第三节 宋代政府的信息管制

信息管制是对信息资源和信息活动的管制。有宋一代，由于统治者的高度重视，着力加强对传播媒介、信息内容和信息传输的管制。

一、宋代对传播媒介的管控

美国学者威尔伯·施拉姆认为：“所有的制度都必须在某种程度上对它们的媒介加以管制和控制。”就宋代而言，主要表现在对书报和文书的管控。

（一）对书报的管控

宋代随着雕版印刷术和造纸术的发展和普及，书报成为传播活动中不可或缺的重要媒介。为了应对纷繁复杂的国内外形势，加强对人们思想、舆论的管控，政府加大了对书报的控制力度，出台严格的定本制度和检查制度，并查禁非法民报—小报。

1．书报检查和管理制度

书报检查制度是“国家对出版物和舆论工具的监督制度”，也就是由政府扮演信息“把关人”的角色，采取行政和法律措施干预书报的雕印、刊登和发行，对信息进行过滤。

北宋初期为加强中央集权，控制传播机构，将各路州郡所置的进奏院进行整顿和统一管理，在京城设都进奏院，“总天下之邮递，隶门下后省。凡朝廷政事施设、号令赏罚、书诏章表、辞见朝谢、差除注拟等合播告四方”。各路州郡相应设有进奏吏，“凡朝廷已行之命令，已定之差除，皆以达于四方”，由此形成完善的传报系统。但在邸报传抄的过程中，也出现了不少问题，如进奏院“将机密不合报外之事供申”，“将灾异之事悉报于天下”，“朝廷屡召边臣与之谋议，外人往往知之，亦有邸吏传报四方”等，这些问题触动了当时统治者敏感的神经，“切恐民听妄生迷惑，有害治体”，因此对邸报进行严加管制：其一，颁行定本制度。“定本”始行于真宗咸平二年（999）六月，诏令：“进奏院所供报状，每五日一写，上枢密院定本供报。”邸报在公开发行前需经枢密院审查确定样本后方才允许发行，宋室南渡后样本则由门下审定，宰执复审，程序更加严格。“定本”制度实际上相当于官报的一种预检制度，通过信息后审和送审而将政府新闻喉舌牢牢地掌控在手中，使之更好地为统治者的意志服务。其二，加大了对公共信息发布的控制力度。如仁宗庆历三年（1043）沂州王伦兵变，“江淮州军频有奏报，朝廷不欲人知，召进奏官等于枢密院，责状不令漏泄，指挥甚严”。庆历八年采纳秘阁校书、知相州杨孜的建议，“灾祥之事，不得辄以单状伪题、亲识名衔以报天下”，以免“奸人赃吏、游手凶徒喜有所闻，转相煽惑，遂生观望”。哲宗时期作出明确规定：“凡议时政得失、边事军机文字，不得写录传布。”“进奏官许传报常程申奏及经尚书省已出文字。其实封文字或事干机密者，不得传报。如违，并以违制论。”徽宗大观四年（1110）十一月六日，诏：“近撰造事端，妄作朝报，累有约束，当定罪赏。仰开封府检举，严切差人缉捉，并进奏官密切觉察。”宣和三年（1121）四月二十四日诏：“臣僚章疏，不许传报中外，仰开封府常切觉察，仍关报合属去处。内敕黄行下臣僚章疏，自合传报；其不系敕黄行下臣僚章疏，辄传报者以违制论。”邸报作为“国家的公刊，必须对当权者负责”，因此灾异军情、朝廷机密、未经批准公布的臣僚章疏等被统治者视为敏感的或负面的信息一律受到官方的严格限制。

明人胡应麟说：“雕本始唐中叶，至宋盛行，荐绅士民，有力之家，但笃好则无不可致。”宋代书籍出版业发达，中央和地方政府多次出面组织书籍的出版发行，私刻、坊刻蔚成风气，诸如儒释道经典、大型类书、正史稗史、医算卜筮、字书小学、诗词歌赋等均在刻印之列。书籍除在两宋疆域范围内流通消费外，也被作为商品或特殊物品贩卖或流布至域外。宋政府对书籍这一重要纸媒从雕版印刷到发行买卖、从阅读到收藏均出台了严格细密的规定。

首先，限制书籍雕印的种类和范围。具体来说，凡是涉及军政、外交机密文字的书籍，本朝御书、会要、实录、内国史一类的书籍，不合经义、宣扬异端的书籍，传播邪教、蛊惑人心的书籍，私史、场屋编类书籍，阴阳卜筮、天文相命书籍，谶纬之书等都在查禁之列。

宋代由于长期与周边少数民族政权对峙，出于国家、地方安全和对外关系的考虑，对书册文集中涉密的军政信息控制尤严，“事若甚微，所关甚大”，“窃恐流布渐广，传入虏中，大于朝廷不便”。而御书、实录、会要、内国史等史书“其间所载多涉国体”，“史之为书以纪朝廷政事得失，及臣下善恶功过，宜藏之有司”，不宜传布于外，因此遭到禁止。北宋哲宗元祐五年（1090）七月二十五日，“礼部言：‘凡议时政得失、边事军机文字，不得写录传布。本朝会要、国史、实录不得雕印。违者徒二年，告者赏缗钱十万。内国史、实录仍不得传写。即其他书籍欲雕印者，选官详定，有益于学者方许镂板。候印讫送秘书省，如详定不当，取勘施行。诸戏亵之文，不得雕印，违者杖一百。委州县、监司、国子监觉察。’从之。以翰林学士苏辙言，奉使北界，见本朝民间印行文字多以流传在北。请立法故也。”宁宗嘉泰二年（1202）七月九日，颁《禁雕印事干国体及边机军政利害文籍诏》：“‘令诸路帅、宪司行下逐州军，应有书坊去处，将事干国体及边机军政利害文籍，各州委官看详。如委是不许私下雕印，有违见行条法指挥，并仰拘收，缴申国子监，所有板本日下并行毁劈，不得稍有隐漏及凭借骚扰。仍仰江边州军常切措置关防，或因事发露，即将兴贩经由地分及印造州军不觉察官吏根究，重作施行。委自帅、宪司严立赏榜，许人告捉，月具有无违戾闻奏。’以盱眙军获到戴十六等，辄将本朝事实等文字欲行过界故也。”宋代卜筮相命、天文图谶渗透到社会生活和政治生活的诸多层面，小到个人，“计其命之穷通，校其身之达否”，用以指导日常生活行事；大到国家，将人事与天象、神意结合起来，以此操纵人事、左右政局，因此历来被统治者视为重要而敏感的信息纳入管控范围。自宋初立国，卜筮相命、天文图谶之书就在被禁之列，如太祖开宝五年（972）十一月癸亥，“禁释道私习天文、地理”；太宗太平兴国二年（977）十月丙子诏：“两京、诸道阴阳卜筮人等，向令传送至阙，询其所习，皆懵昧无所取，盖矫言祸福，诳耀流俗，以取赀耳。自今除二宅及《易》筮外，其天文、相术、六壬、遁甲、三命及它阴阳书，限诏到一月送官。”真宗景德元年（1004）正月辛丑，诏：“图纬、推步之书，旧章所禁，私习尚多，其申严之。自今民间应有天象器物、谶候禁书，并令首纳，所在焚毁，匿而不言者论以死，募告者赏钱十万，星算伎术人并送阙下。”仁宗天圣五年（1027）三月癸丑，“令僧道毋得出入司天监，私习天文”。哲宗元祐七年（1092）九月丁亥诏：“军人不许习学乞试阴阳文书，如违犯，并从私习条。”终宋一世，政府禁止私自收藏、传抄或研习卜筮相命、天文图谶之书。宋代摩尼教、弥勒教、白云宗、白莲宗等秘密宗教在民间流布，政府将其一律视为“魔教”、邪教，斥为“吃菜事魔”“夜聚晓散”，严加禁断，不准民众私自收藏、传习其经典经文。徽宗政和四年（1114）八月三十日，诏：“河北州县传习妖教甚多，虽加之重辟，终不悛革。闻别有经文，互相传习鼓惑致此。虽非天文图谶之书，亦宜立法禁戢。仰所收之家经州县投纳，守令类聚缴申尚书省。或有印板石刻，并行追取，当官弃毁。应有似此不根经文，非藏经所载，准此。”宣和二年（1120）十一月四日，下诏严禁“明教之人所念经文及绘画佛像”，“仰所在官司根究诣实，将斋堂等一切毁拆。所犯为首之人依条施行外，严立赏格，许人陈告。今后更有似此去处，州县官并行停废，以违御笔论。廉访使者失觉察，监司失按劾，与同罪”；宣和六年二月四日，诏禁《五公符》，“自今降指挥到，限一季于所在官司首纳，当时实时焚毁，特与免罪。如限满不首，并依条断罪施行。仍仰州县官严切觉察。诏：‘限一季首纳，限满不首，依谶书法断罪，许人告，赏钱一百贯。余依已降指挥’”。此外，私史因“集其邪谋伪说”，有“异日害正汨真之患”，场屋编类书籍“编类条目，撮载纲要”以供备考士子检阅，“媮惰之士往往记诵，以欺有司。读之则似是，究之则不根，于经术本源之学，为害不细”，因此遭到禁止。至于“辞涉浮华，玷于名教”、“诡世不经”、宣扬异端之书以及“不纯先王之道”的诸子百家之书、“盗名欺世”的语录等也在禁绝之列。

