第二节 中国公共服务实践的历史变迁

一、中国古代公共服务思想溯源

中国历史上最有影响的公共服务思想，基本上都集中在春秋战国时期。此后各朝代产生的公共服务思想大多是对这些思想的因袭，并无多少超越春秋战国时期的贡献。笔者选择这一时期对后世的公共服务思想与实践有较大影响、论述较为系统的名家名著予以分析。

（一）《周礼》中的公共服务思想

西周是中国远古社会的鼎盛时期，与夏商两朝相比较，西周的政治制度、经济制度和文化制度都相对完善，尤其在西周初期，统治者对殷商灭亡进行了深刻反思，提出“敬天、保民、明德”的治国理念，并在此理念下提出一系列的公共服务思想。《周礼》是成书于东周（春秋战国）时期的经典著作，涵盖政治、经济、文化诸方面，其中就体现了相当数量以社会救助、社会保障为主的公共服务思想。

首先，《周礼》中有诸多社会保障思想。《周礼·地官·大司徒》云：“大司徒以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”所谓慈幼，指慈爱幼儿，即幼儿多的家庭，政府给予赠送粮食、请乳母等照顾政策；所谓养老，指赡养老年人；所谓振穷，拯救的是鳏、寡、孤、独等贫困之人；所谓恤贫，指的是帮助没有粮食的人，和他们订立合同在秋收后偿还；所谓宽疾，即免除残疾人的赋役；所谓安富，指让富人安居乐业。可见，保息六中大部分属于现代社会保障和社会救助的内容，在两千多年前的中国产生，十分可贵。

其次，《周礼》中更有以社会救助为主的荒政思想。所谓荒政，是指在政府的主持下于自然灾害到来之前提早准备、以应对灾害带来的饥荒、赈济百姓的活动。《周礼·地官·大司徒》云：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”这十二项救济灾荒的举措中，一是借贷种子和粮食给受灾民众，助其生存和恢复生产；二是减轻灾民赋税；三是减缓灾区刑罚；四是免除灾民劳役；五是放松和免除对百姓的各种禁令；六是免除关口和市场的赋税；七是简省仪式；八是简化丧礼；九是收藏乐器不演奏，减少开支；十是简化婚礼促使多嫁娶，以恢复人口；十一是祭祀鬼神；十二是政府铲除盗贼，维护灾后秩序。在这十二条中有相当一部分颇具现代公共服务中的社会救助、公共安全服务色彩。《周礼》的荒政思想还体现在对于因战乱而流离失所的人民的安置思想上，如《周礼·地官·遗人》云：“野鄙之委积，以待羁旅”。此外，面对流亡的农民，还主张免除其征役的负担，并且授予土地，使之安居乐业。

最后，周礼中还体现了部分公共教育思想。《周礼·地官·大司徒》云：“以乡三物教万民而宾兴之：一曰六德：知、仁、圣、义、忠、和。二曰六行：教、友、睦、姻、任、恤。三日六艺：礼、乐、射、御、书、数。”在教育民众的三方面内容中，道德教育主导，技艺教育有之，知识教育较少。

《周礼》之外，另一部先秦名著《逸周书》中还出现了以宗族互助为主的社会救助思想，《逸周书·大聚解》云：“以国为邑，以邑为乡，以乡为闾。祸灾相恤，资丧比服。”即国家之下设立邑，邑下设立乡，乡下设立闾，当发生灾祸，百姓互相帮助体恤，遇到人亡百姓能互助办丧事。由此可观之，西周以宗族福利为核心的社会互助模式，达到了国、邑、乡、闾上下一体相救相济的目的。

纵观《周礼》的公共服务思想，我们不难发现，西周初年的统治者对于人民的作用显然有了更高的认识，完成了从“重天命”向“重人事”的转变。虽然这部分的思想带有理想色彩难以完全实现，但应该看到其对于当时社会进步的积极意义。

（二）《管子》中的公共服务思想

《管子》比较全面地反映了管子及其学派的政治、军事思想和治国理念，其中也记载了相当丰富的以社会保障为主的公共服务思想。《管子》的作者充分认识到了民心向背对于国家存亡的决定性作用，认为“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”，因此治国安邦的基本应当是从民所欲，去民所恶。于是从《管子》的民本思想演化出一系列公共服务思想。

