我国脱贫攻坚若干前沿问题研究

改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国扶贫开发稳步推进，扶贫标准逐步提高，贫困人口逐步减少。1982年，我国启动“三西”专项扶贫计划，拉开了有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。1986年，成立国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改称国务院扶贫开发领导小组），认定贫困县，确定扶贫标准，设立财政专项扶贫资金。1994年颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，2001年和2011年，先后两次颁布实施《十年农村扶贫开发纲要》，至今累计减少农村贫困人口7亿多，为全球减贫事业做出了巨大贡献。

党的十八大以来，按照全面建成小康社会的部署和要求，以习近平总书记提出精准扶贫、精准脱贫为标志，我国扶贫开发进入脱贫攻坚的新阶段。党的十八届五中全会将农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行安排部署，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），全面部署“十三五”脱贫攻坚工作，要求举全党全国全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

目前，我国未来五年脱贫攻坚顶层设计已经完成，进入了省级二次顶层设计和各项政策措施在基层精准落实阶段。显然，打赢脱贫攻坚战不是一吹号就能解决的。近期看，每年减少贫困人口1000万以上，完成难度越来越大。从更长远看，到2020年解决目前5000多万贫困人口的脱贫问题，仅仅是解决了我国的绝对贫困问题，相对贫困问题依然存在甚至凸显，建成更高水平的小康社会还有很长的路要走，需要付出更艰巨的努力。从研究角度看，脱贫攻坚进程中必然出现各种各样的问题和挑战，针对这些需要解决的理论、实践问题，需要加大研究力度，着力发现规律、总结规律，为不断完善政策体系、提升扶贫脱贫成效提供决策参考。本文基于参与脱贫攻坚顶层设计研究以及大量的基层调研观察，从十个方面分析脱贫攻坚面临的前沿问题，以引起关注和重视。

一、关于扶贫开发的历史方位

全球200多个国家和地区有着不同发展道路的选择。不同发展道路的选择都有其道理。中国既然选择了中国特色社会主义道路，“最硬”的道理就是能够让全体人民实现共同富裕。因此，如果在发展进程中，一些地方、群体已经发展起来，但是还有相当数量贫困人口，这就无法证明道路选择的正确性。

从历史方位视角看，推进扶贫开发、打赢脱贫攻坚战具有多方面意义。

一是消除贫困、改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。这说明了扶贫开发的极端重要性。既然是社会主义的本质要求，走社会主义道路，建设社会主义社会，最本质的要求就是重视扶贫开发。中国共产党取得执政地位依靠的是广大人民群众的支持和拥护。成为执政党以后，如果有相当数量的人民群众没有分享到发展成果，就会影响执政基础。

二是改革开放以来中国政府实施大规模扶贫开发，7亿多农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。这是人类发展史上值得大书特书的事件。从全球贫困情况看，目前还有8亿多的贫困人口。换句话说，如果没有中国7亿多人脱贫，全球的贫困状况要比现在糟糕得多。

三是党的十八大以来中国政府把扶贫开发纳入“四个全面”的战略布局，作为实现第一个百年目标最重要的工作，摆在更加突出的位置，大力实施精准扶贫、精准脱贫方略，不断开创扶贫开发事业的新局面。习近平总书记做出了“我国扶贫开发已经进入了啃硬骨头攻坚拔寨的冲刺期”的重大判断，并强调指出，扶贫开发事业事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。这五个事关实际上很直观、很深刻地论述了扶贫开发、脱贫攻坚的极端重要性。

未来五年，5000多万人的脱贫将成为国家经济社会发展的重要内容之一。全党全国全社会将动员起来，为贫困人口脱贫、为贫困地区发展做出新的努力。加强贫困问题研究，需要从历史方位，从全球、全人类发展和国家整体发展视角来认识。