其次，规定边地可供买卖流通的书籍。两宋时期中原王朝加强与周边各族的经济文化交流，在沿边开设榷场互市，除农产品、手工制品和其他生产、生活用品外，书籍也作为特殊商品进入流通领域，政府规定边地可供买卖的书籍。真宗景德三年（1006）九月壬子下诏，禁止《九经》以外书籍在边地买卖：“民以书籍赴缘边榷场博易者，自非《九经》书疏，悉禁之。违者案罪，其书没官。”仁宗天圣五年（1027）二月，颁《禁辄行雕印臣僚撰著文集及将带出界诏》：“中书门下言：‘北戎和好以来，发遣人使不绝，及雄州榷场商旅互市往来，因兹将带皇朝以来臣僚著撰文集印本传布往彼，其中多有论说廷边鄙机宜事，望行止绝。’诏：‘自今并不得辄行雕印。如有合雕文集，仰于逐处投纳一本附递闻奏。候到，差官看详，别无妨碍，降下许令刊板，方得雕印。如敢违犯，必行朝典，仍毁印板。及今沿边州军严切禁止，不得更令将带上件文字出界。’”神宗元丰四年（1081）四月庚申《禁卖书与化外人诏》：“诸榷场除《九经》疏外，若卖余书与北客，及诸人私卖与化外人书者，并徒三年，引致者减一等，皆配邻州本城，情重者配千里。许人告捕给赏，著为令。”南宋孝宗淳熙九年（1182）三月二十一日，诏：“诸路转运司行下所部州军，将见卖举人时务策并印板日下拘收焚毁，令礼部检坐见行条法，申严禁约，勿致违戾。以给事中施师点言：‘文字过界，法禁甚严，人为利回，多所抵冒。窃见书坊所印时文，如诗、赋、经义、论，因题而作，不及外事。至于策试，莫非时务，而临轩亲试，又皆深自贬损，以求直言，所宜禁止印卖。’故有是命。”

最后，民间书坊不得擅自雕印书籍，需纳入官府的统一管理。宋代民间刻书业十分兴盛，私人刻书和坊肆刻书较为普遍，政府对其刻印范围作出明确限制。高宗绍兴十五年（1145）十二月十七日，“太学正孙仲鳌言：‘诸州民间书坊收拾诡僻之辞，托名前辈，辄自刊行，虽屡降指挥禁遏，尚犹未革。欲申严条制，自今民间书坊刊行文籍，先经所属看详，又委教官讨论，择其可者许之镂板。’从之”。绍兴二十六年正月辛未，秘书省正字、兼权国子司业张震言：“‘窃见昨降指挥，取索福建、四川等路，私雕印文书，赴监看详，取之未已。恐妄以私意，将近世名公文集，尽行毁板，不问是非，玉石俱焚，真伪两失，不足以称朝廷宽大本意。欲乞特降指挥，令福建、四川等路，如有私雕印文字，委自所属，依法详定，更不须发赴国子监，及提举秘书省。庶几知圣朝无有所讳，天下幸甚！’从之。”

2．禁小报

学界认为小报产生于北宋后期，盛行于南宋，“小报者，出于进奏院，盖邸吏辈为之也。比年事有疑似，中外未知，邸吏必竞以小纸书之，飞报远近，谓之小报”。其信息来源渠道广泛，“或得于省院之漏泄，或得于街市之剽闻，又或意见之撰造”，“其有所谓内探、省探、衙探之类，皆衷私小报，率有漏泄之禁，故隐而号之曰新闻”。所刊内容为“朝报未报之事，或是官员陈乞未曾施行之事”，且“日书一纸”，发行周期短，“绕街叫卖”，销售方式灵活，因此在当时拥有数量可观的受众群，“人情喜新而好奇，皆以小报为先而以朝报为常，真伪亦不复辨也”。

小报俨已成为公众在特殊社会情境下获取信息的重要途径之一，但所传播信息“率有漏泄之禁”，甚至“凿空撰造，以无为有，流布近远，疑误群听”，“如曰今日某人被召，某人被召罢去，某人迁除，往往以虚为实，以无为有。朝士闻之，则曰已有小报矣；州都间得之，则曰小报已到矣。他日验之，其说或然或不然”。由于小报混淆视听，制造或加重信息无序状况，带来严重的社会影响，政府多次下令查禁，“严立罪赏，痛行禁止”，如孝宗淳熙十五年（1188）正月二十日诏：“近闻不逞之徒，撰造无根之语，名曰小报，传播中外，骇惑听闻。今后除进奏院合行关报已施行事外，如有似此之人，当重行决配，其所受小报官员取旨施行，令临安府常切觉察，御史台弹劾，仍出榜晓谕，欲依此降指挥如何。”淳熙十六年闰五月，诏：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首，赏钱三百贯文，犯人编管五百里。”光宗绍熙四年（1193）十月四日诏令进奏官不得传授小报，“令院官以五人为甲，递相委保觉察，不得仍前小报于外。如违，重寘典宪”。终宋一世，小报作为一种非法民报屡禁不止，在一定程度上反映了公共信息发布机制的不健全、不完善以及人们对信息的需求与关注。也就是说，公众如果对事件不能及时、全面地了解，必然会给小道消息的传播留下空间。

（二）禁匿名文书

匿名文书是指在特定的人际传播情境下，制作者出于规避风险、自我保护等特殊动机而主动或被动地隐去真实姓名或假托他人姓名或使用假名的一种信息传播方式。匿名书起源较早，至迟汉代已有，时称飞书。宋人叶廷珪《海录碎事》云：“飞书出《梁松传》，即今匿名书。”《后汉书·梁松传》：“光武崩，受遗诏辅政。”“松数为私书请托郡县。二年，发觉免官，遂怀怨望。四年冬，乃县飞书诽谤，下狱死，国除。”李贤注云：“飞书者，无根而至，若飞来也。即今匿名书也。”宋代匿名书作为一种特殊的信息传播方式，常出现在人群密集的道路街衢，或人员流动性较大的旅店；或受人注目的城门、皇陵等处，如北宋神宗熙宁五年（1072）“有人于封邱县北门以匿名榜扇摇保丁”；元丰五年（1082）“同知枢密院吕公著从者得匿名书于道，事涉不顺，公著以闻”。南宋高宗时成都府路转运副使吴垧与眉州知州邵博不和，废居乡里的程敦厚“知垧怒，乃为匿名书讦博过恶，及其帷箔等数十事，遣人持置成都客舍”；孝宗淳熙十二年（1185）夏，“恶少贴匿名书，朝陵宫人取以归，遂成投杼”。京城为首善之区，也是政治敏感之地，为诋毁政敌，扩大舆论影响，匿名书甚至遍及京城各处，仁宗时王尧臣“居枢密三年，务裁抑徼幸。于是有镂匿名书以布京城”。匿名书的炮制者一般通过亲自或派人投递、张贴、悬挂等形式将欲为人知的信息诉诸于外，“合肥俗喜告讦，为匿名书，至有窃乘驿以驰者，公（指苏仲昌）行州事，得何人书于讼箧中”。翁浩堂《匿名榜连粘晓谕》：“照对今月初二日，据衙探收到匿名榜一道，说知县通关节，纳苞苴事。”此榜“乃匿名而标贴”。还有将匿名书缚于箭镞之上射至预定地点的，如“右司谏、直集贤院韩琦为正旦使，左藏库使高继嵩副之。琦言：‘继嵩昨知环州，因军士得遗箭，系匿名文字，言继嵩将叛，继嵩心不安，乞还朝。’”就匿名书的传播功能看，有积极的、正向的功能，具体表现为指斥时弊、宣示众意。如国子司业黄隐“妄指博士考校议论不同，以为侵官，意欲擅揽取舍之权，以逞其欲。学舍沸腾，至为匿名诗曲，嘲诮百端”。御史彭汝砺上疏弹劾俞充罪恶，称其“居亲丧，造州官拥妓沽醉，依威怙势，与在位相首尾，多售官庄，嫌于贪墨，复托他人姓氏，转以质易；又强假富民钱不归，乡人衔之，争相匿名投状，诉其罪于州”。太学生及基层民众利用匿名文字揭露官场各种丑行，表达自己的政治愿望和心声，不失为一种厕身或湮没于人群之中、发不敢之所未发的特殊手段，是一种进行自我保护的权宜之策。匿名书突破了实名陈诉的种种禁制和约束，彰显了话语权，但在保护言论自由、促进大众社会参与的同时，也不可避免地成为滋生和传播各种有害信息的温床。匿名书之所以故意隐去自己真实的姓名，或假托他人姓名，或使用假名，主要是为了达到诸如泄愤、诬陷、造谣、煽动、谋逆等不可告人的目的，其中暗含不纯、不良的动机，其负向功能尤为显著。李及通判曹州，“州民赵谏者，素无赖，持郡短长，纵为奸利。及受命，谏在京师，乃谒及，及不之见，谩骂而去，投匿名书诬及，因以毁朝政”。仁宗嘉祐八年（1063）潘美从孙、湖北转运使潘夙因投匿名书诬告与之不和的判官韩绎而遭到贬谪，降比部郎中、监随州酒税。

