第1章 改革——回顾与剖析
1.1 只有“战术”没有“战略”的改革
21世纪中叶的某一天，当某位历史学家偶尔在图书馆翻阅书报时，一定会注意到20世纪90年代中期一些日本书报杂志中，出现了非常多“改革”的字样。如果这位历史学家仔细阅读有关改革的文章，会发现文章中对于改革一词的解释五花八门。如果考察一下当前日本的社会经济体系，他也许会感叹彼时如此强调的改革，结果却变成目前这样的衰败；当然也许会惊叹正是基于当时的非凡改革，才有今日稳定的社会经济基础。
面对这些假设，在充斥着改革声音的今天，我们无法想象未来的日本……
不可否认，20世纪八九十年代的日本，使用最频繁的词汇就是改革。政府也围绕社会经济问题组建了一系列智囊咨询组织来确保改革的实施。
20世纪80年代前期，铃木善幸内阁将“行政财政改革”作为紧急课题，于1981—1983年成立了临时行政调查会（简称：临调）研讨对策。相对于1962年池田勇人内阁时代的第一次行政临时调查会，80年代的临调被称为“第二次临调”。铃木内阁之后的中曾根康弘内阁，在“临调行政改革”的基础上，于1984—1987年期间组建了关于教育改革的临时教育审议会（简称临教审），1989年竹下登内阁又提出了以消费税导入为主的税制改革。
行政财政改革是行政改革的一种。政府在节约财政经费并确保改革效率的前提下，以提高行政服务质量为目的而进行的一系列改革措施。80年代初期，铃木善幸内阁在行政改革方面强调进行“不增税下的财政重建”。
第二次临时调查会成立的背景是经济高速增长时期，日本政府财政预算规模呈逐年上升趋势，田中内阁在打出“列岛改造”口号时发行了大量国债，70年代两次石油危机使得日本经济受到强烈冲击。为了弥补税收不足，日本政府于70年代中期开始连续发行赤字国债，财政危机出现。1980年7月，铃木善幸担任首相之时日本正在经历严重的财政危机，为了推行包括财政改革在内的一系列改革措施，同年10月铃木内阁提出设立由政、商、学、工界等代表组成的第二次临时行政调查会（简称：第二次临调），作为首相的咨询机构，主要负责主持铃木内阁提出的“不增税下的财政重建”这一行政改革。1981年年初，第二次临时行政调查会正式成立。当时的临调会议由财界代表土光敏夫主持，因此也称作“土光临调”。
深刻的财政危机是日本政府组织第二次临调的直接原因。
日本经济由于受到1971年与1973年实行浮动汇率制引发的货币危机的影响，以及1973年与1978年因原油供应限制导致原油价格大幅提升的两次石油危机冲击，经济增长率大幅度地下降，国家和地方的税收也大幅度地降低。但由于中央政府每年的财政支出在持续扩大，加之70年代税率不变，导致了中央政府财政赤字急剧增大。
中央财政支出扩大主要有以下三个原因：
第一，国有铁路、粮食管理特别会计、健康保险（因日语发音均以K字开头，故称3K）等领域的赤字增加，加之无节制地滥发各类补助金。
第二，田中角荣内阁时期，大幅度提高国民年金（福祉年金）等年金支付额度（译者注：1973年在日本被称为“福祉元年”），增加了社会保障相关费用的支出。自由民主党（以下简称自民党）政权为了对抗由社会党、共产党担任的地方知事（译者注：相当于我国的省长）、市长、町村长的“革新自治体”福祉政策，在既没有“福祉国家”的指导思想，又没有讨论财政收入来源的前提下，为短期内汇聚人气，通过增加社会保障等费用支出的政策公约，特别是“无出处年金”埋下了巨额财政赤字的隐患。
福祉国家是指以提高国民的福利水平为目的，主张政府干预调节市场，不建议放任企业自由发展。
1973年被记为日本的福祉元年。该年，田中角荣内阁大力推进发展社会保障政策。例如，大幅提高养老金支付额度，增设老年人免医疗费用制度等。
