点细则（试行）》，决定在全国开展以采用综合标准化方法制定公共服务标准、组织实施公共服务标准、对公共服务标准实施进行监督为主要内容的试点。2015年11月，国务院办公厅发布《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，要求各级政府和各政府部门优化公共服务流程，明确标准和时限，规范公共服务事项办理程序，限制自由裁量权，对所有公共服务事项逐项编制办事指南，列明办理依据、受理单位、基本流程、申请材料、示范文本及常见错误示例、收费依据及标准、办理时限、咨询方式等内容，并细化到每个环节。2017年11月，26个中央政府部委联合印发《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017—2020年）》，对全国的公共服务标准化进行布置安排。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，把我国公共服务标准化建设推向一个高潮。