匿名书作为一种私言论，是传播失范的反映，这种不当、不法行为的大行其道势必与政府和传统社会发生摩擦和冲突，宋政府以公权利进行控制和干预，利用法律的强制力量进行规范和约束，如宋律规定：“诸投匿名书告人罪者，流二千里。得书者皆即焚之，若将送官司者，徒一年。官司受而为理者，加二等。被告者，不坐。辄上闻者，徒三年。”将匿名书纳入禁条，且明确规定，官府对匿名书不得受理，如违，依律分别处以一至三年的徒刑。除了严格的法律规定，皇帝所颁诏敕中也严加申禁。太宗太平兴国七年（982）五月庚申诏：“禁投匿名书告人罪，及作妖言诽谤惑众者，严捕之置于法，其书所在焚之，有告者赏以缗钱。”真宗咸平三年（1000）四月十一日戊辰诏：“自今两京、诸路所解举人，宜先察访行实。或艺文可采而操履有亏，投书匿名，饰词讪上之类，并严加惩断，勒归乡县课役，永不得就举。如辄敢解送，所由官吏，必当论罪，仍令御史台纠之。”仁宗天圣二年（1024）春正月甲午诏：“罢诸科旧人别院试者，听至复场入试。其被黜而毁谤主司及投匿名文字，令所在收捕之。即主司不公，许单名以告，不得期集连状。”皇祐四年（1052）十一月丙午，诏：“开封府、皇城、金吾司，毋得以匿名文书上闻，其辄送官者，论如律。”高宗绍兴三年（1133）正月庚午，“言者请宣谕五使所至，毋得受理匿名文书。从之”。皇帝诏令作为宋代法律条文的重要补充，对投匿名书者实行告赏，鼓励检举揭发。为加大对匿名告诉的打击力度，取得实际进展和成效，皇帝诏令中多有以赏赐鼓励检举揭发的规定。如太宗太平兴国七年（982）夏四月庚申，“诏禁投匿名书告人罪，及作妖言诽谤惑众者，严捕之置于法，其书所在焚之，有告者赏以缗钱”。仁宗至和元年（1054）九月七日诏：“比闻有印匿名书谤枢密副使王尧臣，布诸道以招军情者，其令开封府揭榜召人陈告，赏钱二千缗。愿入官者与大理评事或侍禁；已有官及系军籍者，优与迁转。”徽宗宣和三年（1121）正月十八日诏两浙、江东路：“应诈称凶贼徒党放火及劫夺财物人，及诈作群贼贴匿名文榜惊恐州县者，赏钱各一千贯。”以经济赏赐的方式遏制匿名告诉，虽能收一时之效，但因其盲目性和随意性，反而在一定程度上弱化了法律的强制力，给心怀叵测之人以可乘之机。加之缺乏合理健全的信息管理机制，匿名传播仍以各种方式存在，且手段层出不穷。

二、宋代对信息资源的管控

信息按照内容，可分为自然信息和社会信息两大类，自然信息包括地质、气象、海洋、灾害等信息；社会信息主要有政治、经济、军事、法律等信息；信息按所处空间，则可分为国家、地区和个人信息。有宋一代，面对外部少数民族的侵扰和内部错综复杂的矛盾，统治者十分重视对信息资源的管制，尤其是针对其真实性、安全性、时效性采取了一系列积极有效的措施。

（一）注重信息内容的真实性

信息的真实性是指“按照事物运动的状态和方式作真正客观、准确的描述和反映，而不能凭主观臆想和推断作夸大、缩小和虚假的信息传播”，也就是说信息中所涉及的内容应是客观存在的。社会生活中信息无处不在，且包罗万象，在信息交流的过程中，传者所提供的真实信息是受传者做出正确分析和判断，并在此基础上处理和应对各种情况的先决条件。宋代随着信息交流范围的扩大、信息形式的多元、传播速度的提高，信息的真实性受到挑战，别有用心者散布虚假信息，扰乱信息传播秩序，这些具有欺骗性和误导性的劣质信息对公共信息领域造成污染，损害个人或群体、局部或整体利益，因此加大对信息内容的监管就显得十分必要。

1．禁止申报或传报不实

申报是指下级向上级提交相关事宜的书面文状，而传报是指信息通报。宋代政府对吏民申报、传报虚假信息的做法进行严厉的打击制裁。

宋代灾害频发，在灾害面前各级政府能否迅速化解危机取决于正确的行政决策和切实有效的赈灾措施，而这一切依赖于信息的真实性和时效性。官吏如果欺瞒灾情，必须追究其行政责任，依法按律制裁，民户如果诉灾不实也要受到惩处。“救灾恤患全赖监司守臣”，作为地方军政长官，听民诉灾，救民于水火，本为职责所在，但“将帅言胜不言负，守令言熟不言歉”，由于文饰太平、迎合上司意旨、互相推诿以逃避责任、奏报年丰在前、以督办财赋为进身之阶、唯恐灾害累及自身、受他人胁迫等因素，各级官吏“掩蔽灾伤，阻遏披诉”，讳言灾情、报灾不实或不受诉灾的现象时有发生。报灾不实的表现形式各一：有缓报，如真宗天禧元年（1017）五月戊戌，“屯田员外郎谢商言：‘伏见去岁蝗虫为害，伤食田苗，流行虽系于天灾，除荡亦由于民力。虽寻遣官吏与令佐焚捕，颇闻弛慢，罕能尽心。或申报稽延，致孽虫之纷积，或追扰烦并，纵狡吏之诛求，情近幸灾，咎由弛职，而又散子在野，未免再生’”。有谎报，如“钱穆甫为如皋令，会岁旱蝗发，而泰兴令独绐郡将云：‘县界无蝗。’已而，蝗大起，郡将诘之，令辞穷，乃言县本无蝗，盖自如皋飞来，仍檄如皋，请严捕蝗，无使侵邻境”。有瞒报，包拯《请差灾伤路分安抚》云：“臣窃闻江淮、两浙、荆湖南北路近岁旱涝相继，粒食踊贵，淮南西路蕲、黄等州尤甚。……今则民间之蓄尽为军储矣，民失其赖，流亡日众。故贼盗充斥，聚集成群，大者近百人，小亦不下数十人，所在剽掳，官司不能禁。自光、寿以南距江，亦皆如是。州县上下，递相蒙蔽，不以上闻，使朝廷无由知之。”有不报，“侍御史陈次升奏陕西旱乞行赈济疏曰：‘臣窃闻陕西路今夏亢旱，秋收最薄，物价腾踊，民食颇阙。缘本路州军并监司先以秋间雨泽得时，遂奏年稔，今日人户阙食，不敢以闻，诚为未便。’”地方官报灾不实，引起朝廷的密切关注，曾多次下诏进行整饬，如真宗天禧初年，“诏诸路自今候登熟方奏丰稔，或以奏丰稔而非时灾沴者，即须上闻，违者重寘其罪”。仁宗乾道四年（1168）六月四日颁发《诸路州军依实具申水旱诏》：“诸路转运司行下所管州军，今后水旱，须管依实具申尚书省，仍令转运司具状保明申奏。或州军隐蔽不申，监司自合一面体访闻奏。如或不尽不实，朝廷访闻，并当重寘典宪。”针对民众诉灾中的弄虚作假从中央到地方也采取相应的对策，妄诉灾情者均从严处罚。神宗熙宁元年（1068）十二月二十二日颁发《谎报灾荒诈匿税数从严处断诏》：“《皇祐新编京东一路敕》：‘积水灾伤田，其人户如不系灾伤，并元种不敷地亩，一例披诉，并当严断。地邻知情盖庇，科不应为重。’所隐户下税数，勒尽元数送纳，不在减放之限。仍许诸色人告首，据所欺隐并元种不敷地亩打量，如告首一亩以上至十亩，赏钱五千；十亩以上至一顷赏钱十千；每一顷增五千，至百千止，以犯人家财充。如不足，于知情邻人亏催理。或告数户，各据逐户顷亩给赏。其本户如欺隐已经妄破税物，计赃重者，从诈匿不输律条定断，条内增赏钱一倍。”

在吏民申报信息的过程中，无论直诉还是越诉，保证信息内容的真实有效是前提和基础。直诉是指直接向最高统治者进状陈情，方式有邀车驾、挝登闻鼓、投匦、投缿筒等。邀车驾是指遇到皇帝出行，需要申诉冤情者可在其车驾所过之处，直接拦车上诉，真宗时竟达“车驾每出，词状纷纭”的地步。挝登闻鼓是吏民通过敲击登闻鼓而向登鼓院和检院投进无法按照正常程序转呈皇帝的文书。邀车驾、挝登闻鼓均是直接向最高统治者上书奏事，为宋代诣阙上书的主要形式。投匦是在唐代匦函的基础上，“改匦为检”，但宋时进书言事仍习惯称为投匦。与投匦相类的还有投缿筒，文同《屯田郎中石君墓志铭》云：“王畿之吏，大抵尚因循，好取誉。民狃悍猾，务不直以乱治，亡所尊畏，侮慢骄狠；或时执上官短长，侧睨若相角，急则投缿筒、挝登闻鼓矣。”“缿筒”为专门受纳举报信的信箱，据《汉书·赵广汉传》载：赵广汉任颖川太守，“教吏为缿筒，及得投书，削其主名，而托以为豪杰大姓子弟所言”。苏林曰：“缿音项，如瓶，可受投书。”孟康曰：“筒，竹筒也，如今官受密事筒也。”师古曰：“缿，若今盛钱臧瓶，为小孔，可入而不可出。或缿或筒，皆为此制，而用受书，令投于其中也。”宋时民众公然藐视长官，敢于议论是非曲直，若发生矛盾冲突，除通过击鼓上诉外，还可采取写举报信的方式保障自己的权益。诣阙上书是指吏民直接向皇帝上书奏事。无论采取以上哪种直诉方式，都必须情况属实，否则会受到惩处。如《宋刑统·斗讼律》：“车驾行幸在路，邀驾申诉，及于魏阙之下挝鼓，以求上闻，及上表披陈身事，此三等如有不实者，各合杖八十。注云，即故增减情状，有所隐避诈妄者，从上书诈不以实论。谓上文以理诉不实，得杖八十，若其不实之中，有故增减情状，有所隐避诈妄者，即从上书诈不实论，处徒二年。”仁宗至道元年（995）三月十五日，诏：“诸道州府军监，今后部下吏民有再诣阙陈诉，朝廷勘鞫，事皆不实者，更改陈诉，州不得为理，即禁锢，具前后事状奏取进止。”越诉是指越级上诉，历代法律对诉讼程序都有硬性规定，原则上要求逐级进行，不得越诉，以发挥基层听讼和调解纠纷的功能，遏制民间健讼之风。如《唐律疏议》云：“凡诸辞诉，皆从下始。自下至上，令有明文。谓应经县，而越向州、府、省之类，其越诉及官司受者，各笞四十。”宋代明令禁止越诉，《宋刑统·斗讼律》规定：“[准]周广顺二年十月二十五日敕节文，起今后诸色词讼，及诉灾沴，并须先经本县，次诣本州、本府，仍是逐处不与申理，及断遣不平，方得次第陈状，及诣台省，经匦进状。其有蓦越词讼者，所由司不得与理，本犯人准律文科罪。”北宋初期统治者对诉讼程序就十分重视，太祖“开基创业之初，首念及此，虑为善良害也”，于乾德二年（964）正月二十八日下诏：“若从越诉，是紊旧章。自今应有论诉人等，所在晓谕，不得蓦越陈状。违者先科越诉之罪，却送本属州县依理区分。”至道元年（995）五月二十八日下诏：“应诸路禁民不得越诉。杖罪以下县长吏决遣。有冤枉者即许诉于州。”原则上禁止越诉。但随着时间推移，出于受理冤屈、惩治不法等特殊目的考虑，政府在一定程度上放开限制，许民越级上诉。仁宗皇祐元年（1049）十一月十三日诏：“民有诉冤枉而贫不能诣阙者，听投状转运、提点刑狱司，附递以闻。”徽宗宣和七年（1125）十一月十九日南郊制：“诸路人户合纳税赋，近来催税公人等多不等候人户输纳，一面强牵耕牛典质，或以代纳为名，拘留折欠，更不给还，致妨废耕种。已上自今如有违犯，许人越诉。”高宗绍兴三年（1133），“户部言：人户抛弃田产，已诏三年外许人请射，十年内虽已请射及拨充职田者，并听理认归业，官司占田不还，许越诉”。许民越诉要求理由充分，信息真实，如果所述不实则会受到严惩。真宗咸平元年（998）七月，“诏所诉虚妄，好持人短长，为乡里害者，再犯，徒；三犯，杖，讫械送军头引见司。苟能举而行之，庶几妄诉者息矣”。景德二年（1005）七月十三日，诏：“自今诣阙论事人须具州县施行不当、曾经转运使披诉日月，鼓司、登闻院乃得受之。越诉虚妄论如法。”

