2.3　稳定脱贫面临的多维约束

2.3.1　产业发展约束

地区产业发展具有显著的减贫效应。世界银行（2001）认为，农业收入是贫困人口的收入主体，农业发展的不平衡直接影响各国的贫困发生率，农业增长对贫困减少至关重要。Kay（2009）从产业协同发展的角度分析了产业增长对农村贫困减少的不同影响，认为农业和工业的发展能够最大化促进农村发展，消除贫困。从产业发展影响贫困减少的传导渠道来看，第一产业发展直接增加贫困户家庭收入，促使贫困户脱贫；劳动密集型的第二产业和第三产业发展，促使就业岗位增加，为农村劳动力转移提供机会，通过增加贫困户工资性收入减少贫困。

表2-6和图2-5显示，四川省阿坝州、甘孜州和凉山州产业发展水平较低，经济基础薄弱，特别是直接增加贫困户收入的第一产业的发展滞后于四川省平均水平，严重影响了本地区稳定脱贫效果。2017年三州地区GDP平均水平为679.52亿元，比四川省GDP平均水平低1081.4亿元；三州地区第一产业增加值平均水平为114.01亿元，比四川省平均水平低54.13亿元。更为严重的是，为贫困户提供就业岗位的第三产业发展缓慢，第三产业增加值比四川省平均水平低620.91亿元。

三州地区不仅产业发展水平低下，而且发展不平衡。表2-7显示，凉山州的GDP总值高于甘孜州和阿坝州。2014年，凉山州的GDP总值为1314.3亿元，而甘孜州和阿坝州的GDP总值在250亿元以内；2017年，凉山州的GDP总值为1480.9亿元，而甘孜州和阿坝州的GDP总值虽然有所增长，但仍然在300亿元以内。从极值比看，2017年三州地区的第一产业、第二产业和第三产业的极值比分别为6.38、5.98、5.83。三州地区产业发展不平衡的原因在于，甘孜州和阿坝州主要为藏族聚居地，不仅海拔高，地理环境复杂，而且耕地面积少，气温低且气候变化大，农业处于“靠天收”，牧业存在“秋肥、冬瘦、春死”的困局。

三州地区产业发展结构性矛盾较为突出。从第二产业看，三州地区以资源型行业为主。2017年水电、矿山行业占比在80%以上，其他行业占比不足20%。从第三产业看，非营利性服务业占比较高，以公共服务为主的非营利性服务业增加值占全部服务业增加值的41%，其他服务行业占比最高的不足18%。

2.3.2　城镇化水平的制约

地区城镇化的发展，不仅能推动经济增长，而且对贫困缓解具有积极作用。在城镇化过程中，部分农村人口向城镇转移，通过就业面的扩大提高农村居民的收入水平和消费能力，同时为城市经济发展提供劳动力，进行人力资本积累（Lucas. Jr，2004）。但是，四川省深度贫困地区多处于高山和丘陵地带，因高山阻隔，区内村落与贫困人口处于相对封闭的状态，村落与村落、村落与城镇的联系较弱。一方面，深度贫困地区城镇化水平较低，既不利于农业转移人口市民化，也不利于精准脱贫的可持续性。另一方面，贫困地区城镇经济发展功能较弱，对农村的辐射影响极为有限，对农村人口的吸纳能力较弱，城镇与农村的经济联系偏弱或断裂。在经济城镇化水平较低的情况下，农产品特别是大宗农产品的商品率偏低。以提高农业生产水平为主的产业帮扶受到城镇经济发展水平较低的影响，产业带动贫困人口增收的效应偏弱。

表2-8显示，阿坝州、甘孜州和凉山州常住人口城镇化率虽有所上升，但上升幅度缓慢。阿坝州常住人口城镇化率由2014年的35.69%，上升到2017年的38.92%，年均上升1.07个百分点；凉山州常住人口城镇化率由2014年的30.97%上升到2017年的34.51%，年均上升1.5个百分点；甘孜州常住人口城镇化率最低，2014—2017年城镇化率平均仅为28.69%，低于三州地区平均水平。