无出处年金是指被保险者无须缴纳保险却可以领到退休金，是田中角荣内阁大力发展社会保障政策中的一项措施。
第三，70年代经历两次石油危机之后，为克服世界经济不景气的情况，根据美国、西德、日本等先进国家首脑会议（经济首脑会议）中达成的世界经济发展“牵引车”的协定，福田纠夫内阁短时间大幅度增加了公共投资从而导致财政赤字扩大。
虽然当时很多经济学者支持“牵引车论”，但我一直主张“公共投资应当持续增加，而非短期内大幅增加或者减少，因为这会造成对经济的损害”。
为应对国内外经济形势的变化，日本到了重审财政收支的时间节点。自民党为了维持政权不断重复着安逸的公约，并非常短视地扩大预算规模，导致1979年度预算的公债依存率达到了惊人的39.6%。换言之，日本财政收支构造需要依靠近四成左右的借款来实现当年度的收支平衡。这是自第二次世界大战结束后，日本经济第一次面临的财政危机。
为了回避财政危机，1979年自民党大平正芳内阁提出了征收消费税的政策。一般而言，征税政策是很难获得国民的支持。因此这一政策如须获取更多国民的支持，需要中央政府将中央财政收支情况的过去和现在展示给全体国民，并积极努力地说明征税的前因后果。
中央政府特别须向国民解释现状形成的成因、实际状况以及今后的对应措施等问题。但大平内阁在未经解释的情况下突然提出征税，国民当然无法接受。这次征税也成为1979年国会总选举自由民主党议席大幅度减少的直接原因。1980年在大平首相病逝之后，继任的铃木内阁考虑到国民对于征收一般消费税的反感，提出了“不增税下的财政重建”的方针，第二次临调正是在这个背景下组建而成。
国有铁路、电信电话、烟草专卖等三公社的民营化，成为第二次临调提出的行政财政改革的主要成果。但是，真正的改革却被空喊声淹没。再加上政府对一般财政支出采用了一刀切的削减方式，使得财政行政构造改革被束之高阁。
“不增税下的财政重建”的口号从“战术”层面来看，实施国有铁路民营化改革是较为有效的；但从长期行政财政改革的“战略”视角看，却是极端错误的。“战术”可以带来一时的、部分的成果，而“战略”的失误却埋下了长期的隐患。具有丰富一线工作经验的外交官、前防卫厅事务官冈崎久彦先生，在其著作中谈到了日本在“战前”“战后”缺乏战略眼光的后果。冈崎久彦先生在书中谈道：“如果战略不行，战术再好，特别是在刚开战时战果越好，最终的总体战局将越糟糕。”（冈崎久彦，《什么是战略的思考》，中公新书，1983）。我想这样的思路同样适用于财政行政领域的改革。
在临调答辩中专家们主张：“未来日本高龄化社会的到来将增加下一代国民的负担，因此现在必须缩小政府的财政规模。”这样的主张如果从时间维度来判断，显然是完全错误的。为了不增加下一代日本国民过重的负担，政府不应采用一刀切式的削减财政支出方式，而应采用选择性的政策，通过改变现有财政支出结构，有意识地重点加强将来社会所需的各类公共项目的投资。因此将来急需的公共项目费用，可以通过税收和社会保险费等方式征收。
换句话说，可以从现阶段工作的这一代人中征收未来他们所需的费用。如果现在正在工作的这一代人负担过轻，势必有形或无形地增加下一代人的负担，因此我们这一代人有必要坦然面对费用负担问题。如果现在这一代人支付过低的年金保险费，那么不久年金基金将入不敷出，“累积方式”年金制度将无法维持，现在这一代人的年金将不得不在退休后转换成“赋课方式”年金制度。在无法回避高龄化社会到来的前提下，国民必须清楚地知道政府财政支出采用一刀切式的削减方式，势必延迟福祉设施的建设，将来会增大下一代人负担的事实。