在信息传报方面，宋代政府对虚假不实的信息也严加防范，尤其对关系国家和地方安全的军事信息更是如此。“古之为将守边，第一必先觇逻。苟得其术，敌人之情可以坐制。先人有夺人之功，其此之谓也。与夫战攻而获胜，不可同日而语”。宋时专门从事军事情报的刺探、收集和传报者称探事人，或探候人、刺事人、谍者、谍探等，为“师之耳目也，兵之胜负与夫国之安危悉系焉”。但宋时探报不实的现象却时有发生，庆历二年（1042）十月，御史中丞贾昌朝在《上仁宗备边六事》中指出：“今西鄙刺事者，所遗不过数千钱，但略涉境上，盗听传言，塞命而已，故敌情贼状与夫山川、道路险易之利势，绝而莫通。”签书陕西经略安抚判官田况在《上兵策十四事》中亦称：“自古用兵，未有不由间谍而能破敌者也。昊贼所用谍者，皆厚其赏赂，极其尊宠，故窥我机宜，动必得实。今边臣所遣刺事人，或临以官势，或量与茶彩，只于属户族帐内采道路之言，便为事实，贼情变诈，重成疑惑。”元丰四年（1081）八月乙卯，神宗谓辅臣曰：“自来边探多不得实，如泸南兴师，人多言旁边百里内林箐险阻，道路难进。今得走马奏，大兵至落始兜村，乃有良田万顷，颇多积谷，其林箐乃在数百里外。去边百里之间，探报尚且如此，乃知传闻多不足信。昔赵充国愿至金城，图上方略，马援聚米为山川，盖传闻不如一见耳。”高宗绍兴三十二年（1162）五月二日，户部侍郎汪应辰上书言：“盖自今日以来，传报不一，或以为金主宽厚，能得众者；或以为懦弱不立者；或以为急于和亲、欲复还河南地者；或以为彼方厚立赏格以勤战士，如唐、邓、陈、蔡之类，失而复取，其志盖未已者；或以为河朔群盗扰其南，而契丹之遗种攻其北者。”李纲《与赵相公第十二书》：“自用兵以来，敌人张大声势，探报妄传分兵以入某路，则往往无事；深藏固闭，匿壮示弱，探报无所得，则往往深入。今信探报而不为一路之备，是侥幸其不来，尤兵家之所忌也。”有鉴于此，宋廷对探报失实采取严厉的制裁，探事人如果虚报、谎报军情即受到严惩，神宗元丰四年（1081）九月辛丑诏：“累据林广泸州管下监寨觇乞弟，多汗漫不实，朝廷别无处分。缘急递文书须朝廷急切欲见者，不可以常事虚劳人力，仰林广自今凡有谍报，须事干急切或取候处分，乃得上闻。”哲宗绍圣三年（1096）五月二日诏：“陕西、河东路经略司探事人所报有实，优与支赏。如止于近边探听，撰造事宜，规图恩赏，严行惩诫。”对于探事人所获情报，规定沿边州军及安抚司应如实奏报，不得隐漏。绍圣四年八月丁酉，“枢密院言：‘河北沿边州军及安抚司各置间谍，密伺北边动静之实。访闻逐州军虽探到敌中事，久例不经报过雄州，并匿而不闻。自来与雄州所奏，稍相符合者，只是一事，而重叠奏报，朝廷无缘得知缓急，有误事机。’诏定州高阳关路安抚司：应有探事人通说，并画一以闻，即不得观望畏避，辄行隐漏”。

2．严禁流言

有宋一代，社会环境的复杂多变为流言的滋生提供了丰厚的土壤。流言按来源可分为有意散播的流言和无意传布的流言；按影响程度可分为弱度流言、中度流言和强度流言；按内容可分为政治流言、经济流言、军事流言、社会流言等；按性质可分为攻击性流言、恐惧性流言、煽动性流言、牟利性流言等。其中关于个人的流言绝大多数属于攻击性流言，“凡社会地位突出或角色表现比较超群时，容易成为谣言围攻的目标”。宋代流言主要集中在自然灾害、异常天象、社会变乱之类的内容，其中恐惧性流言较为引人注目，这类流言的扩散蔓延会在不同程度上造成人心不稳，引发社会恐慌。如太宗太平兴国二年（977），“常州言民讹言官取良人女充后宫，民间相惊，不俟媒妁而嫁者甚众”；宁宗嘉泰二年（1202）六月，“故循王张俊家火。后旬日，市井讹言相惊，绛衣妇人为火殃下坠。都民徙避，昼夜弗宁”。而煽动性流言意在混淆视听，蛊惑人心，宁宗庆元年间王蔺摄鼎州，“有僧崇一居桃源，以妖惑众，公召致狱。民争言僧有神术，治之将不利，公弗听。狱具，流筠州，卒无能为，乃大诎服”。牟利性流言则是巧立名目，谋取私利。刘师愈为四会县尉，“民妖言有神曰何巡检，能祸福人，所至辄具幡盖威仪迎导之，或为出钱米委积”。李兟改公府司录参军，“乡民谢德诚说浮屠法，谓能祸福人，闻者甚恐，祈谒拥门，守以为奴且生变，捕系几百人。公白守曰：‘无知之民无大蠧害，特罔众取财尔。’即日杖遣之”。

流言的哄传往往能在较短的时间内挑动大众情绪，产生集群行为，释放巨大的社会能量，冲击正常的统治秩序，这不能不引起宋廷的高度警觉，采取措施严禁流言。如真宗咸平二年（999）四月辛未《诫约上疏者诏》：“昨命有司，奉行中诏，广词谋议，不间刍荛，冀沃虚怀，以资阙政。洎陈封疏，特用详观，其言合古今，事关利病，寻加听采，亦命旌酬，而不逞之徒，迩来甚众，驾肩诣阙，接踵叫阍，述闾阎猥近之谈，希朝廷褒进之泽，至有倩人作奏，借术陈词，匿在已之罪名，兴有位之诬谤，朕心不惑，而谗说可惩，虑长浇浮，宜伸警诫，令登闻检院，自今此类，不得收接。”徽宗大观三年（1109）四月二十二日，臣僚言：“‘访闻近因上殿论事，而好事之人因缘傅会，造为语言，事出不根，喧播中外，动摇上下。因以胁持言语，显其震怒。亦恐奸人伺间，肆为异谋，浸淫成风，为患不细。伏望特降睿旨，令开封府出榜禁绝施行。’奉诏，仰开封府严行禁止，仍令刑部立法闻奏。其后刑部修立到条目：臣僚上殿论事而因缘傅会、兴造语言、喧播中外、动摇上下者，以违制论。从之。”宣和元年（1119）六月十四日，臣僚言：‘窃见迩来凡朝廷进用人材、除授差遣之类，曾未拟议，而士大夫间好事者乐于传播，撰造无根之言。欲望明诏有司，严为禁止。’诏：‘今后妄有传报差除，以违御笔论，委三省、御史台、开封府觉察，仍令开封府捉事使臣告捉。’”光宗绍熙五年（1194）十二月丁巳朔，“禁民间妄言宫禁事”，足见统治者对流言的防范控制尤严。在依法严惩的同时，政府鼓励互相纠告、检举揭发，仁宗宝元二年（1039）四月，“知河南府宋绶言：‘府界民间讹言有寇兵大至，老幼皆奔走入城郭。又乡民多为白衣会以惑众。请立赏募告者。’从之。又诏告官吏不即捕系，当重寘其罪”。徽宗崇宁二年（1103）三月乙巳，“诏应居住编置人辄逃入京城并有妄议宗庙、指斥乘舆者，许人告，赏钱叁阡缗，白身与借职”注4。大观元年（1107）十一月十四日，诏：“比来京师传报差除，皆出为妄，盖缘小人意不得骋，造言欺众，规欲动摇，以幸回遹。奸不可纵，可令开封府立赏一百贯，许人告捕，仍以违制论。”钦宗靖康元年（1126）四月丙辰，“诏：有告奸人妄言金人复至以恐动居民者，赏之。”高宗绍兴元年（1131）十二月，“诏立赏钱千缗，有妄言火灾者，许人告捕，从军法。时都人讹言太史局奏是月望复有火灾，故禁之”。政府追查信源，鼓励知情者检举揭发，使造谣者受到严惩，在一定程度上对引导疏解社会舆论起到了积极作用。