从三州地区常住人口城镇化率与四川省城镇化率的比较来看（见图2-6），三州地区常住人口城镇化率远低于四川省平均水平。2014年，三州地区城镇化率为31.18%，四川省城镇化率为46.31%，城镇化水平相差15.1个百分点；2017年三州地区城镇化率为34.67%，四川省城镇化率为50.41%，城镇化水平相差15.7个百分点。三州地区城镇化进程缓慢，严重制约了农村贫困人口向城市转移，不能有效打通贫困户进城务工从而提高收入的渠道。

2.3.3　金融服务约束

（1）金融服务网点少，且分布不平衡

金融发展具有显著的减贫效应，银行机构在农村设立的数量每增加1%，农村贫困率将降低0.34%，农村银行业的变革将导致贫困的减少和产出的增加（Burgess和Panda，2003）。从阿坝州、甘孜州和凉山州金融服务网点分布来看，主要的金融机构有农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行，三类金融机构覆盖每个贫困县。而农业发展银行、建设银行和工商银行主要设在地级城市（西昌、康定和马尔康），很多贫困县无分支机构，存在金融空白。表2-9显示，三州地区有9个贫困县的乡镇只有1个银行网点，有3个贫困县的乡镇没有银行网点，分别为甘孜州的乡城县、甘孜县和凉山州的布托县。

从甘孜州金融机构网点分布来看，其县域金融机构共有87个，而乡镇只有53个银行网点（甘孜州共有325个乡镇），表明有83%的乡镇没有银行网点。

（2）大额农贷需求获得率较低

英国国际发展部（2004）指出，金融服务对贫困减少产生直接影响，金融部门为贫困家庭提供信贷服务，信贷供给可以使贫困户有能力继续生产，投资新技术。当前，随着金融扶贫工作的逐渐深入，农民融资需求趋向差异化，新型农业经营主体长期、大额资金需求逐渐增加。种植大户、农民专业合作社、家庭农场所需贷款往往是普通农户的几十倍甚至上百倍，不同类型、不同收入水平农户的融资需求出现了十分明显的差异。贫困户的融资需求以3万～5万元居多，非贫困户融资需求集中在3万～10万元，新型农业经营主体贷款需求一般在30万元以上。新型农业经营主体由于经营规模大、投资多，资金需求呈现额度大、期限长的特点。

从三州地区融资服务看（见图2-7），扶贫小额贷款主要针对贫困户，贫困户小额贷款获得率较高。2017年，甘孜州发放扶贫小额贷款6.37亿元，阿坝州发放扶贫小额贷款7.63亿元，凉山州发放扶贫小额贷款11.56亿元，三州地区扶贫小额贷款合计25.56亿元，共惠及贫困户家庭10.8万户。

而对于在深度贫困地区进行规模化经营的产业项目，大额资金需求满足率较低。近年来，贫困地区种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体数量逐渐增加。以阿坝州为例，根据阿坝州第三次农业普查的数据显示（见表2-10），2016年，阿坝州农民合作社和农业经营单位共有4983个，规模经营农业户0.78万户，这些新型农业经营主体对资金需求量较大，但获得率较低。2015—2017年，阿坝州农村信用联社共发放扶贫贷款余额44.5亿元，其中，项目及产业精准扶贫贷款余额14.13亿元，个人精准扶贫贷款30.37亿元（扶贫再贷款＋扶贫小额贷款），项目及产业扶贫贷款占扶贫贷款的比重为31.7%。

2.3.4　基础设施约束

（1）交通设施通达性差

四川省甘孜州和阿坝州自然条件极端，高寒缺氧，交通设施极端落后。2015年，甘孜州没有一公里高速公路和一寸铁路，111个乡镇不通柏油路，450个贫困村不通公路；阿坝州只有汶川县通高速公路，其他贫困县没有高速公路。到2016年末（见表2-11），在阿坝州和甘孜州乡镇地域范围内，有高速公路出入口的乡镇只占0.5%，仍然没有一寸铁路。交通设施不发达，既严重制约了贫困村农产品的销售，又不利于贫困地区招商引资。