其一，设计系统的社会救助体系。《管子·入国》提出，国君要行“九惠之教”:“一曰老老；二曰慈幼；三曰恤孤；四曰养疾；五曰合独；六曰问疾；七曰通穷；八曰赈困；九曰接绝。”不光提出了原则，还进行了详细的论述，形成较为完备的安老怀少、扶残济弱的制度设计：

“所谓老老者，凡国都皆有掌老，年七十已上，一子无征，三月有馈肉；八十已上，二子无征，月有馈肉；九十已上，尽家无征，日有酒肉。死，上共棺椁。劝子弟：精膳食，问所欲，求所嗜。此之谓老老。”就是在国都和城邑都要设置掌管老人事务的官员，并规定70岁以上的老人，一子免劳役，每年三个月有政府赠肉；80岁以上的，二子免劳役，每月有赠肉；90岁以上的，全家免劳役，每天有酒肉供应。老人死，君主提供棺木。还要劝诫他们的子弟奉上好的饮食，询问老人的要求，了解老人的嗜好。

“所谓慈幼者，凡国都皆有掌幼，士民有子，子有幼弱不胜养为累者，有三幼者无妇征，四幼者尽家无征，五幼又予之葆，受二人之食，能事而后止。此之谓慈幼。”就是要设置掌管儿童事务的官员，并规定凡士民有幼弱子女无力供养成为拖累的，有三个幼儿即可免除母亲劳役，有四个幼儿全家免除劳役，有五个幼儿由政府配备保姆，并发给两人的口粮，直到幼儿能做事为止。

“所谓恤孤者，凡国都皆有掌孤，士人死，子孤幼，无父母所养，不能自生者，属之其乡党、知识、故人。养一孤者，一子无征；养二孤者，二子无征；养三孤者，尽家无征。掌孤数行问之，必知其食饮饥寒、身之膌胜而哀怜之。此之谓恤孤。”就是要设置掌管孤儿事务的官员，并规定士民死后，如子女孤幼无所养又不能独立生活的，就归同乡、熟人或故旧收养。收养一个孤儿的，一子免劳役；收养两个孤儿的，两子免劳役；收养三个孤儿的，全家免劳役。掌孤官员要经常了解情况，一定要掌握孤儿的饮食饥寒、身体瘦弱情况而进行救助。

“所谓养疾者，凡国都皆有掌养疾，聋、盲、喑哑、跛躄、偏枯、握递，不耐自生者，上收而养之疾官，而衣食之，殊身而后止。此之谓养疾。”就是要设置掌管照顾残疾人的官员，并规定聋哑、盲、瘸腿、瘫痪等生活不能自理的残疾人，政府就收养在“疾馆”中供给饮食，直到身死为止。

“所谓合独者，凡国都皆有掌媒，丈夫无妻曰鳏，妇人无夫曰寡，取鳏寡而合和之，予田宅而家室之，三年然后事之。此之谓合独。”就是要设置掌管婚姻介绍的官员，并规定其职责是促成鳏者与寡者相配结合，给予田宅使其安家，三年后才承担劳役。

“所谓问疾者，凡国都皆有掌病，士人有病者，掌病以上令问之。九十以上，日一问；八十以上，二日一问；七十以上，三日一问；众庶五日一问。疾甚者，以告上，身问之。掌病行于国中，以问病为事。此之谓问病。”就是要设置掌管病人的官员，巡行国内，以慰问病人为专职。并规定士人有病的，掌病官员以国君名义慰问：90岁以上的每天一次；80岁以上的两天一次；70岁以上的三天一次；一般病人五天一次。对病重者要向上报告，由国君亲自慰问。

“所谓通穷者，凡国都皆有通穷，若有穷夫妇无居处，穷宾客绝粮食，居其乡党以闻者有赏，不以闻者有罚，此之谓通穷。”就是要设置报告贫穷的官员，并规定若有贫穷夫妇没有居所，贫穷宾客没有粮食，其所在乡里及时报告的予以赏赐，不报告的予以惩罚。

“所谓振困者，凡国都皆有掌困。岁凶，庸人訾厉，多死丧、弛刑罚，赦有罪，散仓粟以食之，此之谓振困。”就是要设置掌管济困的官员，并规定在灾荒年份要宽缓刑罚，宽赦罪人，发放仓库粮食来救济他们。

“所谓接绝者，凡国都皆有掌绝，士民死上事，死战事，使其知识故人受资于上而祠之，此之谓接绝也。”就是要设置掌管抚恤的官员，并规定对死于国事或战争的士民，国家给予其相识故人一笔钱负责祭祀。