二、关于脱贫标准

2015年11月，中共中央、国务院印发《决定》，明确指出，贫困人口脱贫的标准是“两不愁，三保障”，也就是不愁吃、不愁穿，保障基本义务教育、基本医疗和住房安全。脱贫标准还有一个收入标准，就是农民人均纯收入以2010年不变价是2300元（加上物价指数到2015年底是2855元）。从贫困标准确定方法看，达到了2800多元的人均收入，就基本上能够达到保障不愁吃、不愁穿最基本的要求。但是，贫困家庭人均超过贫困标准，这个家庭是否实现脱贫，还需要看其义务教育、基本医疗、住房安全是否有保障。只有实现了“两不愁，三保障”，贫困人口才能脱贫。这是全面建成小康社会对贫困群体最起码的标准和要求。贫困人口是不是脱贫，不能简单地说超过了2800元就算脱贫了，最终的衡量标准是“两不愁，三保障”。如果一个家庭小孩上不起学肯定就不能算脱贫；如果家里面有成员患大病没法就医，因病负债也不能算脱贫；没有安全的住房，同样不能算脱贫。

关于脱贫的标准有两个需要讨论的问题：一是我国现行的脱贫标准是否比国际标准高，二是现行的脱贫标准能否达到全面建成小康社会的要求。

关于第一个问题。我国先后制定了三个贫困标准。1985年制定第一个标准是农民人均纯收入为206元，加上物价的指数到2000年这个标准提高到625元，这一标准下的贫困人口是3209万。为了把更多的人纳入扶持的范围，2000年确定低收入标准，农民人均纯收入865元，这一标准下的贫困人口为9000多万。2008年，中国政府把两个标准合并为一个标准，农民年人均纯收入1196元，贫困人口4688万。自2011年以来，随着消费价格指数等相关因素的变化，国家统计局逐年更新的国家贫困标准分别为2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相应的贫困人口数量分别降到12238万、9899万、8249万、7017万和5575万。在逐年更新扶贫标准时，国家统计局并不是简单使用全国平均的CPI，而是适当考虑其他因素。例如，2011—2014年扶贫标准年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶贫标准相对2014年仅增加55元，提高了1.96%。

从1991年开始，世界银行根据全球最贫穷国家的贫困线，制定了以美元表示的国际贫困线，用于监测全球的极端贫困状况，并根据“购买力平价转换系数”进行更新。从世界银行1991年制定第一个国际贫困线（1.01美元）到2016年，已经更新了3次。世界银行于2015年用2011年购买力平价，对制定1.25美元标准时的15个国家的贫困线的平均数重新计算，得到每人每天1.9美元的国际贫困线。世界银行采用购买力平价计算的人民币兑美元的换算系数近年大体保持在1∶3.5～1∶3.6。按此换算系数，我国2014年按现价计算的贫困标准为每人每年2800元，折合为777.78～800美元，每人每天为2.13～2.19美元。因此，按世界银行的标准，我国的农村贫困线实际上是高于它们提出的每人每天1.9美元的。也就是说，我国农村贫困标准实际上高于世界银行的每人每天1.9美元。这一点世界银行是认可的，也就是中国目前的贫困标准高于世界银行提出的国际贫困标准。

关于第二个问题。我国现行的贫困标准可以满足贫困人口维持生存的基本需要，即每人每天摄入2100大卡热量和60克左右蛋白质的要求，在此基础上还能保障一定数量的非食品支出。加上国家近年来在城乡全面实施免费教育、义务教育，在农村全面建立新农合和新农保制度，因此，我国现行贫困标准所代表的实际生活水平大致能达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平。

三、关于精准施策

精准扶贫、精准脱贫的核心是精准施策。习近平总书记2013年11月3日首次提出精准扶贫思想。随后，总书记多次论述精准扶贫、精准脱贫。特别是2015年11月27日在中央扶贫开发工作会议上，总书记发表了长篇讲话，深入阐述了精准扶贫、精准脱贫的方略。指出，精准扶贫、精准脱贫要解决好四个问题：扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退？提出了“五个一批”脱贫路径，通过发展产业脱贫一批，通过转移就业脱贫一批，通过教育脱贫一批，与生态保护结合脱贫一批，社会保障兜底脱贫一批。同时反复强调“六个精准”：对象识别精准、项目安排精准、措施安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准扶贫、精准脱贫的核心都是精准施策。

精准施策的关键在于精准配置扶贫资源，对各种不同类型的贫困人口采取有针对性的帮助措施。精准扶贫、精准帮扶是关键，要逐村逐户分析致贫原因，真正做到一村一策、一户一方，对症下药。要按照贫困地区、贫困人口的不同情况分类指导、分类施策。“五个一批”的核心也是如何做到一村一策、一户一法。各地情况千差万别，需要因地制宜，探索多渠道、多样化的精准扶贫、精准脱贫路径。

