第一节 公共服务思想的变迁

公共服务的思想源于西方，是与国家的形成和发展、政府功能的不断扩大同步发展起来的，经历了一个古希腊罗马思想家使之萌芽、英国哲学家孕育雏形、法国公法学家正式提出的过程。

一、古希腊罗马思想家的论述

公共服务的思想从古希腊罗马时期就开始萌芽，好几位著名的古希腊罗马思想家都有过相关论述，他们主要从城邦、国家之于全体公民的作用来谈论。

柏拉图（Plato，约前427—前347）在《理想国》中说：“我们之所以要建立一个城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要很多东西。由于需要很多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它城邦。”而这种国家的目标也在于“并非为了一个阶级单独突出的幸福，而是为全体公民的最大幸福”。

亚里士多德（Aristotle，前384—前322）在《政治学》中说：“每一个隔离的人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体，才能（通过）大家满足其需求。”

古罗马政治学家西塞罗（Marcus Tullius Cicero，前106—前43）在《论共和国》中写道：“国家乃是人民的事业”。

可见，在那个遥远的时代，这些古希腊罗马思想家已经有了国家应为个人谋福祉的朴素思想。

二、英国哲学家的论述

“16世纪之后，随着资本主义萌芽的出现，地理大发现、文艺复兴、宗教改革以及英国资产阶级革命等重大历史事件的相继发生，西欧近代意义上的民族国家也开始逐渐形成，公共服务思想及理论雏形的出现具备了现实基础。在西欧诸国中，由于英国资产阶级革命完成较早，因此其具有近现代色彩的公共服务政治思想也形成较早。”

英国思想家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbs,1588—1679）在1657年完成的著作《利维坦》（Leviathan）中提出了社会契约论和利益赋税论。前者认为：“国家就是一大群人相互订立信约，每人都有它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体力量和手段的一个人格。”表明国家和政府本身就是一件最重要的为个人提供服务的公共产品。

另一位英国哲学家约翰·洛克（John Locke,1632—1704）在《政府论》（Two Treatises of Government）中认为，人类社会最初处于一种自由平等的自然状态，但这种状态缺少共同的法律、公正的裁判者和执行判决的权威。因此，人们联合成政府，把保护权、处罚权交予政府，从而使人们处于新的状态下，从同一社会的其他人的劳动、帮助和交往中享受各种便利，获得社会的整个力量的保护。在洛克的观点中，“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。

其后的著名英国哲学家戴维·休谟（David Hume,1711—1776）也持同洛克相似的社会契约思想。他在《人性论》（A Treatise of Human Nature）中认为，人类在很大程度上被利益所支配并往往是短视的，为了公共利益必须有政府的参与，政府的职责便在于保持人们履行他们所缔结的互利的协议，并强迫人们同心协力地促进某种公共目的，借以求得各自的利益。诸如桥梁、海港、城墙和运河的建造，舰队的装备和军队的训练等，都只有在政府的主持下才能做到。

总体上，英国思想家们从社会契约论出发，论述了政府的功能，初步涉及公共服务的问题，但没有进行深入的研究。

三、法国公法学家提出公共服务

19世纪后半叶，随着意大利、德国的统一，西欧、北美等西方世界已经普遍建立了民族国家，各国的政治、经济、社会体制渐趋成熟，政府的公共意识以及民众的公民意识不断提升。在这种背景下，一批法国公法学家建立了公共服务论，其中莱昂·狄骥（Leon Duguit,1859—1928）最早提出“公共服务”这一概念，公共服务思想应运而生。

国家与法律的关系是现代公法研究的基础问题，对这个问题的回答不但会直接影响到公法体系的建构，甚至可以触及整个公法的根基。近代以来，大多数的公法学者都赞同国家“主权论”，认为国家本质上是一种主权意志，因此国家具有凌驾于法律之上的特权。这极易损害个人自由而陷入专制主义。但简单地否定主权论又容易导致无政府状态。狄骥对国家高于法律的论断给予了强烈的批判，坚决主张国家应该受制于法律，为了化解国家与法律的矛盾，他在自己的两部著作——《公法的变迁》（«Les Transformations Du Droit Public»）和《法律与国家》（«l'Etat et Du Droit»）中创造性地提出了一种全新的理论：公共服务论。

狄骥认为，国家只不过是为了履行某些特定功能而设置的一种机器。他用“公共服务”这一概念取代了主权的概念。在狄骥看来，“那些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务的进行的义务”。依据这一思维路径，国家的存在并不是天然合理的，国家的命令也不是天然就应当服从的，虽然公民在一般情况下必须服从国家，但这种服从国家的基本义务的限度来自国家的基本目的。狄骥指出，一切人的意志都只是个人的意志，而所有人的意志都是平等的，因此统治者与被统治者之间也就不应存在根本性的差异，两者都应平等地受制于法律，统治者的意志也只有在使某种公共服务得以组织起来并发挥作用的范围之内才是有价值的。狄骥相信：“这样一来，公共服务的概念就逐渐取代了主权的概念。国家再也不是一种发布命令的独立权力，而是某个由那些掌握着强制力的个人——他们必须要使用这些强制力来创设和管理公共服务——所组成的集团。公共服务的概念也就因此成为了现代公法的基本概念。”

主权理论宣称主权是一种绝对的、统一的、不可分割的权力，而享有这种权力的主体则是一个被假定存在的、并被赋予了人民公意的人格主体，即国家。这是一种形而上学的国家观。狄骥的公共服务论与主权论截然不同，它建立在这样一个实证性的基础之上，即国家并不具有独立的人格意志，它也并不天然拥有主观权利，国家的本质不在于命令而只在于公共服务。国家存在的目的也是服务，因此国家同样必须服从法律，必须在法律的范围内行使权力履行义务。

狄骥认为：“公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。”在明确提出公共服务理论之后，狄骥又对公共服务下了一个大致的定义，狄骥认为“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”, “对一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现和促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。

与狄骥同时代的另一位法国公法学家莫里斯·奥里乌（Maurice Hauriou, 1856—1929）支持狄骥的观点。作为法国行政法学中“制度理论”的奠基人，奥里乌在他的《行政法与公法精要》一书中同意狄骥借助“公共服务”这一概念所表达的思想，但与狄骥过分强调公共服务而忽略公共权力的取向不同，奥里乌更强调行政的公共服务职能与其公共权力属性之间的共存和平衡。

狄骥之后的另一位法国公法学者古斯塔夫·佩泽尔（Gustav Peiser）认为：“公共服务就是一个公共团体所从事的、目的在于满足普通利益需要的各项活动。”这样，相对于狄骥对公共服务的定义，佩泽尔的公共服务概念的外延已经有了扩大化的趋势。他认为：“公共服务的用语可以有组织的含义和物质的含义。在组织含义上，公共服务意味着一个组织，一个行政机构。在物质含义上，公共服务指的是某项活动，某项具有普遍利益特点的使命。”显然，佩泽尔对于公共服务理论做出的阐释更适合实践变化的需要。

然而，法国公法学家们对于公共服务的阐述是很浅显的，对一些基本问题没有做出解释，理论还未成体系，因此公共服务的理念只在当时法学界的小范围内产生影响，直到公共产品理论诞生、公共服务与之契合后才成为普遍认可的概念。