作为一个公共服务制度方案，“九惠之教”虽然含有许多不切实际、难以实施的东西，但是其内容的细致、结构的完整，即使在现今也是令人拍手叫绝的。

其二，提倡赈灾救济。对于自然灾害所导致的灾民，《管子》主张重视仓储对于灾民救济和国家安全的重要作用，认为政府应当鼓励百姓自助粮仓以应对灾荒之年。还主张政府应当通过粮食买进和出售来调整价格缓解灾情，即在粮食便宜时买进，为灾民救济提供储备基础，在粮价上涨时则抛售，赚取其中的差价收入来抚恤弱者。《管子》还主张以工代赈，“若岁凶旱水泆，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国策也”。这里的平国策则指以工代赈，在灾后大兴土木，刺激经济，增加就业救济灾民。

其三，政府应为民众提供六大公共服务。《管子·五辅》云：“德有六兴”，即通过“辟田畴，利坛宅，修树蓺，劝士民，勉稼穑，修墙屋”以帮助百姓发展生产；通过“发伏利，输墆积，修道途，便关市，慎将宿”来改善百姓交通和交易；通过“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁”等公共工程和公共设施建设来为百姓提供便利；通过“薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过”来减轻百姓负担；通过“养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧”来扶持弱势群体；通过“衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢露。资乏绝”来救济穷人。《管子》认为，施行这六项德政，人民的需求就完全得到了满足，就会支持君主的统治。当“饥者得食，寒者得医，死者得葬，不资者得振，则天下之归我者若流水”（《管子·轻重甲》）。

作为一部先秦时期的著作，《管子》的公共服务思想具有较强的逻辑性、系统性，虽然这些思想的提出是为了维护君主的统治，但不能因此否定其提倡政府提供公共服务来改善百姓生活的鲜明思想特征。

（三）墨子的公共服务思想

墨子是中国历史上唯一一个农民出身的哲学家，他了解民间忧患与疾苦，有着强烈的救世理念，因此作为其主要思想载体的《墨子》体现了相当部分的以社会救助为主的公共服务思想。

墨子主张“兼相爱，交相利”，他提出爱无差等、不分贫贱贵富的思想。认为只要以此施政，“是以老而无妻子者，有所侍养以终其寿；幼弱孤童之无父母者，有所放依以长其身”（《墨子·兼爱下》），像周文王治下那样“老而无子者有所得终其寿，连独无兄弟者有所杂于生人之间，少失其父母者有所放依而长”（《墨子·兼爱中》），使丧偶老人、无后老人、孤儿等社会弱势者得到统治者的照顾。

墨子还提出建立储仓以应对灾荒年岁，丰收的时候凭借政府的力量聚集粮食，荒年时开仓赈灾，保证基本的人民生存，维持社会稳定。当然，民众自身也要有忧患意识，“令民家有三年蓄蔬食，以备湛旱、岁不为”（《墨子·杂守》）。其中的灾害防范与社会救助思想可见一斑。

（四）孔孟的公共服务思想

我国传统文化以儒学为主，无论是“大同社会”和“小康社会”的畅想，还是“仁政”的治国理念，抑或是“爱有差等”影响下形成的“宗族血亲”的结构，都多多少少蕴含了公共服务思想。

孔子心目中理想的“大同世界”的重要特征是：“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。”（《礼记·礼运》）这其中就涵盖了社会保障、社会救助与就业保障三方面的公共服务思想。“故人不独亲其亲，不独子其子”是社会保障思想的体现；“男有分，女有归”是就业保障思想的萌芽；“矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”则是社会救助思想的体现。使“老者安之，朋友信之，少者怀之”是孔子之志，通过关怀老幼，实现仁政。

孟子也主张行“仁政”以王天下，“仁政”的根本核心是民，因此民生是孟子关心的话题。孟子从民本思想出发，对社会救助服务有自己的思想，他给齐宣王讲：“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤，此四者，天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者。”（《孟子·梁惠王下》），主张的是政府对鳏寡孤独应给予照顾。孟子的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可运于掌”（《孟子·梁惠王上》）的思想是在提醒君主，只有关爱天下的老人和小孩，方能治理好国家。

孟子还主张通过乡村社会中的宗族互助提供公共服务，他说：“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”（《孟子·滕文公上》）这种思想对后人产生了很大影响，不论是以后朝代的思想还是实践，都承袭了孟子这种社会救助宗族供给的主张。