精准扶贫绝对不是简单地给贫困户分钱，扶贫开发项目模式依然要坚持下去。在发展特色产业脱贫方面，贫困人口不能受益的主要原因，是扶贫项目缺乏有效到达贫困户的机制。一些产业扶贫项目也往往因为贫困户的技术、能力、资金等多方面的限制难以覆盖贫困户。这就要探索如何将贫困户纳入产业链中，解决贫困农户所面临的困难。各地有很多好的办法，需要总结、研究。

精准施策要处理好精准帮扶和片区发展的关系。随着贫困人口分布及其特征的变化，过去的区域发展带动扶贫方式解决了一些贫困共性的问题，但是它确实出现了一些不精准的问题。比如，研究发现，近几年的一些扶贫政策更多的是改善了贫困地区一部分贫困家庭的收入状况，但对大多贫困家庭影响不大。研究也发现，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，处于收入低端的贫困人口，越来越难以享受经济增长的好处。这就意味着经济增长的减贫效益下降，在经济增长减贫效益下降的背景下，就必须处理好贫困地区区域开发和贫困人口精准帮扶的关系，通过创新扶贫开发的路径，实现扶贫方式由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，对贫困人口实施更加有针对性的扶持。总的来看这些年大规模的区域开发，面向致贫的共性的因素确确实实是改善了。但是贫困个性原因的解决存在针对性不高的问题。在这种状况下，针对致贫原因更加个性化、复杂化的贫困人口，肯定不能用“大水漫灌”的粗放方式来帮扶，必须对原来的一些做法进行反思和调整，完善扶贫方略，实现区域开发与脱贫更紧密的结合。区域开发不是不需要，但现阶段需要的是在区域开发的时候如何能够更有针对性地和每家每户的脱贫结合起来。要逐村逐户分析致贫原因，开准药方、对症下药，切实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来，真正做到扶贫扶到人的身上，脱贫落到人的头上，提高脱贫攻坚的针对性、有效性。区域开发解决的是共性的贫困问题，精准扶贫到村到户解决的是个性的贫困问题。只有这两者结合起来才有可能真正让贫困人口脱贫。如果单解决个性的问题，共性的问题解决不了也是没有办法实现根本脱贫。

四、关于扶贫开发和社会保障结合

实施精准脱贫，有劳动能力的可以通过发展产业，建立稳定的收入来源实现脱贫。部分贫困人口可以通过转移就业，找到更好更高收入的工作也能脱贫。对于生存在一方水土养不活一方人的地方，资源条件恶劣，灾害频繁，生态脆弱。这些地方的人口只有通过搬迁解决。此外，可以通过教育脱贫，通过生态保护、公益岗位、加大生态补偿力度，开发生态产业脱贫。对于没有劳动能力的家庭只能通过社会保障兜底脱贫。

摆脱贫困，要把提高扶贫对象的自我发展能力放在优先位置，要激发内生动力，把能扶的都扶起来，这是扶贫开发的根本目标，也就是说最优先的是把具有发展能力的贫困户的积极性调动起来。对大多数贫困人口绝不能仅采取发钱养人的办法实现脱贫，必须让贫困人口明白只有通过劳动实现脱贫致富，才能过上有尊严的生活。如果能扶的不去扶，简单把这些人都纳入低保兜底扶贫范围，就很可能陷入福利陷阱。这样财政可能会难以为继，社会的活力、动力也会受到损害。

中央要求到2020年要使建档立卡贫困人口中大概5000万左右通过产业扶持、就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫。如何提高扶贫对象的自我发展能力，最关键的是要投资育人，要通过发展教育和卫生教育事业帮助贫困群众提高身体素质、文化素质和教育能力。一是彻底阻断因病致贫，因病返贫。关键是让农民看得起病，尤其是大病的时候也有救助。二是把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策，扶持要“扶智”也要“扶志”。三是提高贫困家庭劳动力的就业能力，这是帮助贫困人口摆脱贫困最见效的措施。

从每个贫困家庭致贫的具体原因看，在实施扶贫开发的同时，需要尽快实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。中央要求，有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，需要通过全部纳入低保覆盖的范围，实现社保政策兜底扶贫。