注4 ［宋］李撰，燕永成校正：《皇宋十朝纲要校正》卷16，中华书局，2013年，第439页。

（二）加强信息安全的防控

“夫事以密成，语以泄败”，宋代由于边患不断，内乱频繁，信息安全问题日益突出，尤其是信息保密被提上重要的议事日程。保密是与泄密相对而言，所谓泄密“是不经由正常通道而进行与扩散的”，宋代对这种不经由正常通道而传播的信息主要从法律、制度、技术三方面来加强防范与管控。

1．保密的法律层面

“王者禁人为非，莫先于法令”，宋代政府以法律手段严格控制信息泄密，信息保密的立法较为完善，《宋刑统·职制律》对“漏泄大事”作出如下规定：“诸漏泄大事应密者绞（大事谓潜谋、讨袭及收捕、谋叛之类），非大事应密者徒一年半。漏泄于蕃国使者加一等。仍以初传者为首，传至者为从。即转传大事者杖八十，非大事勿论。”《庆元条法事类·职制门》“漏泄传报”条针对信息的泄露明确规定：“诸听探、传报、漏泄朝廷机密事若差除（差除，谓未出尚书省、枢密院者）流二千五百里，主行人有犯，加一等，并配千里；非重害者，徒三年，各不以荫论。即传报实封申奏应密文书并撰造事端誊报惑众者，并以违制论。以上事理重者，奏裁，各许人告；于事无害者，杖八十”；“诸军马粮草数及事干机密行文书而不实封或漏泄者，杖一百。军马机密事辄下司者，罪亦如之。诸边事机密文书辄下司行遣者，流三千里。诸军机密速文书不于合处投下者，杖一百。诸军马甲仗若防城、备城物数辄漏泄者，徒二年。诸臣庶言事不应传播而辄漏泄者，杖一百，奏裁。”宋律对泄密者视情节轻重分别处以杖刑、徒行、流行及死刑，并鼓励纠告，如《庆元条法事类·职制门五》专立“赏格”：“告获听探、传报、漏泄朝廷机密事若差除，每人钱五百贯，系公人，仍转一资。告获传报实封申奏应密文书并撰造事端誊报惑众者，钱三百贯。告获发运、监司（依监司例，人凡可按刺州县者同），经略安抚、总管、钤辖司人吏漏泄本司公事者，钱三十贯（重害者，五十贯）。告获听探仓库见在及纲运钱物名数传报致他司截拦占取者，钱五十贯。获传写漏泄军器样制（模法式同），钱三百贯。告获神臂弓若官司置藏不密，致私传习并私习学制造者，钱一百贯。获以国家事宜若重害文书及干边防报化外者，每人钱三百贯，已通报者，不以人数仍转两资。”

2．保密的制度层面

两宋时期在前代的基础上进一步加强保密建设，逐渐形成了一套相对完备的保密制度。

首先，严格信息相关人员的选任和管理。从北宋初期开始，统治者就十分重视进奏院、架阁库等文书机构人员的选任。太宗组建都进奏院，进奏官“率用名流，上宣下达，历闾阖，登太清，殆百倍如唐时”，进奏院监官由京朝官与三班使臣担任。监官选任是否得当直接关系到进奏院的文书工作质量，熙宁八年（1075）四月二十六日，知通进、银台司陈绎上言：“进奏院传诏令差除章奏文字多有不实，或漏泄事端，惟是监官得人，可绝其弊。今勾当院林旦先任台官，言事不实降黜，乞别与差遣。”神宗采纳其建议，免去林旦勾当进奏院监官之职。宋代从中央到地方官府均设有架阁库，负责档案文书的保藏，以专职官员进行分类管理，“主管架阁库，掌储藏帐籍文案以备用，择选人有时望者为之”。

对于信息相关人员则通过严格的制度和细密的规定加强保密管理，具体如下：

一是谒禁制度。谒禁是宋代的一种职事回避制度，凡重要政府机构或机密部门人员均禁止私自受谒和出谒，以防泄密或请托。受谒是接受他人登门求见，出谒则是外出拜见他人。如太宗太平兴国五年（980）十月甲申，诏：“邦计之重，悉在三司，荀请托之是行，必纪纲之斯紊，自今内外文武官，不得辄入三司公署，及不得以书札往来，求托公事，非有关预，不得出入三司公署，门吏谨察之，违者以告。”真宗咸平元年（998）七月，“诏制敕院诸房公事自今不得辄有漏泄，及令御史台晓示京朝官，不因公事勾唤，不得辄入制敕院，仍常切觉察，违者具名以闻”。大中祥符二年（1009）六月二十一日，诏：“文武官非公事不得入京百司诸公廨。”仁宗景祐三年（1036）下诏：“三司、御史台、开封府，旧制不得接见宾客，其申明之。”庆历七年（1047）四月二十五日，诏：“谏官自今除朝参外，非公事不许出入请谒。”至和二年（1055）秋七月癸亥，“翰林学士欧阳修请自今两制、两省以上，非因公事不得与执政相见，及不许与台谏官往还。诏如有公事，许就白于中书、枢密”。神宗熙宁九年（1076）五月，采纳枢密院的建议：“中书、枢密院检正、检详官非假日不得看谒、接见宾客”，“在京司属非假日不得看谒及接见宾客，非廨字所在者，虽亲戚不得入谒。违者并接见之人各徒二年，职事相干者勿拘”；元丰二年（1079）十二月诏：“在京管军臣僚，外任路分兵官、将副、押队使臣，禁出谒及见宾客，著为令。”高宗绍兴二十六年（1155）十一月二十九日，诏：“枢密都、副承旨系所掌朝廷机要文字，不许出谒及接见宾客。”绍兴三十一年二月十四日，高宗采纳给事中黄祖舜的建议严格通进司的管理：“无故辄入本司者流三千里，泄漏机密重者处斩。”孝宗乾道二年（1167）十一月二十七日，诏：“中书门下省检正系所掌朝廷机要文字，不许出谒及接见宾客，亦合遵依两省官已得指挥施行。”淳熙十六年（1189）三月四日，诏：“廷尉天下之平，日来官吏出入无时，宾客日有请嘱，泄漏之弊，无以隔绝。日后不得接见宾客，虽假日亦不得出谒。如有堂白公事，止申朝廷。司直、寺簿亦令就寺居止。”谒禁主要针对中书、枢密院、三司、审刑院、大理寺、制敕院、宣旨院、通进司、御史台、刑部、开封府等重要政府机构及相关人员，至于地方上官员间的私相拜谒也有明确限制，如神宗元丰六年（1083）五月，“诏详定重修编敕所立法。后编敕所乞知州、通判、县令非假日不得出谒，即谒亲属，及职事相干，并泛遣使命，或知州、通判、提举官、钤辖以上者听”；元丰七年十月二十二日又诏：“诸路兵官、沿边都监，武臣知城、县、堡寨主，如尚书左右司禁谒法。”

二是锁院制度和其他隔离措施。赵升《朝野类要》云：“凡言锁院者，机密之谓也。故试士、撰麻皆如此也。”可见锁院作为宋代的一项保密制度，旨在隔绝与外界的联系，防范于未然，主要在起草重要文书和科举考试时使用。按宋制，“翰林学士司麻制批答等，为内制；中书舍人六员，分房行词，为外制云”。翰林院起草皇帝诏令等重要文书时，为防止泄密，规定必须锁闭院门，“凡拜宰相及事重者，晚漏上，天子御内东门小殿，宣召面谕，给笔札书所得旨。禀奏归院，内侍锁院门，禁止出入。夜漏尽，具词进入；迟明，白麻出，閤门使引授中书，中书授舍人宣读。其余除授并御札，但用御宝封，遣内侍送学士院锁门而已。至于赦书、德音，则中书遣吏持送本院，内侍锁院如除授焉”。其中“白麻”指白麻纸书，本为“除拜王公将相”之用，实际上草拟重要诏书如立后建储、大诛讨、任免要员要职、颁发赦书德音等皆用之。而在科举考试中为保证公平、公正，必须保守信息，杜绝请托，防止考官从中作弊，从宋太宗时期开始实行锁院制度，淳化二年（991）正月六日，“始命知贡举苏易简等受诏即赴贡院，不更至私第，以防请托”，此后成为定制，真宗大中祥符七年（1014）八月二十三日丙子，诏：“自今差发解知举等授敕讫，即令閤门祗候一人引送锁宿，无得与僚友交言，违者閤门弹奏。如所乘马未至，即以厩马给之。”除以锁院阻断内外信息通传往来外，在空间上进行区隔一直是宋廷避免信息泄露的重要方法。如太宗太平兴国八年（983）十一月诏：“进奏院常切钤辖进奏官，只令在院承发文字，不得将归私家，致有漏泄。”规定进奏官只能在都进奏院集中办公，所经手的文书不得私自带回家中。神宗时鉴于尚书省官员“未建私第，犹僦民居，往往距城回远。则出省之后，吏持文书走诸第，率多稽迟，或至漏泄”，“度地于关之西南，为东西而二府各四位，将以严谨事机也”。哲宗元祐元年（1086），为防范中书省“事多漏泄”，“于舍人厅后作露篱，禁同省往来”。

