第二章 国有资产监管体制研究综述
2003年国务院国资委和地方国资委相继成立后，学术界对国有资产监管体制的研究领域进一步深入，从现有文献来看，主要集中于监管主体、监管框架和监管方式这三个层面。
一、谁来监管
2003年国务院国资委成立以后，各省级政府、地市级政府也相继成立了国资委，根据《中华人民共和国国有企业资产法》的规定，“国资委依法履行出资人职责，依法对企业的国有资产进行监督”，解决之前“九龙治水”的局面。与此同时，在实践中也面临着一些困境，比如监管越位、企业市场活力不强等问题，监管主体定位问题成为一个相对困扰的问题。对此，有的学者认为国资委应该只发挥出资人角色，有的学者则主张国资委应该在剥离出资人职能的前提下履行行政监管，有的支持国资委继续履行现有的双重职能。国有资产监管主体的定位是国有资产监管体制改革的首要问题，必须予以深入剖析和辨识。
（一）国资委应做“干净的出资人”
李曙光（2010）指出，按照《企业国有资产法》规定，国资委的定位是一个特设的、法定的出资人法人，以盈利为目的，基于此，“国有资产监督管理委员会”应更名为“国有资产经营管理委员会”，卸去监管者的角色，做纯粹的出资人、干净的出资人，不履行其他职责，不履行监督的职责，不履行做“婆婆”的职责，不履行制定法规的职责。它所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，应与政府行政机关的行政监管相区分。也就是说，国资委只负责国有资产的保值增值，负责股东权益的最大化。
（二）国资委应做“纯粹的监管人”
第二类观点认为国资委应该剥离现有的出资人职能，只对国有资产实行行政监管。刘纪鹏（2005）指出，目前国资委定位不明确，既当出资人又当监管者，如果是出资人，那么中央就不能只有一个国资委。他建议，国资委退出出资人的身份，只充当监管者，国资经营的任务则交给国资委下属的资产经营公司。郭春丽（2014）提出建立“决策—执行—监督”的国资管理模式，由人民代表大会设立国有资产管理委员会充当决策层，组建和改组成立若干国有资本、投资运营作为执行层，至于监管层，则是将国有资产监督管理委员会改组为独立的国有资产监督管理机构，剥离国资委的出资人职能，将国资委由“管人、管事、管资产”的多重身份改组为独立的监管机构，成立国有资本监督委员会，代表国家监管经营性国有资本，监管对象是各个专业性的国有资产投资、运营公司，直接向“人大国资委”负责。
（三）国资委兼做出资人和监管人
董金鹏、安林（2014）指出，基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能，且暂时无法分离的情况，未来早期的国资体制改革应采取过渡模式，待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”有立法保障之时，再走未来模式较为理想。刘纪鹏（2013）指出，由国资委来行使营利性国有资产“终极出资人代表”职能，营利性国有资产的监管主体高度统一，但履行直接出资人职能的主体则多元化。这一多元化主体就是十八届三中全会《决定》中提到的“国有资本运营公司”。行使统一监管职能的国资委与直接履行出资人权利的国有资本运营公司共同构成“国资委系统”。
二、监管模式之辨
国有资产监管框架的构建是国有资产监管体制改革的重点和难点。按国资管理机构的层级设置来分类，有学者主张两层次模式，有学者主张三层次模式。
（一）“两层次”模式
“两层次模式”是指国资委直接管理企业的模式。赵晓（2005）指出，未来的国有资产经营机构只是管理有限数量的而又不宜由国有资产管理机构直属的中小型国有企业。对于那些有关地方经济全局的大型国有企业，应由直属地方国有资产管理机构进行管理，以便于地方政府有效利用这些国有企业调节经济运行。
（二）“三层次”模式
“三层次模式”是指在国资委和国有企业之间设立一个中介机构，由这类中介机构代表国资委对国有资产进行管理，这类中介机构通常是国有资本控股公司。张卓元（2002）认为，国有资产三个层次管理的经营有待完善，不但要保证国有资产的安全，还要不断提高国有资产的运营效率，在这三个层次中，国有控股公司如何有效运作具有重要意义。刘纪鹏（2013）认为新的国有资产管理体制必须形成三层次的经营架构：第一层次是国资委，这个机构必须实体化；第二层次是从事资本运作、价值形态管理的控股公司；第三层次是企业。邵宁（2014）指出国有资产管理体制将形成出资人代表机构、资本运营公司或投资公司、国有控股或参股企业的三层架构，出资人的监管职能和股东职能分开，国资委代表行政性出资人机构从事监管职能，由国有资本运营公司或国有资本投资公司行使股东职能。