实践证明，开发式扶贫始终是正确的扶贫方式，也是我国成功减贫的最根本经验。开发式扶贫始终把贫困人口能力开发放在首位，这种能力开发不仅是产业开发，还包括贫困人口能力开发、人力资源开发。

五、关于扶贫开发与生态保护并重

对贫困地区而言这具有特殊意义。贫困地区往往是生态脆弱的地区，很多地区贫困是因为过去掠夺开发、过度开发，破坏了生态环境。推进扶贫开发必须牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念。把生态保护放在优先的位置，探索生态脱贫的新政策。多年来，我国实施的退耕还林、退牧还草、草原生态保护等生态修复工程，都是把生态保护和带动农民增收很好结合的生态脱贫政策。

加大探索生态脱贫新途径。比如加大贫困地区生态保护的转移支付力度，增加重点生态功能区的转移支付，国家财政已在逐步加大。我国划了四类功能区。禁止开发、限制开发的基本上都是重要的生态地区。这些地区主要是通过修复、恢复、保护性的开发，因而需要国家在转移支付上加大力度。

创新生态资金使用方式。利用生态补偿和生态保护工程的资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林人员等生态保护人员，这也是一个路径和途径。当然在政策具体落实上、执行上怎么去安排，需要加强研究和设计。

完善森林草原湿地等生态补偿制度。提高补偿标准，让贫困地区农民在生态保护和修复中获得实惠。实际上当前保护区的补助标准非常低，所谓的补偿也主要是在制度上的一种设计。真正的实施当中实际上还有很多问题需要解决，有很多问题没有解决好。我国应对气候变化从总体上讲行动还是很积极的。但是出于方方面面的限制，对于更大的全球气候变化应对，各方面的力度还是非常有限。包括生态的补偿、跨区域的补偿、碳交易、碳税等。

一些贫困地区生态极度脆弱，不具备生存条件，在这类地区能够易地扶贫、移民搬迁是脱贫的最好办法，是最有效缓解贫困地区生态环境压力的战略举措。中央已经决定未来的五年要异地扶贫搬迁1000万人。这意味着大量的投资，按设计及多年经验，大概人均投资在6万元。也就是说，仅就易地扶贫移民搬迁而言，未来五年需要投入6000亿元，投资主要是通过国家发行债券和地方债、金融债解决。

未来五年，脱贫攻坚资金的投入不是最主要的问题，最主要的是怎么用好资金、怎么保证资金用到贫困人口的身上。比如，易地扶贫搬迁人均6万元并不是说每一个需要搬迁的贫困人口都是6万元，而是要根据不同的情况。资金使用既要保证建房又不能让贫困人口负债。搬出来以后，基础设施、公共服务、产业扶持需要有相应的配套。中央明确，对居住在生存条件恶劣，生态环境脆弱，资源灾害频发地区的农村贫困人口要加快实施易地扶贫搬迁工程。扶贫搬迁往往是整村全部家庭的整体移民，涉及农户土地财产的利益关系调整，是一项极其复杂的系统工程。从全球看，主要是工程性的移民，而且移民后往往留下需要长期解决的后遗症。实际上移民是一种不得已的选择。从美国等发达国家移民历史看，一个移民家庭从移入，到真正融入迁入的社区，需要最少三代人的努力和适应。首先是经济上适应，然后是社会适应，再是文化适应，最后是心理适应。因此，移民搬迁扶贫，搬是容易，但是如何稳定下来需要一个过程。必须坚持群众自愿，积极稳妥的原则，因地制宜，选择搬迁安居的方式，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就，稳定脱贫。做到搬得出、稳得住、能致富。

移民搬迁是生态保护的一项重要举措。这个举措的实施如何与扶贫开发有机结合，需要加强研究，完善相关政策。

六、关于扶贫开发工作格局

所谓工作格局指的是脱贫攻坚是全社会的共同责任，需要强化政府的责任，引领市场、社会参与，政府、市场、社会协同发力。如果仅是政府起作用，那么这样的扶贫难以持续。只有政府、市场、社会协同发力，才能形成一个鼓励先富帮后富的氛围，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。扶贫是政府应尽的义务、责任。然而在市场经济条件下，仅仅是政府的帮助，往往容易成为纯粹的“输血”方式，难以形成扶持对象的造血功能，激发扶贫对象的内生动力。这就需要市场的参与，以激发扶贫机制的活力。同时，在政府力所不及的很多领域，需要各类社会组织参与进来，以弥补政府功能的一些不足。从而构建更完善的大扶贫体系。