累积方式是指以每年的公积金和运用公积金利息来作为将来给付的社会保险等的财政方式。即年轻时支付的保险作为老年时领取退休金的基础，可通俗理解为自己养活自己的方式。日本的国民年金保险、厚生年金保险、共济年金保险均为此方式。
赋课方式（征收方式）是指为保持收支平衡，有计划地征收社会保险等的财政方式。即该年度征收的保险金即作为该年度的退休金，可通俗理解为年轻人养活老人的方式。
我不清楚临调的相关成员是由于政治的原因而无视这些最基本的事实，还是真的没有注意到这一情况。不管怎么说，第二次临调的基调不是以超长期的“战略”视角，而以解决当前问题为突破口式的“战术”思路来思考今天日本社会的问题。对只具备这种“智慧”思考问题的组织，委以未来国家和社会发展的咨询决策重任显然无法让人信服。
即便如此，这样的咨询机构比起日本国会的作用还算好。按照现行宪法，国会作为“国家权力的最高机关”，在如此重要的时期却连提出“改革”的能力都不具备。连资深国会议员以及通过国会提名组阁就任首相的政治家为了避开这些决断，竟然选择政策捷径，只建立了内阁直属的调查会，况且为了树立调查会的权威，请了企业界的长老作为会长，以问答的形式进行最低程度的改革。
问题是国民对于政府行政机能不全、财政浪费、税制不公平的不信任已经根深蒂固。因此在将来真的需要增加国民财政负担时，政府将不可能获得国民的支持。80年代前期，我看到仅仅削减财政支出政策后，就强调“无论怎样的强大经济，如果按照现行做法的话，那么未来日本社会一定会变得非常糟糕”。推迟用于改善生活环境社会资本的投入，意味着延期建设即将到来的高龄化社会所需的社会福祉项目。正如我担心的那样，财政支出一刀切的削减，压低了内需增长率，扩大了经济不平衡。因为经济增长率过低，税收就无法增加，财政赤字的削减也无法如期实现，总之政策运营得越来越糟糕。
日本经济正面临着失业率逐渐上升、贸易收支和经常收支的顺差逐年扩大的状态。20世纪80年代前期，日美贸易不均衡急速扩大的主要原因是里根政府政策失误导致美国财政赤字急剧扩大（其结果是美国内需扩大）和铃木、中曾根政权下过度削减财政支出（其结果是日本内需抑制）相互作用的结果。美国因为经常收支逆差的累积，由此增加了对外债务，从世界上最大的债权国变成了世界上最大的债务国。而日本由于经常收支顺差的累积，增加了对外债务，从而变成了世界上最大债权国。日本的银行和人寿保险公司等金融机构由于大量地购买了美国国债，而基于美元结算的债券在之后美元贬值日元升值的过程中，资产价值大幅度缩水，蒙受了巨大的损失。
到了1985年至1986年间，为解决日美经常收支不均衡问题，日美政府签署的美元大幅度贬值和日元大幅度升值的《广场协议》，使得日本经济陷入了“日元升值不景气”的境地。随着国际经济摩擦日益尖锐，美国政府对日本政府又提出了扩大内需和开放市场的要求。在金融、证券、流通、电气通信等产业领域施加了“规制缓和”的压力。日本政府为了克服“日元升值不景气”和应对外部压力（美国的要求）不得不重新修正抑制性一刀切式的财政政策。从1986年中曾根首相个人咨询委员会的报告“前川报告”开始，到1992年宫泽喜一内阁“生活大国五年计划”的一连串报告中，政府先后提出了“内需主导型经济增长”和“让国民感受实际富裕生活”等计划。
日元升值不景气是指1985年6月开始日本经济持续经历了17个月左右的衰退期。同年9月由美、德、日、法、英五国签订的《广场协议》迫使日元大幅升值。日元对美元的汇率由1美元兑换240日元在1986年急速上升为1美元兑换150日元。由于日元升值造成的制造业的国际竞争力大幅减弱，出口产业的减收等使日本整体的经济陷入萧条和低迷。