（三）两种模式之辩
关于“两层次”和“三层次”模式之争，张文魁（2003）指出不要把“三层次”当作唯一的模式，构建新的国资管理体制不一定要设立中间层公司，也可以采用“两层次”模式。作者同时指出，设立中间层公司虽然可以在一定程度上解决所有权缺位问题，但是也存在一些弊端，比如带有较强的政府色彩，管理控制与公司治理规则之间存在潜在冲突等等。因此，作者强调，即使要设立中间层公司，也要明确政府与中间公司的责任边界，同时把所有的中间层公司纳入资本预算的范畴。江小毅（2014）撰文指出，两层次模式下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分，未来“国资监管机构—国有资产运营机构—生产经营企业”的三层级模式尽管在形式上完美，但是也存在国资监管机构的出资人身份不妥、委托代理关系复杂等，据此，作者指出，三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制，因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。
三、如何监管
如何对国有资产进行监管？学者们对国有资产监管模式主要从分类监管、国有资本投资、运营公司的定位、如何以管资本为主加强监管等方面进行了探讨。
（一）分类监管
葛守昆等人（2005）指出对国有资产必须实行分类改革，不宜采取笼统单一的改革模式，作者建议可以将国有资产分为经营性国有资产和非经营性国有资产，实行分类管理。夏荣静、陈莹莹（2015）建议把国有企业分为公益类和营利性两类，公益性国企由财政部管理，采取国有独资形态；营利性国企则由国资委管理，采取国资控股或参股形式。邵宁（2014）指出要根据国有企业的不同性质实施分类监管和体制改革。作者把国有企业分为公益类和竞争类，对于要承担社会保障功能的公益性国有企业，改革方向是自然垄断的行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营，政府监管为主要内容的改革”；对于竞争性国有企业，按照“积极发展混合所有制经济”的方向，进一步推进股权多元化；对于大型和特大型国有企业，改造成为整体上市的公众公司，国有企业彻底实现多元化。
（二）国有控股公司定位
刘纪鹏（2010）、黄群慧等（2014）、陈庆等（2014）、谢志华等（2014）主张应该将国资委的监管职能和投资决策职能分离，分离的方式是将国资委的投资决策职能交付于“国有资本投资公司”和“国有资本运营公司”。陈清泰（2013）指出，国有资本投资控股公司按照《公司法》注册，受政府委托，对持股的企业集中统一行使国家所有权，进入市场，运营国有资本。张文魁（2003）建议效仿中国投资有限责任公司或者中央汇金投资有限责任公司，设立相应的投资基金或资产管理公司来持有并管理国有股，不断追求国有资本的回报，提高国有资本的安全性和流动性。
（三）管资本的手段
邵宁（2013）主张要依托资本市场将传统的国企改制为公众公司，实现国有企业的多元化、市场化和国有资本的资本化，从而实现资源的优化配置。厉以宁（2013，2014）认为，政府要少管一点，让国有企业真正成为独立的、自主经营的企业，国家只负责管理国有资本的配置、考核、运营状况。周绍朋（2014）认为，通过以管资本为主的国资监管体制改革，区别对待出资人和经营者的价值取向，有利于解决国有企业目前面临的营利性使命与公共政策性使命的诉求冲突。陈清泰（2015）指出，在一般领域，国有资产实现方式资本化是进一步深化改革的重要突破口，当前国有企业改革的主导方面，应当及时由针对国有企业自身，转向在国家层面推进国有资产实现形式的资本化；这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业为主”转为“管资本为主”。国有资产可以分两种投向和两种运作机制，在市场国家委托专业的投资控股机构，投资运作实现政府特定的公共目标，而在一般领域，国有资本投资机构应该回归到追求更高投资回报，两类投资各有明确目标，有利于提高效益。栗立钟等人（2015）提出从财务的角度对经营者行为进行监管，在这一过程中，出资人将“管资产”的权利委托给经营者，只保留“管资本”的权利，从而实现出资者监管模式，由“管资产”向“管资本”转变。宁向东（2015）指出管资本并不等于放弃管资产，相反，出资人必须借助有效的企业管理和资产管理，才能管住、管好自己的资本。