毋庸置疑，各级政府必须在扶贫开发中发挥主导作用。必须强化政府脱贫攻坚领导责任制，实行中央统筹，省、自治区、直辖市负总责任，市、县抓落实的工作机制。在政府切实履行扶贫政治责任的同时，务必要发挥好市场的作用，通过建立有效的激励机制吸引更多的社会资源参与脱贫攻坚，走出一条依靠市场、发展市场经济带动群众脱贫致富的好路子。

当然，在实践中如何构建一个新的工作格局，有很多需要研究的空白点。比如说东、西部的扶贫协作，过去国家采取的是不平衡的区域发展战略，在这种战略的指导下东部发展起来了，中、西部也有一些地方发展起来。但出现的另一个问题是，过去鼓励一部分地区、一部分人先富起来，这是大局。但是，到了一定的时候，这些先富起来的地区、先富起来的人要帮助落后地区的发展，这是邓小平同志强调的另外一个大局。现在，在第一个大局已经实现后，必须推动“另一个大局”问题，否则就难以走共同富裕的道路。1995年开始，国家推动东、西部扶贫协作，实际上就是两个大局的体现。

但是，东、西部扶贫协作缺乏刚性的约束。中央要求对东部地区帮扶投入的规模，由于没有量化要求落实并不理想。协作机制上也没有新的突破。中央打赢脱贫攻坚战的决定中提出，要强化以企业合作为载体的扶贫协作。那么，如何以企业为载体，在机制上怎么设计，在政策上怎么配套，等等，实际上也有很大的政策空间。再如，要更多发挥县市作用，启动实施经济强县市和国家扶贫开发工作重点县结对，实施携手奔小康行动。这是一个很美好的愿望，但如何具体推动，需要在研究基础上完善相关政策。

扶贫治困是中华民族的传统美德。怎么社会扶贫，怎么把社会动员起来一直是发展的一个短板。在未来的脱贫攻坚中怎么把这个短板补上来，同样也需要激活社会参与的活力。因此，需要构建一个好人好报的社会氛围，让参与社会扶贫的单位、企业、个人政治上有荣誉，事业上有发展，社会上受尊重。在过去两年，民营企业扶贫树立了两个样板：一是万达集团。投资约10亿元在贵州丹寨县，整体帮扶该县整体脱贫。二是恒大集团。选择贵州的大方县，在未来五年投入30亿元，也是整体解决这个县的整体脱贫问题。需要研究的是，这样的模式并不是说直接投钱，而是在探索、建立能够把外部支持和内部活力激发相结合的良性运作机制。实际上这种模式为民营企业、民营经济参与扶贫开发提供样板。国务院扶贫办、工商联联合推动民营企业“万企帮万村行动”，就是其中的例子。

七、关于扶贫资金投入保障

扶贫肯定离不开投入。既要增加投入，更要用好资金。中央财政专项扶贫资金总量实际上一直在增加。2015年达到了467亿元，2016年增加了200亿元，是中央的预算支出中增幅最大的一项，与2015年比增加了43.4%，体现中央对脱贫攻坚的决心。现在经济新常态，财政收入下降的幅度比较明显。在这种状况下，扶贫资金增加了200亿元，实属不易。从过去看，扶贫资金如果按照中央财政收入的比重计算，实际上这些年一直在下降。1986年到2014年从2.44%下降到0.67%。同期从占国内生产总值的比重由0.18%下降到0.07%。所以从资金总量投入看，实际上是很小的。如果按照大扶贫口径，直接对贫困地区、贫困村、贫困户的大口径，每一年投资大概4000亿元。与贫困地区和贫困人口发展需求相比，专项扶贫资金的投入仍然显得不足。尤其是各部门掌握的资金都是按各自的行业发展使用的。普遍存在“撒胡椒面”的现象，监管难度很大。一些资金的使用，对贫困地区和农村贫困人口的特惠倾斜也不够，无法有效形成合力。