从现代公共服务的外延来看，总体而言，中国古代的公共服务思想主要集中在社会救助和灾害救济思想方面，包括对老人、残疾人、孤儿、赤贫者、灾民等社会弱势群体和困难群体进行救助的思想，“少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜，老而无夫者谓之寡。此四者，天民之穷而无告者也，皆有常饩。瘖、聋、跛、躄、断者、侏儒，百工各以其器食之”（《礼记·王制》）。这一方面是当时的历史阶段和社会条件所决定的，另一方面也说明远在两千多年前的中国，就能诞生这样的思想，也属难能可贵。

二、中国古代的公共服务实践

与现代公共服务相比，中国古代的公共服务供给无论从种类、水平上看，还是从制度与管理上看，都是相当微弱、非常单薄和十分欠缺的，但也并非毫无可研究、总结之处，我们可以从现代公共服务的含义和类别出发对其进行分析。

（一）供给方式

中国古代公共服务是政府供给和社会供给并存，也有政府购买服务和公私合作的形式。

1．家族互助供给

从宋代开始，许多宗族设置义田、义庄，当族内成员在生养、学业、贫病和婚丧嫁娶等方面遭遇困难时，以义田义庄之获加以救济。义田一般由宗族中的大户创设，其产出的粮食或置换出的金钱用于宗族内穷户、孤老的资助补贴，灾荒年宗族成员的生存，有的也用于宗族内的儿童教育、死者安葬，宗族聚居区域的修桥铺路、挖井浚池、河湖治理，有的还惠及外亲甚至周边民众。义田除主要由大户捐赠外，也有普通宗族成员的捐赠、在外族人的捐赠等。

2．富人慈善供给

自春秋以来，每逢天灾过后，地方富户贤良路边施粥成为延续千年的慈善行为。古代的富裕阶层中，商人进行公共服务慈善供给最为积极，他们或在灾年施米粮，或在平年施钱财，对贫民老弱多有救助。

3．寺院供给

宗教寺院出于教义，对周边百姓多有善举，“如唐代寺院设立的悲田院专门关注那些老而无依者，饥饿施粥，有病给药，死则安葬。而从悲田院这些慈善职能中分离出来的 ‘医院’，则对灾民中的病号进行集体熬药救治”。

4．政府与社会合作供给

在古代，有时政府不仅通过出售官职爵位筹集服务资金，还借贷民间资金以缓解财政不足。对修建公共工程、进行慈善服务的富人，政府以多种形式予以褒奖和鼓励，包括奖以爵位、官职，或免征若干年租税，或御赐匾额、修造表彰牌坊等。

政府还从自己掌握的官田中划出一定量的土地给寺庙，由寺庙用土地的地租来兴办一些公共服务机构，或者划出一定的学田用以资助学校，这实质是一种政府购买服务的方法。政府甚至以准许收取过路过桥费的方式吸引民间资金建设道路桥梁。

（二）供给种类

中国古代的政府公共服务以社会保障、社会救助居多，总体看种类很少。

1．社会保障、社会救助

一是自然灾害之后对民众的救济。主要形式是开仓济粮。汉代创立常平仓制度，储备粮食以供不时之需，此后历代多有沿袭，以仓粮救济灾民、救助贫民。唐代又设义仓，灾时赈谷；宋代又在城市设广惠仓济贫恤孤；明代设预备仓，以赈济和赈贷两种方式救济灾民，并建官督民办的社仓。政府其他灾荒救助的方式还有安置因灾流民、以工代赈、提供或借贷种子耕牛等。

二是平常时期对鳏寡孤独、老病残疾的救济。

在孤儿弃婴抚育方面，“自宋代设立慈幼局、婴儿局后，历代全婴堂、保婴会、育婴堂之设史不绝书”。“清代的育婴堂，从京师、省城至府县城市均设有，构建房舍，雇佣乳妇，收养弃婴。在江南地区，甚至一些市镇也设有育婴堂，并在僻远乡村设立育婴堂派驻机构 ‘留婴所’、‘接婴所’，收送乡村的弃婴，从而构成覆盖城乡的育婴网络体系。”此外，宋代还于各地设举子仓，资助贫家抚育婴幼儿。