四、小结
尽管在某些具体问题上也还存在一些分歧，比如谁来担任监管主体、选择哪种监管模式、分类标准如何设定等等，但是整体来看，社会各界在国有资产监管体制改革的方向性问题上已经初步达成了共识，比如必须由专门的机构来履行国有资产出资人监管职责，国有资产必须实行分类监管，从以往的“管企业”和“管资产”转变为“以管资本为主”的国有资产监管。需要指出的是，尽管当前文献对国有资产监管体制改革提供了一定的理论支持，但是对国有资产监管体制的研究还存在不足，未来的研究有待进一步深入。
（一）关于国有资产基础理论研究
明确国有资产的定义是研究国有资产监管体制的前提，尽管不少学者对国有资产的定义进行了不同层面的探讨，但是至今仍然是一个泛泛的概念，存在很大分歧，这给国有资产立法、监管实践造成了障碍，比如防止国有资产流失，那么如何定义国有资产流失？这个问题在学术界至今是一个困惑，也给实践操作带来了一定的难度，亟待厘清。从世界各国来看，都存在一定量的国有资产，只是在国有资产规模和比例上有所差异，尤其是在世界经济相互依赖度加强的趋势下，各国国有资产存在的必要性和发展趋势也有所不同，从而决定了国有资产监管体制改革是一个动态的发展过程。但是，不可否认的是，当前还存在一些观点，否定国有资产存在的必要性，更有观点主张“废除国资委”，为国有资产监管体制改革带来了一定的干扰。如何消除这些误解？这就需要学术界对国有资产的本源、存在必要性以及发展轨迹进行更深入的研究，为正确辨识国有资产监管体制改革方向提供支撑。
（二）政府如何处理好与企业的关系
事实上，无论谁来担任监管主体、是否需要剥离出资人职能和监管人职能、是选择“两层次”模式还是“三层次”模式，核心问题都是政府如何处理好与企业的关系问题，比如：政府在国有企业的监管中应该发挥哪些功能，政府对国有企业是否直接进行行政干预。事实上，政府与企业的关系问题历来也是国有资产监管体制改革的重中之重，我国国有资产监管体制的历次改革，无一不是为了更好地推进政企分离、政资分离。对此，作者认为，对监管人和监管模式改革的研究，不能仅仅停留于对监管机构的变化和监管框架形式的选择，而是要着眼于如何更好地处理政府与企业的关系，保持“一臂之距”。无论是现行国资委、财政部还是其他新设机构来担任监管主体，抑或是选择“二层次”模式、“三层次”甚至是“四层次”模式的构架，倘若只是形式上的规格，而不做制度性的突破，改革最终还是“换汤不换药”，流于形式。本文认为，对监管主体和监管模式的探讨应该更集中于如何在监管主体与企业的关系上进行制度性突破，真正推动政府行政职能与社会公共职能的分离，尊重国有企业的市场主体地位。
（三）关于国有资产有效监管的前提
国有资产监管体制是伴随着国有经济的发展和外部环境的变化而不断调整的，这些外部环境包括一国的法律体系、中介市场、资本市场乃至中央和地方各级政府的政策，对国有资产经营管理的有效性都有着深刻影响，尤其是法律因素，直接决定着国资监管体系有效性的基础。2003年国务院国资委成立以后，国资委就配合国务院法制办起草了《企业国有资产监督管理暂行条例》（简称《条例》），对监管机构、监管范畴、法律责任等重要问题都做了明确规定，初步构建起了比较系统、完整、立体化的国有资产监督管理的法规体系和国有资产保值增值的责任体系。但是，仍然未能解决国有资产监管体制深层次的问题，比如国有资产出资人主体的法律主体地位问题、监管国有资产的法律依据问题和程序问题、国有资产交易转让的信息披露问题、国有资产流失的司法救济和追责问题、上市公司中小股东权益保护问题等等，都直接关系国有资产监管的有效性和国有资产监管体制的改革走向。遗憾的是，现有文献对国有资产监管有效性的研究还比较匮乏，亟须突破。