扶贫资金量增加后，存在的最大问题就是分散使用。因为现在即便是按照最简单的“两不愁，三保障”的目标体系，只要是用于解决“两不愁，三保障”的资金，就是扶贫资金。如何能够按照真正最需要的领域投入，就需要整合。比如转移支付、各种民生专项支付、中央基建投资等，均需要向贫困地区倾斜。省级以下的各级政府在增加扶贫的投入时，需要下放资金管理审批权。

从投入来源看，金融是最具有活力、最可靠、最有可能大幅度增加投入的扶贫资金渠道。金融机构提供的普惠性金融服务依然不足，针对贫困人口的金融服务更加有限。真正的贫困户由于缺乏抵押、担保很难得到贷款的支持。贴息、贷款等政策优惠也难以惠及贫困农户。针对实际贫困地区贫困人口金融需求特点，金融服务机制也很难健全。这个现实不仅仅是我国存在，也不仅仅是贫困地区存在，而是广大农村地区、其他国家一样存在。道理很简单，银行本身是趋利的，肯定要考虑利益、利润，这无可厚非。那么，如何发挥政府的引导作用，特别是财政资金的杠杆和引导作用，撬动金融资金进入扶贫领域，这是顶层扶贫设计需要重点考虑的，因此，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中关于金融扶贫的政策措施达到20条之多。其中，最核心的产品有三个：

一是扶贫小额信贷。对有发展产业意愿的建档立卡贫困户提供5万元以下或3年以内免抵押免担保贷款，中央和地方财政贴息，县建立风险补偿基金，乡村干部和驻村工作队帮助审核项目，建立信用环境。

二是扶贫再贷款。所谓再贷款就是从人民银行拿出来资金再贷给商业银行，商业银行以优惠利率贷给贫困地区、带动建档立卡贫困户脱贫的龙头企业，中央财政给予一定的贴息。

三是发行政策性的金融债。如2016年发行的金融债，包括3500亿元就用于易地扶贫移民搬迁，主要由中国农业发展银行负责。下一步整村推进产业发展、贫困地区基础设施建设等，也可以通过发行金融债的方式解决资金不足问题。

总之，金融扶贫政策是充足的。关键是在基层如何落地，如何确保每一项政策真正能够落到贫困户身上。在金融资金传递链条每一个环节都可能出现问题、难题，如何解决，都需要通过观察、研究，为政策完善提供参考依据。

八、关于发挥两个优势

所谓两个优势就是政治优势和制度优势，也就是中国共产党的领导和社会主义集中力量办大事。脱贫攻坚是我国特定时间特定背景下必须完成的“硬任务”。历史经验表明，必须发挥我国独特的政治优势和制度优势。在中国，中国共产党的领导力、号召力是无可替代、无可比拟的。社会主义集中力量办大事的制度优势，也是完成艰巨任务的根本保障。潜在的风险在于，两个优势发挥如何更加科学，确保效果最大化，这就需要和国际治理体系、贫困治理体系相结合。

坚持党对脱贫攻坚的领导。具体是五级书记一起抓，发挥政府的主导作用。所谓五级书记一起抓扶贫是习近平总书记指出的，省、市、县、乡、村五级书记在中央领导下抓脱贫攻坚。在我国治理体系下，一个地方只要是一把手重视的事情肯定是能够做好、有办法做好的。当然，如何把这样的优势真正落实好，而不是盲目的落实，需要良好的制度设计。

落实好贫困县的主体责任。县委书记、县长对脱贫攻坚重视尤为关键。只要县委书记、县长把主要精力用在扶贫开发上，脱贫攻坚才有可能落地。因为县一级离贫困人口最近，最了解贫困人口的脱贫意愿和需求，知道如何组织好脱贫攻坚，如何把资源用好。为了让县委书记、县长把主要精力放在脱贫减贫上，国家设计了一系列制度，比如关于对县级主要领导和领导班子的政绩考核加大脱贫攻坚、民生比重的制度。再比如推行第三方的评估，脱贫成效不仅仅政府说了算，还需要群众说了算，社会认可，等等。这些过程，从研究角度讲，有很多观察、研究、总结的空间。