三是对军事涉密人员的信息保密。军事机密对边地防务、国家安全的意义尤为重大，宋统治者出于信息保密的考虑，严格限制人员传播的范围。真宗景德三年（1006）五月，“诏河北转运司及诸州军，每诏敕事关机宜事者，谨密行之，勿付胥吏，致其漏泄”；大中祥符三年（1010）二月，“帝诏示枢密院：‘访闻北面沿边州军有应系边机之事，但同寻常事与官吏四散商量，便有行遣，或致漏泄，岂为稳便？可密谕之。只令知州军与逐处通判、钤辖、都监商议施行，其余官员、使臣不得辄有干预。’”仁宗天圣七年（1029）六月十一日，“殿中侍御史朱谏言：‘河北边城每进奏院报状至，望令本州实封呈诸官员。若事涉机密，不为遍示。’从之，仍令转运使密为告谕”。涉密的进奏院报下达边城不得在官员中分传遍示，沿边州军机密文书只限州军长吏、通判、钤辖等官员参酌商议，胥吏等不得经手，普通官员不得知晓。

四是对天文伎术官和其他可能涉密人员的管理。在古代社会，天文伎术官是一个以其知识、技能为统治者提供天文异候信息、并作出判断预测的特殊官僚群体，因其所掌握的信息不仅关涉个人吉凶祸福，更关涉国家盛衰兴亡，因此宋廷加大了对这类人员的控制力度。太祖开宝七年（974）夏四月丙子，诏：“司天台学生及诸司技术工巧人，不得拟外官。”真宗景德元年（1004）正月，诏：“司天监、翰林天文院职官、学生、诸色人，自今不得出入臣庶家课算休咎，传写《细行星历》及诸般阴阳文字。如违，并当严断。许人陈告，厚与酬奖。其学生已下令三人为一保，互相觉察。同保有犯，连坐之。保内陈告，亦与酬奖。”高宗绍兴七年（1137）六月十九日诏：“诸司辰、太史局学生、玉漏学生擅离局所杖八十，为首诐引家人者加二等，仍奏裁。”诏令对天文伎术官的差遣任职、人身自由、交往对象等进行严格限制，并严禁非司天职事人员出入天文机构。出于信息保密的需要，对其他涉密人员也采取措施严加限制，如君臣议事时除必要的供传唤差遣之人外，需屏退其余侍臣。嘉祐六年（1062）九月壬戌，“知谏院杨畋、司马光等言：‘故事，凡臣僚上殿奏事，悉屏左右，内臣不过去御座数步。君臣对问之言皆可听闻，恐漏泄机事非便。’诏自今止令御药使臣及扶侍四人立殿角，以备宣唤，余悉屏之。’”为防止军事信息的泄露，规定外国人和本国人不得随意、自由地出入边境：“诸将岭南溪洞蛮人过岭北者，杖一百。诸北界人私入中国者，许人告（非在河北、河东路获者，奏裁），其知情容止者，徒一年。”“诸透漏化外及中国人私出入边界者，巡防官、将校、兵级各杖八十。”“诸越度缘边关塞者，徒二年。”“诸缘边城戍有外奸内入，（谓非众成师旅者）。内奸外出，而候望者不觉，徒一年半。主司徒一年。（谓内外奸人出入之路，关于候望者）。其有奸人入出，力所不敌者，传告比近城戍。若不速告及告而稽留，不即共捕，致失奸寇者，罪亦如之。”沿边不得收留北来者、闲散宗教人士，如真宗大中祥符六年（1013），诏：“令河北缘边寺院，不得留契丹界人为行者。”仁宗康定元年（1040）二月，下令“禁僧道往河东及度潼关以西”。至和元年（1054），“诏代州五台山诸寺收童行者，非有人保任，毋得系籍。时雄州言契丹遣蔚、应、武、朔等州人来五台山出家，以探刺边事，故条约之”。嘉祐五年（1060），“诏河北两地供输人辄过黄河南者，以违制论”。对于本国使臣和接待外使人员也严加督察，防止泄密，如“奉使契丹者，遣皇城卒二人与偕，察其举措”。真宗大中祥符八年（1015）十月，诏：“接伴使、管押二番使臣等，不得妄有言说。及询察契丹事宜，务存大体，各须齐肃。”仁宗皇祐三年（1051）三月，朝廷采纳管勾国信所的建议：“自今通事殿侍与契丹私相贸易及漏泄机事者，以军法论。”

其次，针对文书保密出台了一系列相关制度，诸如公文的实封制度、检查制度和保管制度等。

（1）公文实封制度。宋代公文有实封和通封两种，装入封皮折角密封的称实封，其余为通封。按照宋制，“公私利济、机密、朝政阙失、言利害事、论诉本处不公、理雪抑屈、论诉在京官员，已上八项，并系折角实封”。《庆元条法事类·文书门》亦规定：“诸奏事涉机密，若急速及灾异，或告妖术若狱案，或臣僚自有所陈（谓非叙述身事者），及被旨分析事状，皆实封，余通封。”政府对文书实封进行严格管理，“诸军马粮草数及事干机密应行文书而不实封者，杖一百。军马机密事辄下司者，罪亦如之”。实封文书封题除常规体式外，如三司、开封府、御史台、进奏院等所承发的宣敕、札子“须见发敕院官封书方得承禀”，也就是必须经由发敕院官的封题后才能对文书作下一步处理。需由皇帝亲阅御览的实封文书，如非特许，不得擅自拆封。真宗咸平四年（1001）二月己巳，“诏应外州官吏奏民间利病，实封者进奏院即时进入，不得拆封”。光宗绍熙五年（1194）闰十月十九日，诏：“凡系占候公事，各令属官依久例自奏外，余并取提举指挥。今来置提举官，所有日奏及合申去处，亦合照本朝典故令属官自奏申外，如遇有天象、风云、气候等凌犯，占属官书下休咎申提举官。提举官或径乞入对，或具奏状密封投进。所有奏状乞于通政司用黄袋，具提举太史局臣姓名封，许非时进，直达御前拆封。”

（2）公文检查制度。宋代公文有严格的检查程序，逐渐形成制度并不断得到完善。太宗淳化四年（993）九月，诏：“进奏院日差进奏官一人承领敕文，于监院使臣当面拆封，点数入递，应奏状日具都目纳银台司。”进奏官直接入内承领皇帝的敕文，并当面点检方可入递。真宗咸平二年（999）九月，诏：“诸州实封奏状委监进奏院官看详，验无损动者，题‘封记全’三字，即时进内。有损动者，重封进入。”进奏院在收到地方呈送的实封文书后，必须检验文书有无破损、是否有改动的痕迹并作出相应处理。仁宗天圣六年（1028）十月诏：“都进奏院自今承受宣敕、中书密院札子、省牒并内外诸般文字，并须画时勾唤进奏官，于当面与保头等同共点检封角并开拆，分明上历印题，关防发遣。其逐州手分、进奏官等即不得于外面取便封拆，别致去失文字。其进奏官合用随身朱记，只令于本院内行使，不得将出外取用。”进奏院承发的文书需要进奏官连同保头等人当面检查后封折，不得带离本院。高宗绍兴元年（1131）十月七日，诏：“令后进奏院应承受文字并仰依限投下，仍置簿抄上日收名件都数及有无违碍文字申明，门下后省严切检察。如敢依前邀阻，乞觅钱物或藏匿文书，许诣尚书省越诉。犯人取旨，监官失觉察重行责黜。”进奏官对于所收接文书要设置都簿，用来抄录文书的日期、名称、字号及有无阻滞等信息，即进行细致的文书登记工作，以备后查。

（3）文书保管制度。宋政府十分重视文书档案的保管使用，严防泄密。《庆元条法事类·文书门·职制令》对诏敕条制和官文书的保管使用做出严格规定：“诸被受手诏，以黄纸造册编录。并续颁诏册并于长官厅柜帕封锁，法司掌之，无法司者，选差职级一名（县差押录），替日对簿交受。遇有检用，委官一员（发运、监司，委主管文字、检法官；州委司法三军；县即令），监视出入。”“应文书印缝计张数，封题年月事目并簿历之类，各以年月次序注籍，立号编排（造账文书，别库架阁），仍置籍。遇借，监官立限，批注交受，纳日勾销，按察及季点官点检。”按照规定，诏敕条制“于长官厅柜帕封锁”，由法司典掌，无法司者由职级负责。存放文书档案之地不得擅自出入，如需检用则委官一员以“监视出入”。机密档案仅限当职官吏检用，且有严格的保密管理程序，如真宗大中祥符八年（1015）二月，诏：“起居注记草及编录到百司文字，自今当职官吏即得就院检阅，候毕，手分画时入柜封锁，不得衷私取借出外。”由此可见宋统治者对文书档案控制的严密。