在贫穷患者医疗救助方面，南朝设六疾馆，唐朝设养病坊、悲田坊，收治贫苦病人，并派官医为贫民诊病治疗，还向民众颁布治病医方，助其自我医疗。宋代设太平惠民局，元明设惠民药局，清代设普济院，皆备有药物和医官，医治贫病者。

在鳏寡老人养老方面，南朝设孤独园，宋代设安济坊、养济院、福田院、居养院，名称不一，皆为收养孤寡老人的政府机构。此后元明皆沿袭，清设栖流所，除鳏寡孤独外，也收养残疾人、慢性病者和乞丐流民。

在穷人丧葬方面，宋代开始建漏泽园，拨地配款，帮助鳏寡和贫困人家的死者妥善安葬。

2．公共教育

中国古代没有义务教育、公共教育的实践，政府虽然也出资举办学校，但主要是为科举制度服务，从选拔官员出发，针对成年男性进行传统国学教育。但有的时期，有的地方政府也举办一些针对儿童的学校。“乡村地区正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但近代社会来临之前，中国传统教育中并没有孕育出义务教育的因子，乡村地区的初等教育一直被看成是私人的事业，政府对教育的直接投资甚少，其办学经费的主要来源是学田收入和学生纳费，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田。”

3．公共设施

对于传统农业社会，水利灌溉十分重要；但同时，河流泛滥不仅危及生命财产，而且也危及农业生产。因此治水和水利工程建设成为政府公共服务的重要内容。从夏朝开始，历朝历代都十分重视水利设施建设和河流治理，有的朝代还有专门的机构和官员。政府组织的水利设施建设、修复和维护有时由中央政府出资，有时由地方征发民众服劳役参与建设，有时二者结合。

古代的道路桥梁建设，最初也主要采取徭役制度，强征百姓贡献劳力，清朝多采用政府出资雇用民工兴建。但很多地方、乡村道路桥梁都是民间自发建设。

4．国防和公共安全

国防和公共安全是最早的政府职能，也是最早的公共服务类型，中外历史莫不如此。中国古代的军队除了作为君主的统治工具，进行对内控制、镇压，争夺和维护皇权之外，对外也起到了一定的抵抗入侵、保护民众生命财产的作用。历朝还都设置有维护公共安全的机构，配备一定人员，维护公共秩序，缉拿匪盗，侦破命案。

（三）供给制度

中国古代公共服务总体缺乏常态化制度。一是一些中央政府的规定并未得到完全执行，且规定缺乏持续性。有的公共服务政策虽然史料上有所记载，但没有具体实施的情况例证，很可能因缺乏实施条件或推行不力而近乎“纸上谈兵”。二是很多供给行为是部分地方官员的自主举措，不具普遍意义。三是首都及其周边地区的公共服务最好，其余地方相对较差，各地服务水平参差不齐，均等化程度极低。

总体而言，在中国古代各王朝统治时代中，宋代是公共服务最好的朝代，“从灾荒救助到贫困救助，从养生到送死，形成了一套比较完整的政府社会保障和社会救助公共服务体系。这一体系自宋朝确立以后，元、明、清三代基本沿袭了其主要部分，但整体水平和规模都有相当程度的下降”。

具体来讲，宋代的公共服务一是呈现制度化特性，“建立了许多相关的法律法规，主要有报灾检灾法、劝分法、养济法、安济法、举子法等，还设立了类似于现代社会贫困线的贫困救助标准”。二是发展了稳定的公共服务类型，建立了系统的机构，在救灾服务方面，先后发展出仓、庄、库三类运营实体，全国性仓种就有常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓等，地方性仓种更是名目繁多；在济贫方面，建立了养老、幼慈、医药、助葬等机构，其中医救贫病机构又细分出诊治、养疗、供药三类。三是服务主体和方式多元化，既有政府供给，也有市场供给和社会供给。特别是北宋范仲淹创立的义田制，在全国各地得到仿效，并延续到元明清乃至民国，成为我国古代俱乐部型公共产品和公共服务互助供给的典型。

