二、海关稽查的过程性、复合性、多阶段性

实践中，行政行为表现形式多样。学界常以不同的标准将其分为羁束行为、裁量行为，具体行政行为、抽象行政行为，内部行政行为、外部行政行为等。但大家往往忽视了一个标准的划分，就是单一行政行为和复合行政行为。

根据名称可以清晰地掌握单一行为和复合行为的划分标准，即该行政行为是由一个单一行为还是由多个单一行为组合构成。

单一行为比较容易理解，比如海关现场检查查验行为，法律关系相对简单，也比较好处理。但我们发现，实践中的绝大多数行政行为都带有明显的复合性。我们可以把这一类行为称为过程性行政行为、复合性行政行为、多阶段性行政行为等等，当然也可以将其称为该类行政行为的过程性、复合性、多阶段性。

比如，行政许可行为，并不是简单的一个许可动作，而是涵盖了行政机关接受申请材料、审核材料、内部报批、调查核实、公告公示等一系列的具体行为，这些行为都可能影响相对人的合法权益。再比如，行政处罚行为需要由行政机关行政立案，包括了询问、讯问等调查行为，行政扣留等行政强制行为，处罚告知、听证等系列行为，这些行为都会引起相对人的争议纠纷。

海关稽查也是一类典型的过程性行政行为，包含稽查通知行为、可能存在调阅单证行为、询问行为、扣押行为、查封行为、现场检查行为、意见告知行为、作出结论行为等。这些行为既是一个个独立存在的行为，同时也集合构成了一个统一的稽查行为。离开这些一个个具体的行为，稽查行为将不复存在。

如何认知这一类行为，特别是如何处理具体的过程性行为与整体行为的关系，在理论界和实务界一直存在争议。争议的焦点就是具体的过程性行为是否具有独立的各自的可诉性，也就是说，相对人如果认为这些阶段性行为侵犯了其自身权益，能否仅仅针对这些行为进行复议、诉讼等救济，而不问整体行为的最终结果。这一争议焦点问题的回答和解决也是我们提出和区分过程性行政行为的价值所在。

一般认为，在作出行政最终行为之前，过程性行为呈现出一种预备性、阶段性和程序性的特征，没有公权力效果意思的表示和存在，不能产生独立的法律效力，也不直接影响行政相对人的权利义务。如果法院对此进行审查，将会破坏正常的行政程序，干扰行政机关的判断。过程性行为只是整个行政行为的中间环节，尚未成长为最后决定，对这些未“成熟”的行为，法院也很难及时有效地进行审理。

近年来，我国司法实践中，有多个经典案例对过程性行政行为是否可诉做出了精彩的论述。在武汉市中级人民法院审理的“上诉人范某某等因土地行政管理一案不服湖北省武汉市江岸区人民法院行政裁定的上诉”案件中，法院指出：阶段性行政行为指，在行政行为过程进行中的某一阶段，或者说是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。阶段性行政行为分为中间行政行为和预备行政行为。中间行政行为是指发生在不同行政机关之间、上下级行政机关和同一行政机关不同内设机构之间的行为。预备行政行为是指同一个行政主体在行政程序中的某一个阶段作出的行为，它只是后一行政行为的前置行为，对相对人的实体权利和义务不产生实质性影响，不对外产生效力，仅作为最终行政行为的准备。

实践中，阶段性行政行为的表现形式多样，有的阶段性行政行为尚处在运作过程中，还未对相对人产生影响；有的阶段性行政行为对相对人的影响通过最终行为表现出来。因此确定阶段性行政行为的可诉性标准要考虑以下几个方面：

（1）确定性法律规制标准。

我国行政诉讼法明确规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。可见，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。国家权力的分工使得司法权与行政权有各自的领域，司法权虽然能审查行政权的合法性但不能过度地干涉行政权力。行政诉讼法制定的一个重要目的就在于保护相对人的合法权益，司法权能对行政权审查的前提条件就是相对人的权益发生可确定性的损害。在行政行为都还没有完成阶段，司法权的介入会侵蚀行政权固有的领域。另外，在对相对人可产生确定性法律规制效果的行政行为产生前，相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求，原告资格也不好确定，因此产生确定性法律规制效果是阶段性行政行为可诉的标准之一。

（2）成熟性标准。

所谓成熟性标准，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才允许进行司法审查。通常，行政程序达到最后决定阶段才算成熟。该原则作为可诉性行政行为标准的理由在于：一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中，妨碍法院的中立地位。行政机关对其职权范围以内的问题拥有首次决定权，其做出确定的决定以前不应受到法院的干涉。二是法院对行政行为的司法审查应选择适当的时机，不致因法院审查而打断行政机关作出决定的程序，保证行政程序的连续性与完整性。而且中间性的决定可以由最终的决定吸收，只对该最后决定审查，有利于减少司法成本，提高司法效率。三是由于行政机关在作出最终决定之前，行政法律关系处于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行审查的确定的对象和现实条件。因此，必须等到行政行为成熟，法院的裁判时机才趋于成熟。如果行政相对人认为预备、中间的决定违法，可在最终行为做出后以该实体决定违法起诉，并以中间、预备的行为违法为理由。而对于行政行为成熟性的判定标准，主要是看相对人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。

（3）权利救济标准。

对于阶段性行政行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行政行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果包含在最终行政行为中，那么只需对最终行为进行审查就能给相对人提供司法救济以保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独审查。

实践中，也曾经有海关稽查相对人单独就稽查通知不合法、查封扣押不合法等海关稽查过程中的行为单独进行复议或诉讼。一般来讲，复议部门或人民法院都是不予受理的。当然，相对人在对海关稽查整体行为提出复议、诉讼时可以就海关稽查存在通知不合法、查封扣押不合法等违法行为要求确认违法或者撤销稽查结论。