3．保密的技术层面

宋代凡按规定应进行实封的文书通常使用折角实封法，具体来说，先将封皮折角重封，对角处用印，“诸奏事应实封而无印者，文书及内外封面须一手写”，两端盖印，无印者书官名，封面不准贴黄。朝廷对文书实封非常重视，多次下诏重申和改进，仁宗乾兴元年（1022）十一月，诏：“自今所奏文字凡系实封者，并令依例程封书毕，更用纸折角重封，准前题字，及两折角处并令用印，无印者细书名字。候到阙，令都进奏院监官躬亲点检，无拆动，即依例进纳。或有损动者，具收接人姓名以闻。”英宗治平三年（1066）六月二十四日，李柬之等言：“有外处臣僚言时政得失利害者，往往只作通封，致有传布于外。缘素无明白约束，乞今后中外臣僚投进文字，但干机密及言时政得失利害并体量官员等事，并须褊捺，用全张小纸，斜侧折角实封。所贵经历官司不致作弊，漏泄事宜。仍乞下进奏院遍下在京及诸路州军监等告示，如不依此式样，所经官司并不收接。”这一建议得到采纳。宋时文书一般用纸和皮封装，但根据需要也有使用木匣进行封装的，如孝宗淳熙八年（1181）七月四日，刑部侍郎贾选言：“乞自今刑寺驳勘取会狱案文字，令进奏院置绿匣，排列字号、月日、地理，当官发放。所至铺分即时抽摘单传，承受官司亦令遵依条限具所会并施行因依，实书到发日时，用元发匣回报，免致淹延。”用绿匣封装的狱案需清楚标明编号、发送地点和时间，再交由递铺传送。宁宗开禧元年（1205）正月十七日，中书门下省上言：“逐时行下外路官司关会帐目文字，从本司开拆司封角，打号上簿，并经由都进奏院承领，照上所批，用皮筒黑匣专递遣发。”可见，不同颜色的木匣用以封装不同性质的文书。文书入递，为保证安全、准确地传送，也需要采用皮筒封印法进行实封，“不题事目，止排字号，及题写官司遣发限日时，用印以蜡固护入筒”。先以皮筒封装用印，再用纸折角重新封装，其上题字，两折角处盖印，如无印则上书封装人姓名，如属纸角还要用蜡固封并签印后方可装入筒中。高宗绍兴二十二年（1152）七月六日，总领四川财赋汪召嗣言：“‘递角旧用皮筒，用印记。因兵部郎中黄敏行请用纸角题印，以蜡固护入筒，更不封记。缘递铺交换，取出辨验，多致差互，愈长盗拆藏匿之弊，望详酌措置。进奏院看详：以蜡固护入筒，仍腰封撮系。’从之。”出于特殊的军事需要，秘密文书有时封于蜡丸之中进行传递，“以帛写机密事，外用蜡固，陷于股肱皮膜之间，所以防在路之浮沉漏泄也”。这种密件称“蜡书”或“蜡弹”，如出自皇帝之命，则称为“蜡诏”，《资治通鉴》云：“梁主登建国楼，面择亲信厚赐之，使衣野服，赍蜡诏，促段凝军，既辞，皆亡匿。”胡三省注：“蜡诏，犹蜡书也，命出于上，故谓之蜡诏。”宋代蜡书频繁见于史籍，其内容主要为陈诉事宜、招降纳叛、谍报边事、告急求援、连兵入寇、施行反间、密谋、私会、募兵、结盟、许赏等。蜡书可随身携带，如《三朝北盟会编》卷七十引《中兴日记》云：靖康元年闰十一月二十日，“皇帝遣仔赍蜡弹来，拆敝衣以出之，王命（韩）公裔破蜡得黄绢，方四寸许，亲笔细字：‘知卿起义勤王，可除卿兵马大元帅，陈亨伯元帅，汪伯彦、宗泽副元帅。应辟官行事，并从便宜。后空处：家中安乐，无虑。’”可藏于发中，如度宗咸淳八年（1272）五月“张汉英守樊城，募善泅者置蜡书于髻中，藏积草下，浮水而出。出于保密目的制作的蜡书是以矾书写，阅读时将其浸入水中，字迹方才显现出来。靖康元年（1126）十二月初三日，签书密院曹辅奉命从京东前往河北迎康王，尚书右仆射兼中书侍郎“何令人于曹辅衣襟上以矾书为诏以遗康王。为朝廷人每出，金人搜索文字、蜡书，故以矾书帛，入水方见”。

“利害之不秘，兵家之大患也”，密码术古已有之，宋代密码术有了新的发展，在军政文牒往来的过程中，为防止军情泄露和人员叛离，保证情报安全，使用名为“传信牌”“字验”的军事密码。传信牌简称信牌，用以传达号令、传递军情，真宗咸平六年（1003）九月戊寅，“给军中传信牌。先是，石普言：‘北面抗敌，行阵间有所号令，则遣人驰告，多失详审，复虞奸诈。请令将帅破钱而持之，遇传令则合而为信。’上以为古者兵符既已久废，因命漆木为牌，长六寸，阔三寸，腹背刻字而中分之，置凿枘令可合，又穿二窍容笔墨，其上施纸札，每临阵则分而持之，或传令则署其言而系军吏之颈，至彼合契，乃署而复命焉”。仁宗康定元年（1040）八月二十四日，“端明殿学士李淑等言：‘参酌古制，定到铜符、木契、传信牌刑制及施用条件：……其传信牌，中为池槽藏笔墨纸，令主将掌之。每临阵传言语，写纸上置牌中，持往报兵官，复写事宜牌中而还，仍临时密以字号为验。其字号只令主将旋定，毋得漏军中。’诏有司制造，仍令淑领其事”。字验是宋代军中使用的密码，曾公亮《武经总要》前集卷十五：“旧法：军中咨事，若以文牒往来，须防泄漏，以腹心报覆，不惟劳烦，亦防人情有时离叛。今约军中之事，略有四十余条，以一字为暗号。请弓、请箭、请刀、请甲、请枪旗、请锅幕、请马、请衣赐、请粮料、请草料、请车牛、请船、请攻城守具、请添兵、请移营、请进军、请退兵、请固守、未见贼、见贼讫、贼多、贼少、贼相敌、贼添兵、贼移营、贼进兵、贼退军、贼固守、围得贼城、解围城、被贼围、贼围解、战不胜、战大胜、战大捷、将士投降、将士叛、士卒病、都将病、战小胜。右：凡偏裨将校受命攻围，临发时，以旧诗四十字，不得令字重，每字依次配一条，与大将各收一本，如有报覆事，据字于寻常书状或文牒中书之，加印记；所请得所报知，即书本字，或亦加印记；如不允，即空印之，使众人不能晓也。”密码包括军中所涉四十事，均以短语代之，将帅奉命征伐时，临时发给一首没有重字的四十字五言诗作为解码之用，诗中每字各对应一条短语。如有军事信息需要传递时，可将特殊的字混编写入普通书状或文牒之中，通过盖印进行标识，对方收到后，只需据字对照查找，就可破解其意。如果应允所请事宜，就重写该字加印后发回，如不允则盖上空印即可。传信牌、字验均由主将结合实际情况灵活使用，与此相类还有“名递之法”和“数递之法”，宋人华岳《翠微北征录》卷一“平戎十策”云：“彼有惧其递角之泄漏也，故立为名递之法。谓如以‘人皆畏炎热’诗二十字为号，写‘人’字号者，即知其为乞军器；写‘皆’字号者，即知其为乞粮食。主将、中枢各收一本，以为辨对。而文牒之外，全无明文及其所乞之事，此名递之法也。彼有惧其往来文牒之易辨也，故立为数递之法。谓如以‘湖上新亭好’诗二十字为号，写‘湖’字号者，即知其为乞军器一百件之数，写‘上’字号者，即知其为乞粮食二百石之数。主将、中枢各收一本，以为辨对。而文牒之内，全无一字及其所乞之数，此数递之法也。彼有以色为递者，谓以五色而辨其所申之意。以蓝青而书号者，系乞何人，系在何军；以赤朱而书号者，系乞何物，系在何处。彼有以字代递者，甲乙丙丁之十干，即以为一二三四数目之代用；子丑寅卯之十二支，即以远近里数、殿润升池江鄂驻扎之代呼。有以物递者，谓传一箭至，则添一百人，传一弓至，则添一千人之类是也。有以衣递者，谓传一衫至，则一军发，传一裤至，则两军发之类是也。以至水陆山险皆有别名，左右前后皆有异号。递法有二十二等，递文有二百二十字。此远营别屯之所不可废也。然亦时一换易，虽吾军将佐，亦勿令通知，斯为善耳。”

为了达到保密的目的，宋人传递信息时还采用隐语、暗语等秘密用语，“军中急难，不可使众知，因假物号隐语以谕之。”如，“谨察视，曰善伺之；能观望君意，曰善候伺；守门者问人，曰苛问；呵问止之，曰呵止；探事人，曰游侦；探人事，曰探刺微密；请伺察，曰长耳目；窃听，曰属耳；问消息次第，曰问息耗；以形貌访寻，曰以物色访之”。

三、对信息传输的管控

信息传输作为信息活动的重要环节是信息交流和沟通得以顺利进行的重要保证。为了确保信息迅速、准确、安全地传递，宋政府出台了一系列法令法规。

烽燧是古代战争中尤为重要的军事通讯标志，宋时“旦暮传烽，以通警急”，其燃放有着严格的规定和限制，《武经总要·罚条》：“令远探卓望，不觉贼来者，斩。”“有警急，不举烽；及前烽已举，后烽不应者，斩；或无警而误举烽，致惊扰城寨，及举烽多少不如法，致误事者，亦斩；承误而应者，不坐。”《宋刑统·卫禁律》：“诸烽候不警，令寇贼犯边，及应举烽燧而不举，应放多烽而少放烽者，各徒三年。又云，若放烽已讫，而前烽不举，不即往告者，罪亦如之。以故陷败户口、军人、城戍者绞。又云，即不应举烽燧而举，若应放少烽而多放烽，及绕烽二里内辄放烟火者，各徒一年。”