落实相关部门的行业扶贫责任。行业部门要把扶贫任务优先纳入行业规划并且优先实施。如果行业不积极，仅靠专项扶贫办是无法攻坚的。只有各行各业都在行业发展中，优先精准到村到户，优先把资源覆盖到贫困地区，优先把项目安排到贫困地区，才有可能形成脱贫攻坚合力。这就需要建立机制，需要贯彻治理理念和完善治理体系，也需要大量的基础性的观察、总结和研究。

落实驻村工作队和第一书记的帮扶责任。要求不脱贫不脱钩。中央组织向全国16万个村选派了第一书记，其中实现12.8万个贫困村全覆盖。驻村工作队和第一书记主要是和村“两委”一起加强对贫困村的领导、落实精准扶贫政策，确保精准脱贫取得更好成效。往贫困村派驻工作队和第一书记，不脱贫、不脱钩，就是政治优势，也是制度优势，是打赢脱贫攻坚战的重要保障。关键在于这些第一书记、驻村工作队如何更好地发挥作用，是需要研究的前沿性问题。

九、关于扶贫开发能力建设

打赢脱贫攻坚战最关键的是要加强脱贫攻坚能力。需要注意的是，脱贫攻坚能力不仅仅是指扶贫系统的能力，而是指国家贫困治理的能力，也就是国家治国理政能力的重要组成部分。如果在治国理政中对贫困人群，对落后地区不能促进其加快发展，不能共享国家整体发展的成果，那么，这样的政策、治理体系就是不完美的，有重大缺陷。用体系视角，脱贫攻坚能力最少包含以下几个方面：

一是扶贫开发领导小组决策能力和监督管理能力。主要是如何更科学地发挥政治优势、制度优势，既要与减贫规律相适应，还要避免简单地运用行政方式、纯粹行政力量去推动，这就需要提高领导小组的决策监督能力，这实际上代表着国家对贫困治理方面的能力。

二是各级扶贫开发领导小组的成员单位，也就是各种行业部门扶贫项目管理、监测、评估能力。国务院扶贫开发领导小组成员共有46个部委，基本上所有重要的部门都是扶贫开发领导小组的成员。各个部门、各个成员扶贫能力如何全部激发出来，这是凝聚行业部门脱贫攻坚能力的基础。

三是基层扶贫部门和相关业务部门、乡镇政府的执行能力。就是说各种政策的落实，最终落实到乡到村，需要基层干部的执行能力。

四是村“两委”、驻村工作队、第一书记和建档立卡贫困户参与能力和自我发展能力。这应该是在脱贫攻坚中最需要建设的能力。如果仅有外界的帮扶，而没有把贫困村、贫困户的内生动力激发和内生动力培育放在突出位置，那么，从长远看，这样的扶贫难以成功，不可持续，不稳固。

五是私营企业、社会组织，公民、个人参与扶贫专业的能力。大扶贫格局构建需要社会的广泛参与。扶贫本身也是一种专业，各个方面参与扶贫需要专业支持。比如企业履行社会责任，就有很多方式，给钱给物是最简单的方式，通过基金会运作实现扶贫治困也是一种方式。类似的扶贫参与均需要相应的专业能力建设。

十、关于精准扶贫方略的落实

打赢脱贫攻坚战必须全面实施精准扶贫、精准脱贫方略。精准扶贫、精准脱贫方略落实的抓手是建设五个平台、完善五个机制、开展十大行动和实施十项精准扶贫工程。

建设五个平台。一是建设国家扶贫开发大数据平台。大数据平台是精准扶贫、精准脱贫工作的基础和前提。要提高数据质量，切实解决好“扶持谁”的问题。二是指导组建省级扶贫开发融资平台。在省一级设立扶贫开发融资主体，筹集资金用于脱贫攻坚。三是建设县级扶贫开发资金项目整合管理平台。以扶贫规划为引领，以重大项目为平台，以县为单位，整合财政、金融、社会资金用于脱贫攻坚。加强扶贫资金的管理，完善项目资金公告公示制度，提高资金使用效益和透明度。四是建设贫困村扶贫脱贫工作落实平台。充分发挥第一书记和驻村工作队的作用，加强村“两委”班子建设，做强基层工作平台，确保中央决策部署落实到户到人。五是建立社会扶贫对接平台。建设社会扶贫信息网，运用信息化手段实现扶贫脱贫需求与社会资源有效对接。