三、民国时期的公共服务实践

在民国时期，现代公共服务的许多理念开始得到认识，现代公共服务的许多类型开始得到实践，现代公共服务的许多方式开始得到运用。

在总结概括性的检视下，民国时期的公共服务实践具有以下特征。

（一）公共服务思想逐渐启蒙，公共服务供给逐渐向规范化、制度化发展

在中国古代，大部分现代公共服务类别的供给都没有纳入政府职能的范畴，例如，没有义务教育，儿童的初等教育服务都是由民间自发供给，主要是一种私人产品，内容也大多是学习中国传统文化。到了晚清，随着现代教育思想的进入，新式教育开始发轫，义务教育开始实施；到了民国时期，义务教育逐渐成为国家制度。总之，政府对国民的教育、健康、贫困等生活生计问题负有提供公共服务加以解决的责任，这一思想在政府、知识分子和工商阶层中日益得到认可。在这一共识下，公共服务的制度从无到有、从少到多，逐渐建立，突出表现在颁布了不少法令、设立了管理和服务机构、配置了一定经费等方面。

义务教育方面，1915年教育部颁布《国民学校令》，确定初等教育由县市组织；1923年国民政府颁布《县教育局规程》，实施初等教育学区制；1935年颁布《教育部实施义务教育暂行办法大纲》，标志着义务教育体制开始全面推行。

医药卫生方面，古代民间医疗大多为私人行医、中药疗治。近代西医进入后，出现了大型医院，但私立（包括慈善）仍是医疗的主要形式。受苏联公费医疗、西方国家建立医疗保险制度和伪满洲国推行公医制度的影响，1929年年初，南京政府卫生部提出建立公医制度，内容是医药为国营事业、医疗全民免费、取缔私立医院等激进做法，1934年国民政府卫生技术委员会通过了《实施公医制度案》，此后，一系列关于医药行政、医疗机构设置、传染病防治、医药人才、医药教育、基层医药等方面的法规被制定颁布出来，公医制度开始在部分地方试点推行。1940年，公医制度作为国家卫生制度被写进《中华民国宪法》第一五七条；1941年，国民党五届八中全会通过了《实施公医制度以保证全民健康案》，公医制度开始在各省正式推行。

在社会救助方面，民国时期制定了二十几部法规。1928年南京国民政府颁布了《各地方救济院规则》，规定地方政府必须建立救济院，用于照料孤寡老人、孤儿和残疾人员等。1943年2月，国民政府颁布了《社会救济法》，这是中国有史以来第一部关于社会救济工作全面专门的立法。在灾荒救助方面，1930年颁布了《救灾准备金法》,1935年颁布了《实施救灾准备金暂行办法》和《救灾准备金保管委员会组织条例》。此外还制定了《赈务会组织法》《赈务委员会制定各省赈务会组织章程》，对于中央、省赈务会组织做了详细的规定。颁布了《办赈人员惩罚条例》，对挪用、卷逃赈款者依照刑法加重处罚。

对于民间的慈善公共服务，政府积极加以规范和管理，1928年颁布了《赈款给奖章程》，对救灾捐款者实行奖励，1929年先后颁布《管理各地方私立慈善机构规则》《监督慈善团体法》和《监督慈善团体法实施细则》等，对慈善团体的建立、经费使用、慈善内容等做出了详细规定。

组建社会服务机构。抗战时期，大量来自敌占区的难民涌入国统区，为了对这些难民进行救助，积蓄长期抗战的力量，国民政府发起了社会服务运动，制定了一系列法规，要求各地设立社会服务处作为半官方机构，组织官方和社会力量开展社会服务，包括以非营利方式举办公寓食堂、图书室，开展文化体育活动；办理升学就业指导、职业介绍培训，助产和义诊，收养弃婴，等等。目的主要是解决战争带来的社会问题，加强国统区的社会建设。

（二）政治动荡、内外战争的频发严重影响公共服务的发展

虽然在制度建设上有不小的建树，有的理念在当时的世界上也毫不落后，部分公共服务体系已具雏形，许多民众不同程度获得福利效用，但国民政府的公共服务总体来说仍然十分不足。北洋政府时期，政治动荡，军阀混战，公共服务制度难以稳定，财政入不敷出；南京政府建立后，局势稳定，发展向好，但军阀割据现象依然存在，加之很快爆发抗日战争，不但财富被战火吞噬，而且不多的财政收入大部分要用于庞大的军费开支，政府工作重心也不得不围绕战争运转。抗战结束后，很快又爆发国共内战。加上法规难以落实，政策执行不力，贪污腐败也非少见。凡此种种，使民国时期的公共服务难以得到稳定、健康的发展。