宋代官文书是官方信息传递交流的重要媒介，为保证信息渠道的畅通，避免稽滞延误现象的发生，政府加大对中央文书机构的管控力度。皇祐四年（1052），仁宗鉴于“上封言政事得失者少”，认为是言路壅塞所致，特令：“閤门、通进银台司、登闻理检院、进奏院，自今州县奏请及臣僚表疏，毋得辄有阻留。”朝廷对信息传输的重视由此可见一斑。在中央文书机构中，进奏院负责文书上传下达，无论承接皇帝诏旨还是传送移交文书至相关机构部门，都必须即办即发，不容拖延阻滞，因此朝廷对进奏院承接传递文书的方式、时限作出明确规定。太宗太平兴国九年（984）十二月，“张文粲等言：‘准中书发敕院、枢密承旨院告报，进奏官日赴院承受宣敕，虑多妨滞，许送至臣处给付。’诏本院专遣进奏官入内承受文字”。缩短了中转和等候的时间。进奏院收到实封文字要及时申奏，不得稽滞，更不得私自藏匿。太宗端拱元年（988）诏令：“诸路递到案牍，令进奏院即时进入，无得稽滞。”真宗时下诏：“应外州官吏奏民间利病，实封者进奏院即时进入，不得拆封。”哲宗元祐五年（1090）二月丙午，“门下后省请检点进奏官文书稽失送本院，事理重者送门下后省，应决者从本省送开封府。从之”。高宗绍兴十一年（1141）二月十六日采纳门下后省建议，规定“进奏官邀阻，不即批收抄发，并都簿隐匿名件，并依不应为辞遣，受财者从重，仍立赏许告”。进奏官所转呈文书要及时移交银台司、大理寺等相关部门办理，不得延误。淳化元年（990）五月下诏：“诸州奏案实时于银台司通下，不得住滞。其断敕须当日入递。”仁宗嘉祐八年（1063）八月二十二日，“知通进、银台司周沆言：‘准中旨指挥，为日逐所进文字，至申牌后多是住滞，有悮进览，令早进文字者。欲乞今后诸处申时后所进文字更不收接；内系急速，画时进入。’从之。”哲宗元祐元年（1086）丙寅，诏：“大礼在近，诸处奏到公案，经历去处，虑有住滞，并令进奏院自今至降赦，如递到公案，即时投下本处，当日进呈讫，连送大理寺。有住滞经历处，当议勘责，经赦不原。”银台司除随时将紧急公文呈报皇帝外，还负责督促下属机构提高公文处理的效率，“急速事限五日，常事限半月。仍令诸处行遣讫，旋具事宜关报银台司点检勾凿，有稽滞者依条举奏”。文书上传和处理讲究时效，而下发文书同样如此，分发传报各地的文书必须在规定时间内入递，太宗端拱元年（988年）二月诏令：“进奏院自今每承受宣敕、省牒，画时递发，不得稽滞。”哲宗时，尚书省言：“进奏院承受尚书省、枢密院实封及应入急脚递文字，并即时发。又承受捕盗、赈济、灾伤、河防紧急及制书并朝廷文字应入马递者，并当日发。又承受制书及朝廷文字入步递者，限一日。余文书不得过三日。限内有故未毕，监官随宜量展。”高宗建炎元年（1127）元月三日诏令更明确规定：“进奏院自今六月一日后，依格合传报诸路州军文字，限三日尽抄录传报。”建炎四年（1130）十月十三日，又诏：“今后官员差除、降黜及外路合通知事件，令六曹各随所行事类聚，每五日一次行下。”

古代信息传递主要采用人力或畜力，传递速度缓慢，方式单一，并受地理条件和通讯机构分散的限制，信息上传下达的效果难以保证。但在当时的通讯环境下，历代政府都十分重视邮驿系统的建设，到宋时已建立起相对完善的邮驿体系，并进一步健全了通讯法制，其中除《宋刑统》沿用唐律的相关条文和皇帝多次颁发的诏令外，尤其引人注目的是，北宋仁宗嘉祐四年（1059）颁行全国的“驿券则例”（亦称《嘉祐驿令》）和成书于南宋高宗绍兴前后的《金玉新书》。《嘉祐驿令》由枢密使韩琦提议，三司使张方平参酌制定，共3卷74条，惜已不存。驿令明确规定凡支驿入递，必须以驿符、驿牌或驿券作为凭据，并就传递牌的验证、使用方法加以说明，开后世驿令之先河。《金玉新书》是中国历史上第一部较为完整的通信法规，原文保留在《永乐大典》卷第一四五七五卷，共计115条，包括邮驿刑律51条，赏格10条，涉及邮驿递铺组织管理制度的有54条。其中对驿递过程中的驿递程限、各种传递方式中发生的失误皆有具体的律令规定和不同的量刑标准。比如针对邮件失误处罚的量刑，以急脚递最重，马递次之，步递最轻；针对走驿误期的量刑，视天数多少而定惩罚之轻重，嘉祐八年（1063）规定：“递铺住滞文字迟一时辰并半时辰各杖六十；一时半杖七十；两时辰并两时辰半杖八十，移配重难递铺；三时辰半杖一百，移配重难递铺；八时辰半徒二年。”政和敕中规定：“诸马递承传文书，违一时杖八十，二时加一等；一日徒一年，二日加一等，配五百里；罪止徒三年，配千里并重役处。急脚递加二等。”

宋代政府出于对公文递送的重视，从文书的封装、入递到交接、程限等都有严格的限制。“递角”是递铺传送文书的通称，依照宋制，递角需按种类、缓急、等级入递，“捕盗、赈济、灾伤、河防、紧急及制书并朝廷文字”入马递；“事干外界，或军机及非常盗贼文书”入急脚递，“急速军期及盗贼探报文字”入斥堠、摆铺传递。发递前递角均需封装，并使用铺历登记备案以便核对检查，“诸急脚马递铺给大历，人给小历（急脚铺别给御前急递及尚书省、枢密院、入内内侍省、御药院往还小历），本州预于前一月中旬，以官纸用印，递付逐铺节级分授”。文书传递时要“逐铺交割”，不得损毁、丢失、私拆、藏匿等，一经发现要受到严惩。《金玉新书》明确规定，凡盗窃、私拆、泄露、毁坏官书的行为视情节轻重处以不同的刑罚。如果盗窃或泄露递角内容属国家重大机密者处以绞刑，涉及边防机密者斩，一般文书则处以徒刑，发配五百里。处罚对象不限当事驿夫，也包括曹官和节级一类的失职官吏，“曹司、节级失觉察铺兵盗匿、弃毁、私拆青词黄素制书及重害机密文书递角者，杖一百。三犯，降配重难递铺；失觉察急脚马铺承传文书稽遣及五次，各罪至徒；或递铺五次，各罪止杖八十”。递铺所传文书根据性质、类别的不同而有时限的差异，如哲宗元祐六年（1091）四月丁酉规定：“赦降入马递，日行五百里。事干外界或军机，及非常盗贼文书入急脚递，日行四百里。如无急脚递，其要速并贼盗文书入马递，日行三百里。”“常程文书入步递，日行二百里。”为保证文书的及时传递，避免信息稽滞，宋政府规定急脚子递铺、斥堠铺不得传送常程、闲慢文书，以免影响紧急重要文书的传递，胡宿《论河北急递铺非机密不得辄发奏》云：“臣等伏睹河北州军所置急脚子递铺，本为传送边上机宜切要文字。访闻近年州郡相承，多差传送闲慢文书，以此急脚子虽得机宜文字，亦以为闲慢文书，不肯用心传递。比方往日，颇闻迟慢。窃虑缓急有失事宜。若公事不至紧急，自有马递步递可以传送。欲乞朝廷检会前后条特行约束，今后非机密要切文书，不得辄发急脚子递铺。如敢有违，乞重行朝典。”并实行严格的奖惩办法，如，“诸递铺转送金字朱牌无迟滞四次者，转一资，或赐绢五匹，余每次绢一匹”；“诸急脚铺兵，传过御前不入铺金字牌文书无稽违者，特支钱每人五角以上五百文，十角以上一贯，二十角以上一贯五百文，三十角以上二贯”。对于违滞者则予以重处，高宗建炎二年（1128）十一月二十二日敕：“今来赦书，虑有阙少铺兵、转送未到去处，仰诸司、诸州县镇被受日时誊录，互相关报邻接官司，疾速奉行。如有违滞，并科违制之罪。”孝宗乾道五年（1169）三月十六日，“三省、枢密院言，诸路州军斥堠、递铺并摆铺军兵传送递角，近来迟滞，所属违戾。诏：‘令兵部检坐见行条法，申严行下，仍委本部常切驱磨检察，将住滞违戾去处提举主管官并巡辖使臣职位、姓名及铺兵申朝廷取旨，重作行遣。’”

尽管政府就邮驿相关环节作了严格细密的规定，但在实际执行的过程中，邮传迟滞的现象仍时有发生，孝宗乾道四年（1068）正月二十四日，兵部侍郎王炎言：“邮传之乖违，无甚于近时。至若去年十一月二日郊祀肆赦，行在至襄阳府三千一百里，合行六日二时，稽十日方至。荆南二千六百四十里，合行五日三时，稽九日方至。余类此不可悉陈。窃虑循习，或悮机要，切害有不可胜言者。”宁宗绍熙五年（1194）闰十月秘书郎彭龟年奏称：“粉牌递日行三百五十里，合以三日至进奏院，今乃用六日，是违滞三日也。据本军申，近日诸递违滞不特此尔。登极赦至本军迟两日十一时，金字牌至本军迟三日一时。夫二者期限，比寻常文书最急者也。赦书、字牌尚且违之，则他可知矣。边烽无警，偶不废事，然偷玩成习，万一不测，致失备御，其贻祸岂细也哉！”