三州地区60%以上的自然村为贫困村，如表2-12所示，从自然村交通设施来看，通公路的村占比在94%以上，低于四川省平均水平99.3%；从村委会到最远自然村的距离来看，10千米以上的占比平均为9.16%，高于四川省平均水平6.96个百分点。这说明少数民族地区贫困村地处偏远，交通通达性极差。

（2）农村生活保障设施较为滞后

深度贫困地区通天然气和集中供水，能有效提高贫困户生活质量。但从三州地区农村生活设施来看，2016年末，三州地区通天然气的村平均占比为1.63%，远低于全省通天然气的比重（全省占比为37.5%）；只有乡镇集中供水情况与四川省平均水平相差较少，三州地区平均有59.4%的乡镇集中或部分集中供水，全省有86.1%的乡镇集中或部分供水。

从三州地区医疗设施来看，随着精准扶贫工作的推进，2014年以来，很多贫困村新建了卫生室，三州地区有卫生室的村不断增加。截至2016年末，阿坝州有80.5%的村建立了卫生室，凉山州有79.2%的村建立了卫生室，略低于全省平均水平。但甘孜州医疗设施的推进较为滞后，2016年末，有卫生室的村只有51.8%，接近一半的村还没有设立卫生室，严重影响了稳定脱贫要求的“基本医疗保障”。

表2-13显示，阿坝州和甘孜州有社会福利收养单位的乡镇只占13%左右，比全省平均水平低43个百分点。乡镇社会福利单位缺失，无法保障鳏寡孤独老人的正常生活，尽管其已被纳入农村低保，但生活保障仍然存在一些问题。

2.3.5　市场约束

深度贫困地区稳定脱贫，需要持续增加农户的生产经营性收入，而生产经营性收入的增加主要依靠农产品销售的实现。从经济学视角来看，农产品市场化涵盖要素投入市场化、生产过程市场化和产品销售市场化三个环节。由于农业生产本身强调对土地要素的依赖，一定区域的农业生产往往产生对该地区的劳动要素和资本要素的吸附性，并形成产品和要素的区域限制性。农产品生产过程市场化需要克服农业生产周期长、生产对象调整困难的局限，通过信息化优化农业生产过程。农产品销售市场化需要农业产品市场直接对接农业产品的需求方（即第二产业、第三产业），通过建立商品交易市场以及互联网销售平台（电商配送站点）实现产品的销售。

从三州地区商品市场发展情况来看（见表2-14），2016年末，甘孜州有商品交易市场的乡镇占全州的比重为8.6%，阿坝州有商品交易市场的乡镇占比为12.2%，低于全省平均水平48.3个百分点；阿坝州和甘孜州有农产品专业市场的乡镇占比8.6%，低于全省30.3个百分点。表明这些深度贫困地区87%以上的乡镇没有商品交易市场，90%以上的乡镇没有农产品专业市场，连接产品供给与需求的场所存在空白，农产品销售受到严重的市场约束。

三州地区数字经济的发展直接关系到三州地区脱贫效果，特别是电子商务配送站点的设立，运用互联网与县域外市场相连接，有利于贫困户销售商品。可以说，电商在拓宽农产品销售渠道，帮助弱势群体创业就业以及产业扶贫方面发挥着不可替代的作用。但是，根据第三次农业普查数据，2016年末，三州地区设立有电子商务配送站点的村平均占比为7.63%，比全省平均水平低7.37个百分点。因此，三州地区应大力发展包括电子商务、非现金支付、数字化理财、数字小额信贷等在内的数字经济产业，使手机变成社会资本提升的手段，互联网变成稳定脱贫的致富网络。