（三）多种原因导致公共服务水平低、不均等、难以常态化

民国时期，由于军阀割据，中央政府的公共服务政策难以在很多地区贯彻落实，加之地区差距、城乡差距巨大，公共服务不均等的状况非常严重。例如在乡村初等教育方面，随着传统私塾、义学等的衰败，新式学堂逐渐设立，虽然“政府开始对乡村义务教育进行补助，但经费主要由地方自筹的局面并没有被打破，乡村初等学校所需要的经费是通过向村庄摊款的方式来实现的，乡村义务教育成本的实际承担者仍是农民及其乡村社区”。这就使义务教育的本意尽失，缺乏财政支撑的初等教育难以为农村儿童提供有效的服务。

公医制度从开始试点到全面推行，取得了一些成就，例如各地各类医药卫生机构大量设立，农村、边疆医药卫生工作受到重视，妇幼保健、传染病防治取得进步，公共卫生宣传颇有成效，等等，中国的医药卫生体系因此初具雏形。但是，公医制度由于严重脱离当时经济社会和文化的现实，注定难以成功。财力的不足使免费医疗只在很小的范围内短暂实施，乡村民众对现代医药卫生的认同度未有大幅提升。连续的战争不但耗尽可用于公医推行的财政收入，而且又不断对现有的医药卫生给予重创并增加额外的沉重负担，生不逢时的公医制度作为对公共医疗卫生服务的一次试水，在悲剧中凸显出当时公共服务的理想主义色彩。

（四）政府责任不到位、社会供给问题多、乡村公共服务出现倒退

古代的中国农村，虽然缺乏现代政府公共服务，但乡村士绅、退休官员却在一些传统公共产品的地方互助供给、慈善供给上发挥重要作用，例如维护地方公共安全、运营传统学校、扶危济困、修建公共工程等。但近现代以来，随着城市化的推进和科举制度的消亡，乡绅们纷纷离开乡村谋发展，导致乡村贤达旷缺，缺乏公益精神的土豪劣绅大行其道，乡村社会的自发公共服务废弛，迫切需要政府公共服务及时到位。

在漫长的中国古代，广大乡村地区处于相当程度的自治状态，民国以后，这种状态并未发生较大的改变。政府的力量一方面没有打破原有格局的强制性，另一方面由于财力所限，政府服务也没有多少进入乡村的能力，这就造成乡村的公共服务十分薄弱，几同于无，有限的公共服务大多存在于城市。乡村旧破新不立，义务教育、公共医疗卫生等制度都没有在农村完全建立，以致公共服务水平甚至发生倒退，例如有的乡村人口识字率甚至低于清末。

（五）传教士和教会的公共服务在一定程度上弥补了其他供给主体的不足

从晚清开始的基督教（包括天主教和新教）在华传教活动，在民国时期有了进一步发展。西方传教士和教会开展的慈善性质公共服务也更加广泛和成熟。这类公共服务主要体现在以下三个方面：

1．开展医疗服务

西方传教士最早将现代医学引入中国，教会开办的医院为中国人带来了医治疾病的全新方式。教会医院采用的西医方法治愈了许多患者，并开展了预防接种等公共卫生服务；教会医院对贫穷者大多减免医药费用，有的地方还开办有专门针对中国妇女的妇女医院、专门针对麻风病人和精神病人的专门医院。

2．开展困境儿童救治

由于战争和饥荒频繁，民国时期的弃婴、孤儿和难童很多，为此，教会通过开设育婴堂、孤儿院对这些困境儿童予以救治。对于收入的孤儿，除保证其生活外，还往往教授他们各种实用技艺，为他们长大成人后的生存发展创造条件。有的教会还办有专门的女童学校、聋哑学校、盲童学校，对特殊困境儿童展开救助。

3．开展灾民救助服务

民国时期旱灾水灾频繁发生，出现大量缺乏食物的灾民，教会和传教士积极应对，进行了大规模、有组织的赈济灾民服务，一方面积极在西方国家组织募捐活动筹集款项，一方面将慈善捐款在中国灾区进行及时发放。他们“往往选择官赈所不及之处，在某一特定的灾区内进行经常性的赈济，使赈款真正能惠及饥民”。

在华教会的公共服务开支，一部分来自总教会的拨款，一部分来自总教会所在国的企业和民众捐赠，一部分来自在华外国人和中国民众的捐赠。教会医院的一般诊病收费也是其开支来源。教会的公共服务活动大多计划周密、组织良好，办法科学，其形式和管理对当时政府和民间的公共服务供给产生了正面的借鉴作用，特别是对中国民间的公共服务供给活动产生了较大影响。