特例国债是指为填补经常经费的年收入等财政赤字，财政法中作为特例允许发行的一种国债。也称作赤字国债。
但是，财政结构依然无法脱离对“特例国债”的依赖。“特例国债”是超越“建设国债”范围的国债（中央政府发行的国债）。与“建设国债”将来留给后人各种设施不同，“特例国债”不会留给后人任何财产，而是作为政府经常费用支付的借款，为1947年制定的财政法所禁止。所以，“特例国债”每一年度必须由国会以特例措施决议后发行，但由于税收收入不足，现在“特例国债”已经变成了每年都在发行的“永恒国债”。
总之，现在日本的财政政策已经不是处在可以采用积极的扩大公共投资为主的状态。即便将抑制型财政政策改变为中立型财政政策都已竭尽全力，而“扩大内需”不得不依靠金融面的超低金利政策。在此基础上，由于担心国内外股价的暴跌、美元的暴跌（日币的暴涨），日本中央银行在恢复景气之后，延缓了提升央行基准利率的时间。80年代末期股价、地价异常暴涨，最终形成“泡沫经济”。可以这么说，“泡沫经济”的基础是政府长期错误地运行经济政策的累积结果。
不久，伴随着内需主导型经济增长与泡沫经济一同消失之后，“内需主导型经济增长”和“让国民感受实际富裕生活”计划也成为泡影。
“临调行政改革”在付出巨大代价的同时，也解决了部分国有铁路建设等问题，但完全没有触及财政危机的根本。这也推迟了一些亟待解决的问题的处理，导致危机进一步加深。竹下内阁从1989年度导入消费税，并采用附加价值税方式是具有划时代意义的税收政策。但是因采取3%的低税率，且未采用欧洲的发票形式而采用账簿形式征收，从而引发制度上的缺陷而饱受批判。遗憾的是日本税收体系的整体改革还是被延迟了。
第二次临调解散之后，政府前后又组织过三次临时行政改革推进审议会（1983年至1993年间）、行政改革委员会（1994年至1997年间）的讨论。虽提出了部分规制缓和的政策，但是没有提出重塑社会经济体系的构想。上述会议虽然形成了大量的咨文报告，但大部分被束之高阁。在此期间又不断发生政治家和政府官员（官僚）的贪腐事件，国民对政府行政部门的不满情绪也不断高涨。到了90年代，自民党内部出现了“政治改革”的提案，1993年8月自民党长期政权被打上了休止符，短期内在非自民的联合政权之下，成立了包括选举制度在内的政治制度改革的相关法案。1994年6月在得到“新党先锋”和社会党（之后的社会民主党）的帮助后，自民党又重新掌握了政权。
所谓“55政治体制”（左派与右派社会党统一之后成立的保守派联合体的自民党建立以后的政治体制）之下，日本政坛只存在着“万年执政党”和“万年在野党”。而真正将夺取政权为目标，认真地凝练并提出替代自民党政权政策的在野党并没有形成。
“55政治体制”是指1955年日本进入由多党纷争转为少数固定政党存在的政治新阶段。民主党和自由党合并为自民党。执政第一党自民党占据大多数议席并掌握政权，在野党第一党为社会党。“55政治体制”这一说法源于政治学者升味准之辅的《1955年的政治体制》一文。
自民党在各领域将政府的限制、助成、保护作为政治集票和收集政治基金的工具，以发放各类补助金来维持国会议席。自民党不仅将中央集权体制下行政机关拥有的权限和财源作为维持政权的工具，并且以此作为维持政党向心力的手段加以利用。自民党也并不是以实现国家与社会追求的共同目标而结成的组织团体，更像是以考虑执政党利益为主，以接近各种利益人群（党员、党友和议员的后援会员、提供政治资金的经营者等）而维持的组织团体。自民党在1993年政治变革后成为在野党的一段时间，迷失了作为政党存在的理由，丧失了向心力。为此，自民党使出了浑身解数，进行了无数次无原则的妥协之后，终于又掌握了政权。