完善五个机制。一是强化领导责任机制，不断完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，层层签订落实脱贫攻坚责任，五级书记一起抓。二是完善考核机制，落实省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，制定东西部扶贫协作、定点扶贫工作考核办法，指导地方完善对贫困县的考核办法。三是落实约束机制，从“必须作为”“禁止作为”“提倡作为”三个方面引导贫困县加强自我约束。四是建立贫困退出机制，对贫困人口、贫困县的退出制定具体办法，明确退出标准和程序，确保脱贫质量。五是建立脱贫成效评估机制，对脱贫攻坚政策落实和相关工作进行督查，开展第三方评估，发挥社会和舆论监督作用。

开展十大行动。组织动员行业部门，按照精准扶贫、精准脱贫的要求，改进行业扶贫工作。一是教育扶贫行动。出台特惠政策举措，从学前教育到高等教育，让贫困家庭子女都能享受公平有质量的教育，发展职业教育，努力阻断贫困代际传递。二是健康扶贫行动。出台特惠政策举措，从防病到治病，从新农合到大病保险到医疗救助，从改善医疗设施到培养医疗人才，为贫困地区贫困人口编织有力的保障网，着力解决因病致贫、因病返贫问题。三是金融扶贫行动。出台系列特惠金融政策，努力化解贫困户、扶贫龙头企业贷款难、贷款贵问题，支持贫困群众通过发展产业脱贫。发行金融债券，支持地方政府集中力量办大事。四是交通扶贫行动。出台特惠政策举措，支持贫困地区重大交通项目建设，重点帮助贫困村全面解决通村路、村组路硬化问题。五是水利扶贫行动。实施农村饮水安全巩固提升工程，解决贫困人口饮水安全问题。进一步加大对贫困地区农田水利、水资源开发利用与保护、水土保持生态治理、农村小水电等的支持力度。六是劳务协作对接行动。出台特惠政策举措，支持贫困人口转移就业，鼓励东部地区和大中城市吸纳贫困劳动力就业，提供配套服务，促进贫困人口通过转移就业脱贫。七是危房改造和人居环境改善扶贫行动。加快推进贫困地区农村危房改造，提高补助标准。加大贫困村生活垃圾处理、污水治理、改厕和村庄绿化美化力度，继续推进贫困地区农村环境连片整治。八是科技扶贫行动。完善农村科技特派员制度，选派科研机构、高校的涉农涉贫专业人员，到贫困村开展帮扶工作，提供技术指导。九是百县万村行动。组织68家央企，改善100个贫困老区县基础设施，解决1万个贫困村贫困群众的水、电、路等问题，实现率先脱贫。十是万企帮万村行动。组织万家以上民营企业与贫困村建立结对帮扶关系，不脱贫、不脱钩。

实施十项精准扶贫工程。改革专项扶贫工作，因地制宜，因村因户因人施策。一是整村推进工程。改变建档立卡贫困村的基本生产生活条件，发展致富产业。二是职业教育培训工程。对参加中高等职业教育的贫困家庭子女加大扶持力度，提高转移就业成效。三是扶贫小额信贷工程。帮助贫困家庭发展生产。四是易地扶贫搬迁工程。解决一方水土养不活一方人的问题。五是电商扶贫工程。实施电商扶贫，打开贫困地区产品销路。六是旅游扶贫工程。将贫困地区的绿水青山变成群众增收的金山银山。七是光伏扶贫工程。增加贫困农户资产性收入，改善能源结构。八是构树扶贫工程。支持构树种植加工，大力发展草食畜牧业。九是贫困村创业致富带头人培训工程。加强培训，建设贫困村致富带头人队伍。十是龙头企业带动工程。支持龙头企业发展，建立企业与贫困户利益有效链接机制，促进贫困人口稳定增收。

参考文献

[1]中共中央组织部干部教育局，国务院扶贫办行政人事司，国家行政学院教务部．精准扶贫 精准脱贫．北京：党建读物出版社，2015.

[2]黄承伟．精准发力打赢脱贫攻坚战．中国国情国力，2016（4）.

[《中国农村研究·2016年卷（上）》]